苏州日立仪器生产管理:当代公共行政的民主范式

李承 王运生
马克思说：“民主制是国家制度一切形式的猜破了的哑谜。”（注：《马克思恩格斯全集》，第1卷，第281页。）在当今的政治舞台上，民主被描绘成一种世俗化的宗教，充实着人们的精神家园。人们在政治领域、社会领域，甚至于在经济领域都在谈论民主，但在公共行政领域，许久以来流行的理念却是“价值中立”。从这种思路中，我们似乎可以看到“守夜人”政府的影子，看到技术理性对社会的无所不在的辐射。然而，随着“国家干涉主义”的盛行，政府的职能不断扩张，行政权力的裁量性特征也愈益明显，公共行政的运行呈现出政治化的特征。特别是随着后工业社会的来临，社会的信息化和权力的知识化使传统的官僚制范式受到冲击，人们开始重新审视民主在公共行政领域的地位，公共行政面临着范式转换契机。与此同时，各国相继掀起以“顾客导向”为目标的公共行政改革，民主的理念广泛地渗透于公共行政运行的各个环节。
一、传统释意
托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书里，第一次对“范式”(Paradigm)作了为学术界所共识的界定。库恩指出，一个科学的范式就是一套关于现实的假设，这套假设比其它的假设能更好地说明当今的世界。（注：转引自宁骚：《公共行政范式与公共行政改革》，《新视野》，1998年。）也就是说，每一个科学范式都有它自己的一套规则来说明它面对的一套事实。传统公共行政的范式——官僚制，是由威尔逊、马克斯·韦伯等公共行政学的创始者们于19世纪末20世纪初建构起来的。
17、18世纪，随着机器大工业的快速发展，人类由前工业社会进入了工业社会。在工业社会里，“机器主宰着一切，生活的节奏由机器来调节”，以此为基础的“标准产品大批量生产便成为工业社会的标记”。这是一个“调度和编排程序的世界，部件准时汇总，加以组装，人的待遇跟对象没有什幺不同”。（注：[美]丹尼尔·贝尔：《资本主义文化矛盾》，第198页，三联书店，1989年版。）威尔逊在19世纪末就洞察了这一工业社会的特性，他宣称，对于所有类似的政府来说只有一种“良好”政府的规则。马克斯·韦伯认为官僚制在技术上优越于任何其它类型的组织，（注：转引自文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，第35页，上海三联书店，1999年版。）二人对于公共行政的认识异曲同工而又珠联璧合，由此奠定了公共行政的传统范式——官僚制（又称“威尔逊——韦伯范式”、科层制）。归纳起来，官僚制行政理论包括了以下几个方面的内容：
1.任何政府（此处为广义）系统必定有一个单独的权力主导中心。一个社会的政府必受那个权力中心所控制，权力越分散，它就越不负责任。换言之，权力愈一元化并愈受权力中心指挥愈能负责。在这里，官僚制范式拒绝了“三权分立”思想。
2.政府被分为两个领域：一种是政治领域，即政策和法律的制定过程，其中包括民主的种种程序如意见表达、投票和政党等；另一种是行政领域，包括法律和政策的执行。政治为行政设定工作，行政在政治范围之外。古德诺对“政治—行政”二分法加以系统发挥，在他看来，“政治是国家意志的表达，行政则是国家意志的执行”。（注：Goodnow:Policy and Administration,New York:Macmillan,1990,p.15.）
3.与政治追求民主不同，行政则视效率为其价值尺度中的头号公理，即以最小的投入获得最大的效果。这种效率的取得依赖于依据技术理性而设计的正式的政府组织机构——官僚体制，它是“良好”行政之普遍组织原则。
4.官僚体制是由接受政治监督、领受薪金的职业官员（公务员）所组成的独裁等级体系。“官僚制本身纯粹是一种精密仪器”，（注：[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》，1997年版，第311页。）行政人员犹如每个齿轮、杠杆和螺丝钉都各得其所固定在那里。与此相应，整个政府系统由条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现的新老问题。因此，官僚机器如同企业般按照“标准件”提供公共产品。
