高校反腐倡廉制度建设研究：现状、问题与对策———以北京高校为例

作者：（上）









　　教育乃兴国之器，安邦之本。党的十一届三中全会以来，特别是20世纪90年代末以来，随着思想的解放和改革开放事业的向前推进，我国高等教育事业健康持续协调发展，高等院校总数、招生数和在校学生数均有了大幅度提高，高等教育进入了国际公认的大众化发展阶段，取得的成绩值得肯定。然而，随着高等教育体制改革不断深化，高校办学自主权逐步扩大，一些高校的领导干部经受不住诱惑，相继走上了违法犯罪道路，给高校造成了严重的负面影响。尽管其中的原因是多方面的，但高等学校反腐倡廉制度建设没有及时建立和完善是重要原因之一。基于此，笔者通过文献分析法和问卷调查法对北京部分高校反腐倡廉建设的现状、问题进行了较为系统的梳理、总结和反思，在肯定成绩的基础上，对新形势下进一步加强高校反腐倡廉制度建设提出了对策与建议。问卷调查在北京地区42所高校展开，调查对象为高校的教师教辅人员、党政管理干部（含双肩挑）、后勤工作人员、学生及其他相关人员。调查共发放问卷4200份，收回问卷3834份，回收率为91%。
　　一、北京高校反腐倡廉制度建设的主要做法和成效：反腐倡廉制度建设的体系框架基本形成，效果日益显现制度建设作为反腐倡廉建设的重要组成部分，是从源头上预防腐败的重要保证，也是贯彻落实党的十七大提出的“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”的具体体现。近年来，北京高校根据党和国家的法律法规，结合自身实际，在构建惩治和预防腐败体系上进行了积极而有益的探索，先后制定出台和修订了一系列规范管理和加强反腐倡廉建设方面的规章制度，为建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系奠定了坚实的基础，同时也有效地遏制了腐败现象的滋生和蔓延，为学校各项事业的科学发展奠定了扎实的基础。
　　1.反腐倡廉制度建设的力度明显加大在中共中央和教育部下发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》及其贯彻落实《实施纲要》和《工作规划》的具体意见以后，北京高校反腐倡廉制度建设的力度明显加大，并相应制定了贯彻落实《实施纲要》和《工作规划》的具体办法。各高校根据反腐倡廉新的形势和任务，先后制定或修订了《党风廉政建设责任制》及其实施细则、《党委会议事规则》、《常委会议事规则》、《校长办公会议事规则》、《“三重一大”规定》、《校务公开实施细则》及校务公开目录等基本规章制度，明确了高校反腐倡廉的领导体制和工作机制，为高校反腐倡廉工作提供了有力支持，使高校领导干部公开、公平、公正地开展工作有了明确的制度依据。同时，各高校还结合日常管理工作不断完善了基建、财务、采购、招生、收费等重点工作的管理制度和相应的监督检查制度，为推进高校科学发展提供了坚实的制度基础。由于对制度建设的高度重视，北京高校这些年在反腐倡廉制度建设方面的力度明显加大，制度的数量有了明显增加，制度的质量有了明显提高，制度的作用发挥也日益显现。
　　2.反腐倡廉制度建设的针对性明显增强近几年，北京高校在加快反腐倡廉制度建设进程的同时，还结合一些富有特点的工作建立和实施了一些好的工作机制和工作制度，增强了反腐倡廉制度建设的针对性。例如，2006年初，为了探索加强奥运工程监督，相互学习交流预防职务犯罪工作经验及其成果，北京大学、北京体育大学、北京科技大学、北京外国语大学、中国农业大学等五所高校的纪委，与海淀区人民检察院一起创新工作思路，建立了“五校一院”预防职务犯罪工作联席会议，通过内容丰富、形式多样的案件查办经验交流、商业贿赂法规解读研讨、实地参观考察等活动，加大了工作力度，推进了预防职务犯罪工作。首都医科大学结合学校实际，制定并实施了《重点部位和关键环节监督体系》。该体系把学校14个热点和焦点部位的工作作为监督的重点，确定了针对关键环节的84个监督指标，提出了监督的方法和机制。该体系在监督内容、监督方法和监督机制方面进行了积极的探索，明确了监督内容，实化了监督方法，强化了监督机制，力争通过具有可操作性的措施，做到过程监督和结果监督相结合，突出过程监督、自我监督与外在监督相结合，突出自我监督，同时形成既相互制约又方便有效的监督机制。为加强学校民主政治建设，北京林业大学先后制定并实施《关于加强校务公开的若干意见》、《关于建立校务公开监督委员会的意见》、《校务公开考核评估意见》、《机关部处校务公开考核评估标准》、《学院和实体单位校务公开考核评估标准》等校务公开制度，并通过调动干部和群众的积极性、健全组织体系、强化载体功能、落实责任到位，不断拓展校务公开内容，规范校务公开形式、范围和程序，促进依法治校和科学决策，提高了学校的办学效益。2009年，根据北京市委教育工委和北京市委下发的《关于在首都教育系统推进廉政风险防范管理工作的实施意见》，北京各高校普遍开展了廉政风险防范管理试点工作，通过加强制度建设，规范权力运行，提高管理水平，促进依法行政，进一步前移了防治腐败现象在高校蔓延的关口，推动了反腐倡廉建设在高校的深入开展。
