蓝光集团官网:蔡霞：全国“两会”，中国再出发-中国选举与治理网

    “民生”、“十二五”……热烈进行中的全国“两会”让国人重新思考政治。政治，众人之事也。政治不是旅游，不是娱乐，不是举手通过，不是唯唯诺诺，政治是寻找共识，实现决策，政治是需要有所作为，勇气与智慧兼具。在国内外局面不断更新变化的当前，作为国家的最高权力机关，全国人民代表大会被寄予了沉甸甸的厚望。

    在亟须深化改革的时代，知识分子和学者直面现实的负责表现，便是发出自己的理性声音。在中共中央党校党建教研部蔡霞教授看来，时至今日，有必要提出一些改进全国人大会议的建议，她希望未来的人大代表真正成为为公共利益服务和奔走的中国政治人物，她认为人大制度的改革将使执政党在现代民主法理基础上获得更高的政治权威。为此，本报对蔡霞教授进行了专访。

    “两会”离公众关心的问题越来越近

    南方都市报：依据你的研究，这几年的“两会”有没有明显的改善、进步？

    蔡霞：进步是有的。比方说“两会”现在离公众关心的问题越来越近，“两会”之前的媒体调研，代表谈到的问题等显示，大凡公众关注的社会民生热点问题都有涉及。但是，最终的问题不在于你说了什么，而在于“两会”在这些问题上，能做出什么样的大会决议或决定来。

    南方都市报：现在最明显的缺陷就是存在着“议”“决”不对等的情况？

    蔡霞：对，热点都有了，问题是怎么把议论的热点最后变成结果。这里边有几点影响因素：一是人大代表的知识结构问题。有的人大代表看到问题了，但不一定能够真正抓住问题的实质，所以在提建议思路的时候不能切中要害，应该多提在政策调整方面可以操作的意见。

    对于社会热点问题，所有人都会议论，但作为人大代表的职能就不只是议论。全国人大代表在人代会上应该是作为决策的一分子参与决策，他们负有传达民意和参与国家最高决策的责任，这两者应该结合在一起。这要求全国人大代表要具备相当高的知识素养、政治经验和政策水平。

    南方都市报：虽然也有一些人大代表提的议案很“雷人”，但整体上讲民意基本上能得到反映，问题就在于两会之后，那些需要解决的问题是否真的有所变化。

    蔡霞：现在的全国人大代表是一种地区性的组合结构，不是社会界别性的组合。每年的全国人大会议上，都会涉及不同地区的要求与中央对整体国家利益考虑之间的摩擦，或明或暗地都存在着一些地方和中央、整体利益和局部利益之间的平衡和博弈。

    但地方利益不一定都能实现。所以开会期间，代表们还会在讨论中提出意见。去年政府工作报告经代表们讨论后做了一些修改，这就是回应地方的要求。国家决策的实质是协调利益，如果从更好地传达民意参与决策角度看，人大代表应该既有地区性代表也要有社会界别性代表。现在政协委员是界别代表为主，但政协委员只“议政”，没有参与国家决策的权力。

    南方都市报：为什么代表们不能都将契合民意的想法形成制度性的决策？

    蔡霞：这与我们开会的方式很有关系。我们是基本上有一个整稿，然后大家讨论，而讨论的时间又很短，讨论了以后至于哪些改哪些不改，仍然还是由大会主席团或者更高的决策层来做决定。

    另外，我们人大代表的组成人员，相当部分是地方官员。地方政府的主要领导人作为人大代表，他们在发言时一方面要表达地方的利益要求，另外一方面因为我们国家政府官员的产生，在相当程度上取决于上级的意见，所以人大代表要顾虑到上级对他的发言是否满意，要考虑到他的发言可能产生的影响和后果，所以有时候他们表达意见比较委婉，不一定直率，这就相对减弱了人大代表发言的力度。

    因此，作为全国人大代表，他在发言时会有各种因素的考虑，所以我们可以看到讨论很热烈，但是不是最终形成一种决策，或者决策是不是更多更好地契合社会公众的期望，里面的影响制约因素就很多了。同时，公众的意见和期望也不一定什么都对。