很显然，传统公共行政范式把行政组织视为静态的、不受外在环境因素尤其是政治影响的实体，因而只求效率行政，而非民主行政。这样，公共行政就被定位成一种纯粹的执行过程，“除了行政结构中的高层官员以外，对于各个领导层次来说，不存在什幺权力问题。行使职能时所需要的权力是随着上面的命令一级级往下传递的。但是，无论成文法还是命令，都不能给行政人员带来多于法律权威的任何东西。”（注：[美]R.J.斯蒂尔曼：《公共行政学》，第212页，中国社会科学出版社，1988年版。）因此，公共行政不需要向社会负责，不需要对公众开放，也即不需要民主。官僚制政府出现在19世纪和20世纪之交，它的最大功绩就在于它以职业化和专业化优势，克服了资本主义建立初期“政党分肥”所造成的政府的动荡和低效，适应了工业生产对政府职能所提出的要求。在很长一段时期内，官僚制的确成了政府效率的代名词，尤其是在大萧条和两次世界大战的严重危机期间，它所展示的国家动员能力使人们对它近乎顶礼膜拜。然而，任何观念走至极端就会失去科学性，并在实践中碰壁。事实上，自产生时起，官僚制就面临着致命的批判。所以致命，在于这些批判揭示了官僚制范式内在的矛盾。
1.对理性的无上推崇会导致非人格化与人性之间的矛盾。官僚制主张技术理性统治一切，将“政府的活动仅限于行政上可以解决的技术问题”。（注：Harbermas:Knowledge and Human Interests,HeinemannEducational Books.Ltd.1972,p.103.）于是官僚制成了一种“理性模型”，在理性模型中，行政人员是类化的，人的特质必须适应非人的角色，他们的忠诚只是奉献于非人格的和功能性的目的。于是，人就成了一架精密的机械力学机器中的齿轮、杠杆和螺丝钉。甲齿轮转一圈，乙齿轮按设计转两圈，快或慢之一秒都将导致系统的紊乱。既然一个齿轮只能随着其它齿轮转，再急再快也没有用，有时反要给其它齿轮找麻烦，于是各自皆不求有功但求无过，万一出了问题也是其它齿轮的转动引起的，不必负独立的责任。即使负责任最多也是系统内责任，系统外是奈何不得的。对技术理性的过分张扬就使行政部门成了一个刚性的“机械化”系统，由标准化的“部件”——人组成，并且为由人组成的社会生产标准化的产品。但是，人可不是一个模子里铸出来的标准件，由人所组成的社会也不可能满足于千篇一律的标准化产品。事实上，自启蒙运动以后，人文主义的发展正是以尊重人的差异性和多样性为基础的。千人千面，千人千体，现实中的千差万别绝对不可能像齿轮转动那幺简单。因此，官僚制实际上就面临着非人格化与人格之间的内在冲突，人在官僚系统内变成了纯粹的与有着能动精神的人相分离的角色。他们是“中性”的人，“缺乏激情”，“没有个人野心，如同专司管理的人监。”（注：文建东：《公共选择学派》，第124页，武汉出版社，1996年版。）这种齿轮杠杆安排越是完善，越是排除了竞争的必要与可能。而“机械的效率是有限的，而竞争的效率则几乎是无限的，”（注：[美]戴维·奥斯本：《改革政府》，译者序第5页，上海译文出版社，1996年版。）因为前者无主动灵活可言，而后者则可激发人的主观创造性。
2.对效率的极端推崇导致目的与手段之间产生矛盾。官僚制把效率奉为公共行政的头号公理，而且效率只能在政治价值之外技术理性之内去寻求，因此，这种效率只考虑以客观的、可以计量的方法来达到目标，只追求手段的合理性，而不考虑这种效率的外部社会意义，即目的的合理性，这样只能使公共行政成为“牧民之术”(administration of thepublic)，而非为民的行政(administration for the public)。因为唯效率主义实际上意味着滑向总量的优先，这是一种机械性效率。然而，当把公共行政放到整个社会系统中考察时，其总量已不是唯一的衡量标准，还必须考虑到它的结构性，也就是总量的分配；考虑到效率与公共利益、个人价值、平等自由等社会价值观念的内在联系。达尔在《公共行政学的三个问题》一文中指出：“与私人管理学相对照，公共行政学的预设不可避免地要将公共行政问题置于伦理考虑的脉络背景之中。”（注：转引自陈振明：《从公共行政学、新公共行政学到公共管理学》，《政治学研究》，1999年第1期。）瓦尔多打了一个形象的比喻：“大口袋食物与大口径步枪来作比较，如果目的在于杀死一只熊，那幺大口径步枪比大口袋食物更有效率；如果目的是让一只熊存活，则大口袋食物显然更有效率。”（注：Dwihgt Waldo:The Administrative State,Ronald Press,1948,p.202.）因此，公共行政不能仅仅考虑基于技术理性的机械式效率，它必须面向社会，考虑社会目的。然而官僚制本身是封闭的，它并不需要向社会负责，于是目的与手段的悖论就难以避免了。
