褚翔文言文答案:一个欠发达县摆脱GDP崇拜：干部从招商员变回公务员

2011年03月24日 08:28:56 　来源： 广州日报 【字号大小】【收藏】【打印】【关闭】


广东云安是个欠发达山区县，却毅然打破“GDP崇拜”改以“功能发挥”为标准考核干部；乡镇一级党委、政府有了实权，基层干部不再是只顾招商引资的“业务员”。汪洋、黄华华肯定“云安模式”。
云浮市云安县是广东最年轻的县，也曾是出了名的山区贫困县。2008年，该县的农村居民人均纯收入只有5521元。

云安县南盛镇今年重点考核“文化名镇、文化名村”建设，镇干部少了GDP考核的压力。图为该镇大田头村。
一场突如其来的、暴风骤雨式的改革却让云安县在短短的两年时间内摇身一变成为“明星县”。2009年，云浮市以云安县为试点，开展农村综合改革实验。官员考核彻底打破“GDP崇拜”，把考评重点放到功能发挥上，使基层干部从以往成天忙于招商引资的“业务员”，向为村民服务的“公务员”回归。“重心”下移让基层村民成为最大的受益者。“如今镇、村干部似乎不像以前那么忙了，经常下村了。”有村民感叹说。
中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋曾先后5次对云安农村综合改革的经验做出重要批示，给予其充分肯定：“云安的做法值得总结推广。”上月，广东省省长黄华华主持召开省政府常务会议，对推广云安县试点经验作出部署。在今年的全国两会上，又有多名广东的全国人大代表建议，在全国推广云安模式。云安，仿佛一夜之间成为政界和学界关注的焦点。
作为广东农村综合改革的“破冰者”，云安是如何打破“GDP崇拜”、让基层干部“动起来”的？它的经验对中国落后山区的发展有何借鉴意义？记者近日深入云安进行了实地采访。
回想起改革之前的日子，云安县南盛镇委书记谢云生说“苦不堪言”：“我们不是在忙着招商引资，就是在去招商引资的路上。”
招商引资：
让干部灰头土脸“求财神”
谢云生苦笑着说，以前，招商引资是考核各镇干部的头号指标。引进了多少项目，完成率是多少，每年都白纸黑字地统计上报。如果完成不了，年底开全县干部大会要点名批评，干部灰溜溜的抬不起头。
他说，那时的招商引资是“有条件上，没条件创造条件也要上”。镇干部都不在镇政府办公，群众有什么事去镇政府找干部商量，通常见不着人，久而久之，群众就会有抵触情绪，干部“有苦说不出”。
“以前，是骡子是马，就看你招商引资行不行。要想年底开大会不灰头土脸，就必须找资金、找项目。当时要求每个镇每年都要引进500万元以上的项目。”谢云生回忆说。
然而，招商引资显然不是南盛镇的强项。南盛镇距离云浮市区约有15公里，大山环绕，村民世代以种植砂糖橘为致富门路。
“你都看到了，我们这里并不适合搞工业项目，80%以上都是山地，找100亩平地都是件难事。以前我出去找项目，人家到大山里一看，直摇头。这厂房往哪里建啊？建一间厂房得把多少个山头铲平啊？”谢云生坦言，当初“实在没办法”，只好在酒桌上“公关”。“不少项目都是在酒桌上谈下来的，只能主打感情牌，劝企业家支援山区发展。”
“过去，一到年终政绩考核我心里就紧张。”谢云生告诉记者，改革前每到年关，自己就犯愁：招商引资任务还没完成该怎么办？一般会突击约一两个当地企业家一起吃顿饭，请他们“赶紧签几个项目”。
为了完成定额任务，基层政府有时候甚至谎报成绩，明明只引进了100万元的项目，却向上谎报引进了1000万元。“GDP套牢了基层干部，很多镇之间为了抢项目，还暗中较劲。你如果到甲镇投资建厂，乙镇就会变着法子卡一卡你。”回想往日的“峥嵘岁月”，谢云生感慨万千。