    南方都市报：对。有些东西可能首先要有一个理性的调研，一步一步地去做。

    蔡霞：公众的希望和呼声中也会有一些非理性的情绪化的东西，但是国家决策是不能非理性和情绪化的。所以决策要从公众的长远利益和眼前现实利益的综合平衡去考虑，这是国家决策对社会公众负责的表现。所以简单地说人大的决策有多少契合公众需要有多少不契合，不是很妥当。但总体上说，人大代表开会议论的多而决策的少，这还是能站得住的。

    人大代表应是以政治活动为中心的政治人物

    南方都市报：是不是提高普通民众代表的比例问题就能自然而然地解决呢？

    蔡霞：不完全是这样，即使立即提高民众代表的比例，也未必就能真正解决问题。并不是谁被选上都可以当代表的，从国家整体决策这个角度讲，你的知识、你的政治经验，都是需要的。到了全国人大代表这一层，即相当于其他国家的国会议员，人大代表实际上是以政治活动为中心的政治人物。

    这就要使全国人大代表，朝着政治活动家、政治人物所具有的素养、眼界、知识水平这个方向走。人大代表怎么能够更好地发挥作用，不是某一个方面就能解决的，它的的确确是个综合性的问题。比如最简单的问题是，现在的全国代表大会已经无法在15天时间内把问题都议透，所以一是会期要延长，二是代表人数要减少。当然，最重要的是，代表是不是由选民选举产生的。然后才是人大代表本身的素养能不能进一步提高的问题，使他能够充分地承担起代表的职责要求。

    南方都市报：应该考虑从技术细节上为代表行使权力创造条件。

    蔡霞：人大代表必须确确实实地去履行和行使他参与决策的权力，这就要从各方面考虑，为他们行使人大代表职权提供一系列必要条件保障，包括事前充分的资料提供，让他们充分了解情况，讨论有充分的时间发言，发言能够没有顾虑地畅所欲言。而且，如果人大代表提及的某个问题很重要，可以申请在大会上发言而不仅仅在小组讨论里发言，要引起全体代表对这个问题的集中关注，而不完全是按照会前安排好的进行。

    2011年3月3日《南方周末》特稿A 3版，曾经提到1988年开七届人大一次会议选举专门委员会时，会场走道上每隔一二十米都会放一个麦克风，供代表发表意见。像这些比较好的做法，很可惜后来就没了。这也属于如何创造一些条件，让代表更好地来行使他们的权力的问题。

    南方都市报：怎么能够真正反映并落实民意，你觉得从程序上有没有哪些问题值得注意？

    蔡霞：比如，全国人大会议只能一年开一次，但全国人大常委会每季度开会，重大问题由常委会讨论。对常委会的工作情况、常委会委员在会议上的发言，是否可以及时通报给所有的全国人大代表？有一些事情不涉及到大规模而难以操作，在某一个范围内可以做的，我们就可以去尝试。

    南方都市报：如果说人大制度可以有改进的话，人们所寄望的深入改革，才真正地可以在制度内盘活。

    蔡霞：人大作为国家的最高决策权力机关，重大的大政方针和政策思路应该由人大来定，政府的职责是行政执行，开展行政事务。所以应该是人大定了以后政府做。我们现在有的时候倒过来，政府定了思路，拿到人大通过一下。如果按照权力分设的原则，按照它们各自权力的职责，有一些部分是可以逐渐地纠正过来。

    还有，闭会期间也应让人大代表有行使权力、履行职责的方便。如果每个代表要比较好地参与决策和表达群众意见，他一定要对问题有充分了解。这种了解需要多方面地去听取意见，而不仅仅是单一方面的。

    人民代表人民选，尊重人大代表，就等于尊重中国社会所有的人民群众。人大代表是人民选出来的，你对人大代表的尊重，其实也就意味着对人民、对选民的尊重，限制人大代表履行职责的活动权，无形当中也就限制了充分传递选民意见的可能。

    前面我们提到，让全国人大代表个人有权在全体大会上发言，当然目前还不可能一下子跨到这一步。那么，能不能在现有全国人大代表分小组讨论的基础上，开一个全体大会，每个代表团小组推出一名代表到大会发言，进行各代表团之间的情况交流。这应该是可以操作的。