3.官僚制内部纵向的等级间独裁与横向的“鸽笼式”分工本身对效率的实现就具有二重性。官僚机构内部在纵向关系上，依赖等级结构在组织内部层层授权，上级对下级监督和管理，下级只能对上级负责，而上下级获得的信息又是不对称的，上级获得信息的渠道较多，下级获得信息的渠道较少，“只有处在金字塔顶端的人才掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定。”（注：[美]戴维·奥斯本：《改革政府》，译者序第16页，上海译文出版社，1996年版。）在横向关系上，由于强调专业化和分工，随着新的问题不断出现，越来越多的行政部门被制造出来，专业隔离造成了部门之间“壁垒森严”，难以沟通，更不可能合作。因此，整个行政系统在纵向结构上呈现出金字塔式结构，而在横向上则是缺乏联系的鸽笼式结构，部门职能重迭却只能在金字塔的顶端相遇。这样，一个简单的问题也许要经过整个官僚主义的大迷宫才能在金字塔顶端做出判断（决定），然后再沿着迷宫把指令向下传递，当指令到达基层时，各个“鸽笼”之间也许还要为管辖范围再争执一番。可见，官僚制固然适应了工业社会对政府职能专业化提出的要求，但按照专业化设计的政府模式并非必然单向度地提高行政效率，事实上，等级制和专业化本身对效率的作用就是二重的。官僚制下的指挥结构在缓慢运行的工业时代还能维持，然而到了后工业化时代，信息的变化多端愈来愈要求行政系统对外部的世界做出快速反应，等级制和“鸽笼式”结构却使这种反应越来越显得迟钝、笨拙，以致以常常错过最佳的行动时机。
二、范式转换
20世纪60年代以来，美国传统官僚行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的公共行政研究的革命，并由此形成了全球性的“行政改革时代”。以奥斯特洛姆教授为代表的一些学者认为，现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，公共行政应建立起“民主制行政”的目标范式。从官僚制到民主制，奥斯特洛姆教授认为这是一个“哥白尼式的转换点”。（注：[美]文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，第169页，上海三联书店，1999年版。）公共行政的范式转换是以整个社会结构和政治结构的变迁为现实材料的，因此，我们可以从更开阔的视野中来认识当代公共行政的范式转换问题。
1.议会至上——行政主导：民主制行政的政治逻辑
官僚制范式构建的政治哲学基础是议会至上。威尔逊认为：“任何制度总有一个权力中心”，（注：[美]威尔逊：《国会政体》，第11页，商务印书馆，1986年版。）从西方国家权力结构发展的共同特点看，在“守夜人”政府时期，三权之中议会至上，它“深入管理的细节，直到把政府的实权牢牢控制在自己手里。它并不凌驾于总统之上，但是却使各部长成为它的恭顺的仆人。”（注：[美]威尔逊：《国会政体》，第28页，商务印书馆，1986年版。）这样，议会就成为国家法律与政策的制定者，为整个国家权力设定运作的价值取向与基本目标，并且通过机械法治原则控制行政活动，据此，人民控制了议会就等于控制了整个国家权力系统，这正是议会民主的真谛，似乎也成为了威尔逊”行政中立“观的逻辑基础。
议会至上与亚当·斯密自由放任的经济理论同声相应。市场经济理论的古典自由主义认为，市场能够以“个人利益本位”为出发点，达到“社会利益的最大化”；国家作为一种必要的“恶”，它既是社会良性发展的“守夜人”，又是社会权利最大最危险的侵害者。因此，在程序上要首先用足市场，把国家保持在“最低限度”。在自由资本主义时期，国家权力的能动性主要体现在议会立法职能的行使上，而行政权力则严格遵循“法无允许即为禁止”的机械法治原则，没有超越法律之外的独立的权威，因此，公众的民主情绪也大多发泄在议会上。
20世纪二三十年代资本主义经济的全面危机，使凯恩斯主义成为战后西方国家制定经济政策的理论基础。从此，政府不再满足于消极行政，而是主动谋求对社会和经济生活进行干预。在此趋势下，政府规模开始扩大，行政权力日益膨胀，国家权力的结构模式也由议会至上演变为行政主导。
