莫克莫公国:杭州市城市基础设施市场化经营的思考

    城市基础设施建设是城市化的重要支撑。从现阶段我国基础设施建设的运作方式看，政府仍是主要的投资主体。这种情况下，一方面政府在财力不宽裕的状况下必须为基础设施建设投入大量的资金，却仍然无法满足经济和社会发展对基础设施建设的需要；另一方面，其他社会投资因种种原因很难进入这一领域，投资积极性得不到有效的发挥。这种缺乏责任约束机制的投资方式，导致了城市基础设施建设和运行的低效率。要改变这一格局，必须引入经营城市理念和竞争机制，采用市场化的经营模式，改革现行的城市基础设施政府管理体制，实现投资主体多元化和运行的高效化。
    随着中国政治经济体制改革的推进，城市基础设施建设在市场化经营的尝试、探索和实践中，已逐渐步入轨道并初见成效，一直制约城市基础设施发展的资金瓶颈，得到了缓解。在人民生活水平日益改善，城市化逐步推进的今天，加强对城市基础设施市场化经营的研究，强化城市基础设施市场化经营的理念，努力完成从把城市资产作为公共财产到可经营资产的转变，从把城市基础设施建设作为社会公益事业到资本经营的转变，从把政府部门作为出资者到经营者的转变，无疑具有积极的现实意义。在推进城市基础设施市场化经营中，涉及问题较为众多且复杂，笔者仅就政策和融资两方面谈些认识。
    一、实施杭州市城市基础设施市场化经营的政策思考
    总体上看，要改革现行的城市基础设施政府管理体制，必须在基础设施投资及经营领域建立独立换算、产权清晰的现代企业制度，引入市场竞争机制，加快市场化、产业化进程，提高运行效率；要不断强化政府的行业管理职能，在服务、质量、价格管理等方面加强监督和指导。具体有以下几方面：
    1.明确行业界定
    必须明确界定公益性、经营性和垄断性基础设施的范围，把经营性城市基础设施全面推向市场。公益性的城市基础设施主要指市政建设，垄断性的城市基础设施主要指电力建设，经营性的城市基础设施主要指邮电通信、供水、供气，城市公交等公用事业及部分市政设施。当然，有时公益性、垄断性城市基础设施也可以运用市场机制将其转变为经营性部门。经营性城市基础设施可以按照市场运作的方式进行操作，实现政企分开，探索以拍卖、租赁、托管、特许经营、资产证券等多种方式，吸纳各类社会资金投入基础设施建设和运管，提高基础设施的运行效率。
    2.实行政企分开
    在现行体制下，政府既是管理政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，要坚持积极探索，稳步推进“行业管、社会办”的原则，加快政企分开的实施步伐。区分不同类型实施分类指导，对供水、供气等行业，按照建立现代企业制度的要求，通过独立改制、引资改制、切块改制等形式，灵活运作；对市政养护、园林、环卫等部门，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，逐步实行有偿服务，代办服务，使其走向市场。只有在政企分开的政府管理体制下，企业才能成为按照市场经济原则开展经营活动的市场主体，形成高效率的企业经营机制。而政府则从基础设施的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者和监督者，形成高效率的政府管理机制。
    3.引入竞争机制
    许多基础设施具有自然垄断性。但由一家或极少数企业垄断经营又会扼杀竞争活力。因此，为取得较大的经济效率，以规模经济与竞争活力相兼容的“有效竞争”应作为城市基础设施政府管理体制改革的目标导向。在制定具体改革政策时，应首先把公用事业的自然性垄断业务与非自然性垄断业务相分离。自然性垄断业务主要指那些固定网络性操作业务，如煤气和自来水供应产业中的管道等输送网络业务，其它业务则属于非自然垄断性业务。政府应把自然垄断性业务领域作为管制的重点，而非自然垄断性业务具有较大的竞争潜力，可以较充分地发挥竞争机制的积极作用，在整体上实现有效竞争。从实征资料看，中国在80年代未以来对航空运输、电信产业进行了初步改革，逐步发挥了竞争机制的作用，并取得了一定的成效，这也证明了公用事业领域运用市场竞争机制的必要性和可行性。
    4.改革产权制度
    随着社会经济的发展，对基础设施产业的需求呈加速增长的趋势。但从投资能力来看，受财力限制，政府的投资不能满足基础设施产业的巨大投资需求，而基础设施产业经营企业的自身积累更不能解决投资问题。这样，在基础设施领域推选股份制或独资经营，引入社会和民营资本以增强基础设施的投资能力，便成为一种现实选择。同时还可以考虑某些竞争性领域出售全部或部分国有资产，实行产权制度改革，以盘活国有资产。
    5.加强政府调控
    首先要按照价值规律制定和管制价格。长期以来，中国在城市基础设施特别是公用事业的价格实践中，较多的运用计划经济理念和“消费者呼声”制定管制价格的，其结果是基础设施的固定成本（主要指投资），主要由政府承担，价格构成中的成本主要是可变成本。但是现阶段公共产品既不能完全按照市场供求确定价格，也不能不要消费者合理负担。因此，必须做到科学评估、合理定价，使管制价格能刺激企业生产、提高社会分配效率和维护企业发展潜力。其次要建立健全政策法规体系。加强相关政策、法规体系建设，既是完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是中国加入WTO作出的承诺，更是保持经济发展良好势头的需要。通过完善法规，依法行政、规范市场行为，保证竞争的公平性。第三，提高管理水平，要依法界定政府行政审批的范围，在不违背国家政策法规和确保生产、生活安全的前提下，凡能由企业自主决定的、能由中介机构提供服务的，政府都要坚决退出，取消审批，政府管理着眼于提高运作效率，切实改变重审批，轻管理的状况，要由事前审批转向过程监督和管理，努力提高办事效率，积极探索遵循市场经济规律的管理办法。
