九乡新闻网蜗居另类词高迪:中央地方财权与事权的平衡化
来源：百度文库 编辑：九乡新闻网 时间：2024/07/14 07:04:10
以上世纪90年代的分税制改革为分水岭，中国进入了中央和地方财政非对称、不平衡发展的阶段。在近15年间，中央财政收入占比从40%上升到50%以上，与此同时，地方财政支出占比从60%持续攀升到80%。当然，整体财政收支通过中央再分配得以平衡，但毫无疑问造成了地方在逐步提高的刚性支出背景下具有持续“开源”的内在冲动——信贷和土地成为地方为自己筹资的两大最主要模式。一方面，地方守土有责，在之前的经济滑坡期有保增长、保就业和保民生压力，在当前的通胀背景下又负有管住米袋子和菜篮子的责任；在经济转型和结构调整期，还承担着通过固定资产投资发展战略性新兴产业的职能。另一方面，在分税制和中央“拿大头”背景下，地方只能寻求两种开源模式：
一是银行借贷。由于地方在巨额固定资产投资需求推动下需要稳定而持续的现金流，中长期贷款成为最为现实的资金来源。但中长期贷款一般体现为抵押贷款，则相应的优质资产成为获得抵押贷款最重要的先决条件。但是，对大多数地方而言，优质资产的内涵相对较窄——往往体现为土地。于是，我们自然可以观察到某种循环，债务膨胀、优质资产价格和数量双膨胀，在价格上体现为土地评估或市场价格，在数量上体现为不断征地。
二是增加税费收入。但是显然，税制改革的基本方向是结构性减税，于是在税收上开源的可能性几乎不存在，因而在土地收入上动脑筋几乎成为惟一可行的路径。在土地被征收之后，按照市场价转让使用权显然是一种最为现实可行的收入来源。2009年，这一收入为1.59万亿元，第一次突破万亿大关；而2010年，这一收入达到2.7万亿元，显然3万亿元甚至不能成为某种关口。当土地出让金收入形成后，按照固定资产投资所需要的自有资金比例，地方又可以再度完成杠杆化，以土地出让金撬动银行信贷。
一旦出现土地财政，且地方支出属于刚性支出，则房地产价格泡沫化就势必成为几乎难以控制的问题。当前的“限购”虽然一定可以形成抑制房价的效果，但只要土地财政问题没有得到本质解决，限购必然面临某种尴尬：一方面，限购抑制了土地出让金来源，这将在根本上造成地方财政收支失衡，由于地方政府不存在破产可能，则所有债务负担最终仍将体现为中央的包袱；另一方面，即使房价出现维稳或一定幅度下跌，但假如在地方财政收支压力下放松或取消“限购”，房价反弹势必发生；此外，在上述两种情形之间还蕴含着某种极端情形——如果投资者对土地和房地产价格出现重估预期，则不排除信贷违约，土地和房地产等抵押品会作为抵贷资产进入银行，而银行拍卖时将面临找不到合格竞购对象的尴尬。大量缺乏流动性的资产将堆积到银行账面上。因此，解决上述问题的核心还在于设计某种机制，促使地方摆脱土地财政。
一是财政支出硬约束。之所以依赖土地财政，是由于地方支出的刚性，特别是各种以打着战略性新兴产业旗号的重复建设项目。这就要求中央从地方剥离某些事权，民生主要归地方，投资主要归市场；而由于整体经济景气周期和宏观政策造成的波动及损失应由中央给予抵补。只要财政支出增幅有所下降，对“开源”的要求与压力自然有所降低。
二是推动市政债券发行。当前的问题有二：第一，不同地区发债筹资的难度是否不利于区域均衡发展？第二，地方发债是否可能转化为中央债务？显然，从两害相权取其轻的角度出发，发债还可以在额度上加以控制，且有利于专款专用。
三是分税制比例向地方倾斜。即逐步降低国税比重，提高地税占比。由于中央转移支付压力大，同时亦面临赤字风险，这一比例确定涉及存量改革，因而难度极大。
四是变征地为租地。变征地为租地，一可以让农户获得细水长流式的租金收益来源；二可以打掉地价推动房价的循环，并因此降低全社会对资产价格的持续攀升预期；三可以维持有恒产者有恒心的稳定社会结构