    可控地推进人大制度的民主空间

    南方都市报：你是否认为全国人大在整体范围内需要增强互动？

    蔡霞：对，人大全体代表之间应该互动，大会全体代表都知道每个小组讨论的热点问题以及提出的政策建议思路。这样，推进人大制度中的民主空间既是可控的，但又能比以前的人大会议开得再往前走一步。理论上说全国人大代表是全国人民选出来的，应该接受人民的监督。如果把各个代表团的大会交流发言公开见报，在全国人民面前亮相，人大代表整体就会感受到来自人民的监督压力，会更好地督促他们履行好代表职责。所以全国人大开会的情况还要更透明些才好。

    南方都市报：你觉得最有可能的，有一些实质性改观是什么？

    蔡霞：现在急需的还是要把最基本的一些问题先厘清。比如，关于人大与政府的职权划分。举个例子：像纳税问题。税种，税收起征点、征税幅度等是很复杂的，也是各方面利益平衡与考量的过程，这些技术性的工作人大可以委托给某个专门机构去做，但做完所提出的具体建议，应由人大会议批准，而不应由政府行政自己决定。

    因此，哪些问题必须经人大讨论以后政府执行，人大代表必须审议，不能说政府想给交给人大讨论就讨论，不想给人大讨论就不讨论。如果按照《宪法》来办，就得要明确《宪法》规定人大是国家最高权力的决策机关。国家重大问题的决策，哪些问题必须是人大决策的？哪些是属于政府在行政执行过程中、行政工作中遇到的具体事务性决策？要把这两个不同的决策范围区分开。我们到现在还没有清晰地区分开，在这点上可以推动全国人大会议往前走一走。

    人大代表人数太多？

    南方都市报：既然是最高权力机关，那么在决策的问题上，首先要明确决策的议题、职权的范围。还可以设置一些程序，如何让人大代表更方便地启动这种决策程序。

    蔡霞：但现在全国人大代表的数量太多。2900多代表每人发言一分钟，就2900多分钟，要有很强的决策能力实际不可能，所以人数规模和决策能力有时候是成反比的。人大代表的数量控制在多少比较合理，还是需要进一步探讨的。

    南方都市报：代表人数太多了？多少代表相对合适？

    蔡霞：如果全国人大代表只有600多个人，要决定全国的重大问题，这600多个代表的素质要求绝对要高。如果全国人大代表减少到600多人，那么做好全国人大的工作，其基础在于充分发挥各级人大的作用。省人大、市人大、县人大、镇人大的代表们要充分发挥作用，因为大量地方性问题在各级人大自己决策的范围内，要提到全国人大去讨论的，就是那些与地方相关但又必须在整个国家整体上思考的重大问题。越往上走问题越重大，对代表的素质要求就越高。

    因此我们不能只在全国人大层面上孤立地讲代表人数的多少，而要高度重视他的工作基础，即各级人大代表作用的发挥、各级人大的工作状况和运转质量。在这个基础上，才能讲到全国人大怎么能够减少代表数量、提高决策质量。

    南方都市报：这样才能进行有效的决策，全国代表在最重大的问题上进行决策才有可能。

    蔡霞：到那时，全国人大代表就是一个政治家，至少也是一个政治人物，因为决策都是涉及到社会公共利益。因此，全国人大代表要对社会的总体情况，国家的长远发展，人民长远利益和现实利益的协调平衡等各方面，具备相关的知识和经验，并且取得选民的充分信任。只有把人大代表推着往前走，才能真正使我们国家出现一批政治人物。

    比如，执政党的一些优秀党务干部，包括省委书记、市委书记，凭他们的政治才华、优秀品质、丰富的政治经历、为群众办事的服务精神，取得选民的信任，被选为全国人大和各级人大代表，他们真正可以成为在社会公众当中有影响的政治家。执政党对整个国家的执政与领导，就纳入现代民主法治的制度轨道，执政党在现代民主法理基础上获得更高的政治权威。这对提高执政党依法执政、科学执政、民主执政的水平是大有好处的。在这一点上，我们可以在人大制度的改革和完善上做更多的思考和探索。 （ 张传文）