美国是三权分立最为典型的国家，然而，1933年罗斯福出任总统后，宣布实施以加强政府干预为主要内容的“新政”。“新政”在使美国度过危机的同时，也打破了国家权力的均势，行使国家行政权的总统成为民主时代的“皇帝”。英国是议会民主的故乡，但自本世纪以来，议会权力就开始由下院转移到内阁。到20世纪初，在制定政策方面，议会已成为“边缘人物”，到60年代，政府几乎控制了议会。人们比喻两者关系是“一个主（政府），一个奴仆”。法国“议会至上”的传统到第四共和国终期也走完了全过程，1958年“戴高乐宪法”的颁布，标志着议会至上一去不复返。议会权力的衰落和行政权力的扩张表现为如下特点：
①议会立法受行政的控制。行政部门通过立法倡议、“委托立法”、行政命令、否决等方式分享议会立法权，“经过议会通过的议案，比以前更多地成为一种仅仅是加盖橡皮图章的过程。”（注：[英]戴维·赫尔德：《民主的模式》，第288页，中央编译出版社，1998年版。）
②议会对行政的监督受到削弱。且不说复杂的程序与相互间的挚肘使倒阁权和弹劾权几乎难以行使，就连议会的杀手锏——财政监督权也愈益受到行政部门的制约。
③议会也无力控制法律的执行。由于缺乏权威的手段再加之行政自由裁量权的扩大，议会在法律创制以后就成了“闲人”。
由于议会权力的衰落和行政权力的扩张，上述“人民附图{D011c01.JPG}权威性价值”这一“二段式”的议会民主逻辑就受到了最具实质性意义的挑战。国家权力结构重心的变迁，本身就说明了权力制衡的有限性，所以，当行政权取代立法权成为社会价值分配的主导力量时，必须在权力系统之外寻求监督者。若非如此，就难保证行政部门能公正地分配社会价值，官僚制导致的政府（官员）自我服务倾向（或称内在性）就是一个明证。依据孟德斯鸠的“法之精神”，行政权力的扩张及外在制约的削弱，必然导致以侵害公民权益、威胁政治民主为结果的腐败。二战以后，自尼克松“水门事件”开始，到里根“伊朗门事件”，到1998年克林顿“拉链门事件”，美国行政权力中心总是丑闻不断。这些事件虽然被当作丑闻报道，但是丑闻背后却意味着美国立宪政府的宪法危机。“总统的权力大得超出总统的能力，这里更多的权力实际上意味着更少的也就是更不可能实现的责任。”（注：[美]文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，中译本前言，第15页，上海三联书店，1999年版。）
进一步分析，民主在本质上是一种权力的分配与运行方式，对民主的呼吁往往意味着对既存权力分配与运行方式的不满，因而也常常是围绕着国家权力的中心而展开的。从早期“院外集团”以议会为中心的游说，到20世纪60年代的民主浪潮将矛头指向政府，历史的事实印证了民主与国家权力中心之关联的内在特性。据此，我们可以得出如下的结论：国家权力的结构变迁是民主形式发展的外在根据。沿着这一思路，当“三权模式”由议会至上变为行政主导时，民主政治的外延必然向公共行政领域延伸，人们开始意识到，把行政排除在政治范围之外，只能导致民主政治被架空。在当代政府过程中，公共行政绝不仅仅是政策、法律执行与管理的工具，它还必须承担起维护公共生活的根本价值、目的、伦理的责任，以促进民主政治的落实和推动公共利益的实现。
2.工业社会——后工业社会：民主制行政的历史趋势
如果说从议会至上到行政主导的变迁反映了权力资源在国家机构内部发生的结构性流动，那幺后工业社会的来临则进一步促使权力资源由政治国家向公民社会转移，并使民主制行政成为一种历史趋势。工业社会的权力结构是一种金字塔式的结构，权力和信息从金字塔顶端有序地传向其底部，官僚机构依靠垄断信息而实现权力的集中。然而，随着知识和信息成为社会的“中轴”，（注：[美]丹尼尔·贝尔：《后工业社会的来临》，第14页，新华出版社，1997年版。）官僚制所赖以生长的土壤也日益遭到侵蚀。今天，我们生活在一个信息社会里，普通老百姓取得信息的速度几乎同他们的领导者一样快。受过民主教育的基层人员对命令指挥感到反感。工业化时代的政府机构运行于后工业化时代，其不适应性已为公认。