　　3.反腐倡廉制度建设的体系框架基本形成2008年10月30日，为深入贯彻党的十七大精神，全面落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》、《中共中央纪委、教育部、监察部关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》和《北京市建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年实施办法》，发挥制度建设在高校防治腐败中的重要作用，北京市纪委、市委教育工委、市监察局、市教委结合北京高校实际，联合制定出台了《关于加强普通高等学校惩治和预防腐败体系基本制度建设的意见》，从反腐倡廉宣传教育制度、规范化管理制度、监督制约制度、违纪违法行为惩处制度等四个大的方面，对建立健全高等学校惩治和预防腐败体系基本制度建设提出了明确而具体的要求。2009年5月，市委教育工委、市教委又制定出台了《北京普通高等学校惩治和预防腐败体系基本制度建设检查工作方案》和《北京普通高等学校惩治和预防腐败体系基本制度建设检查参考手册》，从“责任落实”、“宣传教育”、“规范化管理”、“监督制约”、“违纪违法行为惩处”等五个方面，进一步明确了29个检查要素、78个主要检查内容。随后，北京各高校根据检查工作《方案》和《参考手册》进行了为期近半年的自查，并填报了《基本制度建设自评自建情况反馈表》。在自查的基础上，北京市委教育工委又对市属高校落实党风廉政建设责任制及推进惩防体系任务完成情况进行了检查。根据各高校填报的《反馈表》和检查情况来看，近年来，北京高校为适应高等教育发展的形势和需要，按照“有的放矢、切实可行、阳光建制、改革创新”的要求，积极开展制度建设年和制度完善年活动，围绕规范决策行为、规范行政行为、规范办学行为，积极推进干部人事、财务管理、基建工程、物资采购、校办企业、招生考试等各项改革，加强管理和监督，注重从源头上预防腐败，新建和修订了一系列惩治和预防腐败基本制度，基本形成了符合实际、在一定程度上防治腐败现象在高校蔓延的反腐倡廉制度体系。
　　4.反腐倡廉制度建设的效果日渐显现近年来，北京各高校以构建惩治和预防腐败体系为契机，扎扎实实地加强制度建设。同时把中央和上级的精神细化、内化，建立健全具有高校特色的惩治和预防腐败体系，有效地规范了决策行为、行政行为和办学行为，促进了高等教育事业的科学发展。例如，在实施高校招生“阳光工程”过程中，不少高校在认真执行“六公开”、“六不准”制度的同时，结合本校招生实际，针对本科生、体育特长生、艺术特长生、成人自学考试生、硕士研究生、博士研究生等不同类型的学生分别制定了招生制度，维护了教育公平、公正的良好形象，社会对教育行风评价明显好转，群众满意度不断提高。与此同时，通过对高校教育乱收费和“小金库”的专项治理和监督检查，目前北京高校乱收费现象已经得到了有效遏制，教育收费日益规范，收费项目都予以公开；私设“小金库”现象也日益减少。
　　总之，通过反腐倡廉制度的制定与落实，北京高校逐渐形成了良好的制度环境，这既规范了高校领导干部的用权，又保护了高校干部，为促进高校科学发展，营造和谐校园起到了保障作用。然而，由于我国高等教育当前发展正处在一个新的历史阶段和新的历史起点上，人们对高等教育的期望和现实之间还有很大的差距，这就对高校反腐倡廉建设提出了更高的要求。在看到成绩的同时，我们也应清醒地认识到，北京高校在反腐倡廉制度建设方面还或多或少地存在着一些问题。
　　二、北京高校反腐倡廉制度建设存在的问题：制度的系统性、科学性和执行力有待进一步强化，违反制度的责任追究需要认真落实1.反腐倡廉制度体系尚不完善，针对新情况新问题的制度需要及时制定在教育部及北京市委教育工委的指导下，北京高校反腐倡廉的制度体系框架虽已基本形成，但距比较完善的制度体系还有一定的差距。特别是一些高校对于高等教育发展建设过程中出现的一些新问题新情况，以及高校自身存在的特有的腐败问题，未能及时制定行之有效的制度。比如，学术腐败问题尽管已经引起了各高校的重视，但一些高校尚未建立防治学术腐败的制度，特别是对学术违规行为的惩处制度还没有建立；即使已经建立相关制度，但在具体执行过程中，往往会考虑到出现学术腐败问题人员的社会影响而难以做出合理的处理。一些高校在校办企业改制过程中，对于如何理顺校企体制，如何对资产处理、运营进行有效监管，避免国有资产流失等问题没有及时建立相应的规章制度，很容易导致国有资产的流失。问卷调查结果显示，有18%的被调查者对所在高校近几年反腐倡廉制度建设“不满意”（见图1）；仅有 15%的被调查者认为所在高校的反腐倡廉制度体系“已经形成”；仍有24%的被调查者认为所在高校的反腐倡廉体系“未形成”（见图2） 供稿：