    二、拓宽杭州市城市基础设施建设的融资渠道
    实现杭州市城市建设“十五”计划和2010年发展规划的关键是把政府调控和市场运作紧密结合，高起点规划运筹，有效地筹措并合理使用资金。
    1.改革城市建设投资管理体制，建立具有生机活力的城建投资机制
    按照责、权、利相统一的原则进行现有资金的管理，建立由部分城建资金、发行债券、股票融资、吸收社会闲散资金等组成杭州城市建设发展基金，并成立杭州市城市建设投资开发有限公司，在市财政和审计部门的监督下，统一由该公司经营管理，滚动增值。在可能情况下，还可通过利用专项收费和其它专项资金来源筹集有关行业专项基金。
    2.积极争取合理使用国内外资金
    充分利用国际、国内两个市场、两种资源，吸引国内外有实力的企业集团，开展城市基础设施建设项目、市政公用企业改造及其他城市建设项目的合作、合资建设。浙江省的民间资本超过2000亿元，上海市每年从浙江省引进的资金高达500多亿元。积极改善投资环境，努力盘活资产存量，或采取BOT方式，拍卖国有资产使用权、经营权等各种有利于城市建设的方法来筹措资金，各种有利于城市基础设施建设发展的形式来吸引资金以推动城市建设的发展。考虑到现有不少基础设施的直接效益较差，市政府应给予一定的政策，保证一定的利润回报率，确保外商（或国内企业）投资的积极性。同时争取外国政府贷款、赠款和其它国际金融组织的贷款渠道，引进各种外来资金、设备和技术。建立相应外资利用的偿还基金，保证有计划地利用外资并偿还本息。
    3.建立项目公司实体，提高基础设施项目综合经营的能力
    针对目前基础设施项目单一建设，综合效益效差的状况，按基础设施综合开发的原则和国家基本建设项目业主负责制的要求，组建项目公司，提高基础设施项目实体的综合开发、综合经营和资金的还贷能力。基础设施项目立项及项目可行性分析应一并考虑项目周边的地块出让、商业经营等其它综合收益因素，将房地产开发、商业经营、广告业等有收益的项目结合起来，一并实施并随基础设施项目逐渐配套，形成滚动开发，提高基础设施项目投资的自我平衡能力。
    4.制定和完善城市基础设施有偿使用的法规
    一要制定相关经济政策，扶持基础设施的建设和发展。城市市政公用产品，类同一般商品，具有使用价值和工商业品原料特征等商品属性，如水、煤气等本身即是工业生产必需的能源或原料，在保证城市居民合理使用和城市公益需求外，应逐步进入市场，按市场经济规律规范运作。二要明确市政公用产品的价格政策。市政公用产品的特殊性决定了其产品价格和服务费用不可能在短期内实行价格和价值的统一，但应随物价上涨水平和服务质量水平的提高，明确一定的利润（补贴）率，或定期调整，保证市政公用企业和城市基础设施的正常运行及良性循环。三是从根本上看，城市基础设施建设和投资是政府的重要职责。为改变城市基础设施建设资金严重不足的现状，有必要在城市建设的国有资产管理、企业的现代制度改革、市政公用企业的税收等各方面，给予优惠的经济政策予以扶持和倾斜，以增强城市建设的整体发展后劲。
    5.坚持城市综合开发，向土地要资金
    依照“统一规划、合理布局、因地制宜、配套建设”的方针，从全局出发，用系统的、综合的方法组织城市建设。用经济和行政手段加以调控，坚持土地出让集中统一的原则，规范土地使用权出让、转让等行为。要利用市场机制下级差地租的作用，使“黄金”地段产生“黄金”效益，让占据市中心良好地段并且污染环境的部分工业企业、仓储，按“优二兴三”原则，结合产业结构调整转产或搬迁，腾出地块用于第三产业的发展，实现用地结构的优化，从而增加城市基础设施建设的资金来源。
    6.借鉴国外经验，推行地方政府发行市政建设债券
    市政建设债券是介于国债与企业债之间的以地方政府名义发行的城市财政作担保的地方政府债券。发行地方债券是许多分税制国家的普遍共性做法。因此，发行市政建设债券既符合国际惯例，又便于操作，城市政府主动权大，是筹措城市建设资金行之效的方法。在发行规模上一般按城市当年GDP的一定比例发放，控制在2%左右，以杭州市年GDP1600亿元计算，可发行30亿左右债券，用于城市基础设施建设。就信用度来说，城市政府是很好的负债主体，城市政府在全社会的信誉，仅次于中央政府，优于大的企业集团。同时，市政债券的风险小，相对于储蓄来说又有免税的好处，且又给市民提供持有多样化、高质量金融资产的机会，起到筹措建设资金，繁荣城市经济的作用。
    杭州市城市基础设施市场化经营有一定的基础，近年来，经济社会发展较快，有较强的经济基础，城市建设成绩显著，但应对新世纪城市建设特别是巨大的基础设施的建设投入，还存在不小的压力，当前重点要提高各级领导对城市基础设施市场化经营的认识，从思想上、政策上、资金上确保城建管理和投融资体制改革的顺利推进，努力实现“构筑大都市、建设新天堂”的目标。