知识经济是后工业时代的主要标志，知识不仅是一种经济资源，也是一种政治资源，而且是一种更有效的政治资源。知识和政治的进一步结合会导致权力来源和运用的知识化。托夫勒认为，权力是一种有目的的支配他人的力量，是由暴力、财富和知识三者构成的。（注：[美]阿尔温·托夫勒：《权力的转移》，第11页，中央党校出版社，1991年版。）在不同的历史阶段，暴力、财富和知识在权力实现过程所起的作用是不同的。暴力作为权力的主要构成要素是前工业社会的特征，金钱作为权力的主要构成要素是工业社会的特征，然而当后工业社会来临的时候，知识的资本化与权力化成为历史的趋势。正如弗朗西斯·培根所说，知识就是力量，知识作为权力的主要构成要素成了后工业社会的一个重要特征。权力构成要素的转变，削弱了旧权力系统的第一根支柱，改变了家庭生活、商业、政治、民族国家以及全球权力本身的结构，并在最本质的意义上决定着权力资源发生着由国家向社会的历史性转移。
知识权力的内在特性奠定了民主制行政的重要基础：(1)知识权力是一种软权力。暴力是低质权力，它缺少灵活性，只能用于惩罚，并且风险很大。财富是中质权力，不仅可用于威胁和惩罚，还可用于奖赏，比暴力灵活得多。而高质量的权力则来源于知识，它既可用于惩罚和奖励，也可用于劝说：它既能扩充武力和财富，也能减少达到某个目的所需的武力和财富的数量。正是如此，知识权力被称为软权力，它对暴力和财富的超越使其成为一种民主化的权力。当民主能使权力的运行更为有效时，它便有了发展的现实基础。(2)知识权力是一种难以被垄断的权力。由于暴力和金钱的运用而形成的权力具有明显的独占性，而知识存在共享的可能。如果我使用一杆枪，你就不能同时使用它，如果你使用1美元，我也不能同时使用这1美元。但是我们却可以同时使用同一种知识。由是观之，权力来源的知识化和信息化，使依靠垄断行政信息而垄断行政权力的传统官僚制行政，注定要在后工业社会让位于以权力的分散为特征的民主制行政。民主反映了权力资源在国家与社会之间的配置关系，当权力资源（在后工业社会主要表现为知识、信息等）部分地由国家资源形态转变为社会资源形态时，民主必然会扩大化地展现在国家政治系统的运作过程中。
任何的公共行政体制中，权力分散会产生负面的影响，这在直觉上可能是显然的。然而，直觉上的显然并非一定是真实的，正如“熟知不等于真知”一样。任何科学发展的主要任务是厘清人类社会关系中存在的反直觉和反意愿的关系。
3.公域和私域的分离——渗透：民主制行政的现实基础
只要有国家存在，人类对生活于其中的共同体模式的探索就势必要透过国家与社会的关系反映出来。在国家与社会关系的选择上，许久以来就存在着理论上的分野，大致可以反映在两种观点中：一是国家中心论，强调国家是组织资源，推进发展的“行动者”角色。二是社会中心论，认为发展的动力存在于社会之中，国家对社会是一种限制性的力量，因而它的干预越少越好。在这一点上，中国古代道家的“无为”和儒家的“有为”与亚当·斯密的“守夜人”和凯恩斯的“国家干涉主义”有着异曲同工之妙。道家认为：“一切幸福的源泉在于政府的无为”，（注：详见马克斯·韦伯：《儒教与道教》，第239页，江苏人民出版社，1993年版。）“国家太多的管理，只会是真正危险的罪恶”；（注：详见马克斯·韦伯：《儒教与道教》，第213页，江苏人民出版社，1993年版。）儒家则相信“福祉最终是由上天认可的统治者的神性品质以及统治者的官吏对国家机构的关怀所决定的”。（注：详见马克斯·韦伯：《儒教与道教》，第239页，江苏人民出版社，1993年版。）无论是东方国家还是西方国家，在前资本主义时期占统治地位的都是国家中心论，它在实践中的极端表现正如马克思所说，导致了“市民社会完全淹没于国家之中”。在阶级分野鲜明的历史条件下，国家对社会的淹没在经济上只能是阶级剥削，在政治上必然是阶级压迫。所以，启蒙运动以后的思想家们对国家的痛恨可以是现代人无法理解的。在古典自由主义看来，国家的产生实际上是“人们把看守绵羊的任务委托给了狼”，（注：转引自马克斯·韦伯《儒教与道教》，译者序第21页，江苏人民出版社，1993年版。）因此，自由主义主张要严格限定国家的边界，于是就有“公共领域”与“私人领域”的分离问题。现代国家与社会关系理论多是把注意力聚集在了“分”的问题上，这种研究取向假设国家与社会的内部分别是同质的、合作性的、协调的，而国家和社会之间是异质的、冲突性的、不协调的。因此，论者多强调在“公共领域”和“私人领域”之间建一道屏障，否定二者互动与合作的必要性。“分”的理念直接导致了“守夜人”政府的产生，这样，政府站在社会或市场之外，严格依照法律保护社会或市场，而不是主动对社会或市场进行干预。只有在少数人违反法律规程时，才能直接感受到行政权力的作用。然而，当代政府的职能扩张使公共行政的任务不仅在于执行法律、在社会之外保护社会，而且还要深入到市场或社会的内部，主动地运用自由裁量权，积极地促进社会福利的发展。因此，公共领域与私人领域在经历了近代以来的分离之后在当代又呈现出互相渗透和融合趋势。与之相应，公共行政的重心也从对研究技术理性和法律文献转移到关注公共行政与民众之间的互动过程中来。
由于公共领域与私人领域的互相渗透，政府与公众的互动性日益加强。因此从根本上说，当代公共行政是否能够实现高效运作并不仅仅依赖于其行动方案是否合乎技术理性的要求，关键还要看其是否能够为公众中的大多数人所认同和接受，“大多数人所认同和接受的方案并不就是‘最佳的’或‘最经济的’的方案，（注：陆学艺等：《中国新时期社会发展报告》，第4页，辽宁人民出版社，1996年版。）但却是行政方案具备合法性且富于可操作性的基础。行政权力的运行不仅取决于自身的强制性、支配性和惩罚性，在某种意义上还取决于作为相对人即社会公众的同意。现代政治哲学正是将公众同意视为政府合法性的一个不可或缺的层面。然而，官僚制并不将公众同意纳入视野，而是视为一个既定的存在。所以，传统范式并不考虑如何对公众的需要作出回应。这就使传统公共行政模式临着合法性危机。教师没有学生的合作便不能教学；警察没有公民的合作也不能维持秩序。同理，公众只有参与到公共行政过程之中，才能达成与行政机关的良好合作，才会主动对公共行政的效果负责，这正是当代民主制行政确立的现实基础。
三、过程分析
20世纪90年代接近尾声时，美国《时代》周刊在其封面上提了一个问题：政府死亡了吗？对于许多美国乃至其它西方国家的人来说，答案似乎是肯定的。政府的官僚主义和行政的低效率使公众对政府的信任一再降到创记录的最低点。西方国家的公共行政改革再次掀起高潮。这场声势浩大的公共行政改革以知识经济、网络信息、民主政治为社会背景，涉及到对公共行政性质、宗旨、职能的彻底反思，以及对其运作机制、行动方式的重新设计，堪称是西方公共行政的划时代革命。各国政府甚至为各自的改革冠之以响亮的名号。例如，加拿大称之为“公共行政2000年”；丹麦是“公共部门现代化计划”；希腊是“1985-1995行政现代化计划”；葡萄牙是“公共选择计划”；英国是“公民宪章”运动；美国是“重塑政府”。
如果为已经开始改革的各国政府拍一张快照，其引人注目之处就在于民主的取向成为贯穿公共行政宗旨、职能、机制、过程的基本价值取向，并在公共行政的实践中开始建立起民主制的普遍模型，包括建立参与型的公共行政决策架构，实施程序化的公共行政管理模式，推行竞争性的公共行政服务机制。
1.建立参与型的公共行政决策架构
“公共决策是对社会公共利益的权威性分配。”（注：陈庆云：《公共政策分析》，第4页，中国经济出版社，1996年版。）特别是信息化以其无孔不入的渗透力增强着世界的有机联系，全球化的发展趋势使原本看来简单的事情正变得具有全局性、战略性，这一切“时刻都向政治体系提出多种多样的要求”，使当今的时代成为一个“决策时代”。（注：王沪宁：《比较政治分析》，第139页，上海人民出版社，1987年版。）因此，公民对公共决策的参与就成为民主制行政的逻辑起点和核心内容。
托夫勒在其《前瞻性的民主政治》一书中说，在信息时代，“加快决策的压力猛烈地冲击着日渐增加的环境问题的复杂性和不熟悉，对此必须作出决策。”在这种情况下官僚制运行的结果就是“不堪承受的、决定性的超负荷，简单地说就是政治的未来震荡。”（注：戴维·奥斯本：《改革政府》，第234页，上海译文出版社，1996年版。）托夫勒认为有两种可能的应对办法：一是设法进一步加强政府这个中心，不断增加来越多的政治家、官僚、专家与计算机以竭力争取跑在迅速增加的复杂性前面；还有一种办法是通过群策群力，让“下面”或是允许“外围”作出更多的决定，而不是把作出决定的权力集中在已经紧张和乱了套的政府中心。第一种设想几乎是不可能的，因为，人类对外部世界的反应能力毕竟是有限的，再发达的信息系统也无法使公共行政实现完全信息化，何况政府机构的扩张还面临着财政的压力。于是，一种以分权为内容的等级协作和参与制开始打破官僚制金字塔。
第一，赋予那些长期被动地执行政策的低层管理者以参与决策权。传统官僚制把行政仅仅作为执行，而纯粹的执行者是没有自主性的，这样既不能调动低层公务员的勤政积极性，又抑制了他们创造性潜能的发挥。分权式决策则主张上层政策制定部门在对下层执行部门保持远距离掌舵的遥控关系的同时，也允许执行部门反过来引寻政策制定部门的决策活动，承担决策咨询的功能。分权式决策的内在逻辑是按照职、权、责相统一的原则，对承担一定职能的下级单位赋予相应的权力，与此同时确立严格的责任监督。这样，一方面是指挥权的下放，另一方面是监督权的加强。权力的分散并未导致失控，反而因为调动了低层管理者的积极性并有强有力的监督作保证，而实现了效率的提高。美国“进步政策研究所”的资深研究员戴维·奥斯本在给克林顿政府开出的“药方”中盛赞了等级分权制的好处：(1)分权的机构比集权的机构有多得多的灵活性。它们对于情况和顾客需要的变化能迅速地作出反应。(2)权力分散的机构比集权的机构更有效率。(3)分权的机构比集权的机构更具有创新精神。(4)分权机构能产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率。（注：戴维·奥斯本：《改革政府》，第235-236页，上海译文出版社，1996年版。）
第二，引导公共参与决策，分散公共机构的权力。信息革命在使公共行政进入决策时代的同时，也为公众参与公共决策提供了现实的可能。首先，公共行政系统内部的分权以及层级的扁平化，缩短了公众与政府决策部门的沟通距离（在传统官僚体制下，公众接触到的公务员大多只是执行者的角色而无实质性权力），这样也就增加了公众直接参与公共行政决策的可能性。其次，日益发达的大众传媒和不受时空限制的通讯方式，也使得公众与上层有了直接对话的机会。简言之，信息革命打破了官僚体制下信息不对称的局面，使以信息不对称为基础的等级权力日益失去强制的色彩，平等协商而不是命令式的指挥机构成为公共行政过程的基础。通过对话、协商、公开辩论乃至全民公决渠道把公众纳入公共决策过程已不再是一件观念上难以接受、技术上无法克服的事情。
2.实施程序化的公共行政管理模式
“行政”曾一度被等同于“行政管理”，这反映了公共行政在一定历史阶段主要是以“行政管理”的方式来表现自身的。在现代公共行政中，管理仍然是一个重要部门，它主要是指公共行政部门作为行政主体与作为相对人的公众直接发生交互作用的领域。公共管理中的民主是指公民作为相对自主的力量参与到管理过程之中，从而达到参与和制约行政权力的目的。
第一，公共管理过程的程序化。民主如果只是被置于形而上的层面，人民的权力就会被架空。所以，民主不仅要在宪政层面予以权威的规定，而且还必须以看得见的形式在过程层面得以真正地实现。对“看得见”的期待引起了人们对行政程序之民主价值的发掘。如果说人民主权是民主在价值层面的表述，那幺这一价值在权力运作过程中得以实现的关键就是确立动态化的民主程序。
民主的可贵尤其其现在程序的正义，美国著名的大法官福兰克·弗特认为：“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史。”（注：转引自皮纯协：《论行政公开与反腐倡廉》，载丁张生：《法治问题研究》，法律出版社，1998年版。）正是程序决定了法治与恣意人治之间的基本区别。行政程序是行政权力运行时间和空间的表现形式，展示了行政行为连续过程的步骤、方式、形式、时限、顺序等。程序的民主价值就在于它通过法定的形式将公众纳入公共行政过程之中，为公众参与公共行政提供了制度化的渠道，使公众从单纯的管理对象，变为可以通过行政程序制约管理者的参与性力量，从而实现对公共行政的参与。如行政立法程序中的听证制度保证了公民直接参与行政立法；行政制裁的做出须事先听取相对人意见。因此，公共行政过程的程序化在某种意义上正是“现代民主精神的制度化”。（注：罗豪才：《现代行政法的平衡理论》，第47-48页，北京大学出版社，1997年版。）让公众作为行政相对方参与到行政权力的行使过程中，赋予公众在行政过程中监督行政权的权力，这样，行政机关在法律上获得“自由裁量权”的同时又处在了公众的监视之下。因此，行政程序与其说是法律对行政的制约，毋宁说它是公众参与行政和制约行政权力的制度保障。通过行政程序使公众参与行政权力的运作，以“社会监督国家”的形式保证监督的有效性，这是行政程序的内在作用机制。现代行政程序主要包括：听证制度，这是行政程序的核心制度，它有利于扩大公共管理中公民一方作为相对人的参与权；申辩和质证制度；说明理由制度；资讯公开制度；通知制度等。行政程序法作为保证公众参与和制约行政权力的制度安排，是二战后随着民主和民权运动的兴起而纷纷在各国建立并发展起来的。以1946年美国制定的《联邦行政程序法》为代表，意大利、西班牙等国也相继制定或重新制定了统一的行政程序法；联邦德国和日本经过多年的努力也分别于1976年和1993年制定并颁布了统一的行政程序法；甚至行政程序法传统一向薄弱的法国也于1976年制定了《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》。
第二，公共管理手段的非强制性，即淡化公共管理的命令色彩。非强制性管理手段主要包括行政指导和行政合同。行政程序的兴起实际上也就宣告了以“命令——服从”为特征的管制型政府治理模式的日趋衰微。在政府与公众的关系中，妥协开始取代强制。在公共选择学派看来，妥协反映了民主的精华。于是，行政合同与行政指导作为“漫无节制的市场自由与残酷无情的政府管制之间”的“第三条道路”（注：郭润生等：《论行政指导》，第168页，中国政法大学出版社，1999年版。）在战后西方国家得到广泛运用。行政合同是指行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标，而与公民、法人和其它组织，经过协商，相互表示一致所达成的协议，行政合同实际上是一种“管理契约”。行政指导，是指行政主体为适应多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制手段，以有效地实现行政目的的行为。行政合同与行政指导以其柔和的、富含民主的色彩使公共行政置于“指导——信服”的基础上。
3.推行竞争性的公共行政服务机制
公共服务是行政部门为直接满足公共利益需要而从事的活动，它是公共行政最直接体现其价值取向的领域，在此意义上，公共服务中的民主似乎不应成为观念上的障碍。公共服务中的民主主要以两种方式得以体现：
第一，服务承诺制度。它以提高公共服务水平和公众满意程度为目标，以公民的广泛介入和监督为实现目标的主要手段。政府与公众之间在某种意义上说存在着一种契约关系，在这种契约关系中，公众对政府负有纳税以及遵从公共权力以使其合法化的义务，政府则对公众负有提供其所需要的公共服务的义务，因此，政府对公众的服务承诺就成为这种契约关系的制度化表现。服务承诺制度主要包括两个方面的内容：一是界定服务承诺的主体资格，一般来说，中央政府和地方政府部门、司法系统、国有事业单位、国有企业尤其是垄断性国有企业必须实行服务。二是规定服务承诺的主要内容，例如制定明确、清晰的服务标准，说明服务的方式，公布服务的信息等。
第二，公众选择机制。“民主的核心是选择”（注：[美]科恩：《论民主》，第39页，商务印书馆，1988年版。），选择本身就是一种实现自主性的过程。在市场经济中，消费者之所以被奉为上帝，关键就在于其能够通过对商品的选择确立自己消费者主权的地位。在公共服务领域确立公众选择机制的意义也就在于，公众作为公共服务的承受者，通过对服务方式和内容的选择达到对服务机构的控制，实现公众主权，进而也就实现了公共行政的民主价值。正如麦迪逊在《联邦党人文集》第51篇所主张的，“每个人的私人利益均是公共权利的监视者”。（注：转引自文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，第162页，上海三联书店，1999年版。）公众选择机制旨在把竞争引入公共服务领域，打破政府对公共服务的垄断，有利于提高公共服务的效率，实现公共行政的“顾客取向”。这种民主实现机制可以概括为“公众选择——竞争——民主的实现”。所以，公众选择机制的实质在于把市场的激励——约束机制引入公共服务部门中，使公共部门按照私人部门的方式为公众提供服务。对此，各国的具体作法各不相同，但归纳起来，其方式主要有：公对公的竞争，使公共服务由两家以上的公共机构提供；公对私的竞争，让私营企业参与公共服务的提供；私对私，政府对公共服务的供给进行社会招标。
《政治学研究》200004     2003-4-12     本网站发布时间:2003-4-12