意外结局：
招来的企业“一个不剩”
这种“全民招商”模式的缺陷最终暴露无遗。“前几年，为了应付上级的政绩考核，镇上招了12家企业，有采石场、养鸡场，也有药材加工厂。可没过几年，这些厂‘一家都没剩’。”
为什么呢？因为项目质量太差。“要么不适应当地环境，要么交通不便、难以为继。”谢云生说。比如采石场，山路逶迤难行，大车一天只能进出拉几趟。每天轰隆隆地炸山，把山头炸得光秃秃的，村民提心吊胆。而一车石头才卖几十元，每户村民每年只能分到几百元。“拉郎配，即便招来个项目，村民也吃尽了苦头。”谢云生毫不讳言。
同样有此困扰的远不止南盛镇。云安县前锋镇党委书记林沛满告诉记者，过去招商引资的压力逼着干部跑项目，即便苦不堪言也得硬着头皮上。跑项目是要成本的，油费、餐费、礼品费……一些镇的年产值可能只有2000多万元，但这方面的行政开支却高得惊人。将精力集中在跑项目上，镇干部哪里还有谋划村民增收、提高农民幸福感的心思？“你开养鸡场，我也开。你开采石场，我也开。东西一多就不值钱，大家一起遭殃。”
“后果是花了九牛二虎之力却收效甚微。到2009年，云安县镇域经济发展仍未实现突破，镇域经济收入仅占全县总量的27.4%，税收超千万元的镇只有2个；绝大部分地区费尽心机，但面貌依旧。”云安县委书记金繁丰总结说。
“‘镇镇开发、村村点火’的模式走不通。镇干部既难向上‘交差’，又难向下‘交代’。盲目招商引资，导致出现重复建设甚至负债建设的无序局面，群众没有得到好处，甚至有的还损害了群众的切身利益，劳民伤财，群众怨声载道。至2008年年底，全县乡镇负债高达4.3亿元。”金繁丰认为：“传统的政绩考核‘以GDP论英雄’，导致基层干部出现重眼前利益、轻长远发展，重个人政绩、轻群众利益的思想倾向；陷入把发展手段当成发展目的的误区。而权责的不明晰，导致乡镇没权办事、没钱办事、没人办事、没时间办事，想管的事管不了、该办的事办不好、应花的钱花不起，直接影响了施政权威。”
划分功能区：
不再“一窝蜂”搞工业
金繁丰说，云安县的改革，就是要使乡镇政府回归本来的角色。“镇委书记、镇长本来就不该只跑项目，而是要为老百姓服务。现在好了，不用再担心搞不到项目了，先想想怎么把村民们服务好。”
云安能够“第一个吃螃蟹”，机遇很重要。2008年10月，省委书记汪洋到云浮开展专题调研，充分肯定南盛镇的土地流转工作。汪洋指示，要以农村土地流转为切入点推进农村改革，以农村改革激发农村活力，破解山区科学发展难题，给农民带来更多实惠。随后，云安县被批准成为“广东省农村综合改革示范县”，改革大幕就此拉开。
从2009年开始，云安把全县的8个镇划分为“优先发展区”、“重点发展区”和“开发与保护并重示范区”3类功能区。其中，全县58.9%的面积是“开发与保护并重示范区”，作为“优先发展区”的工业园区只占全县面积的1.09%。
“老有所乐”是云安县基层干部的考核指标之一。
最大的改变还在于基层政府功能职责的大转变。乡镇功能职责为“5+X”，“5”即农民增收等5项常规工作，“X”即赋予各地不同的功能定位和经济社会发展目标。村一级的功能职责也随之改变。
相应地，在经济保障方面，建立税收共享的财政保障体系，先后出台“乡镇运作全额保障”等政策，保障了乡镇运作，又理顺了乡镇利益关系。
高村镇在改革前的全县年度考核中基本上都排倒数第一，但在改革后的第一年，税收收入只有4000多万元的高村镇却出乎意料地“蹿”到了第一名。一切只因考核标准变了。“作为‘开发与保护并重示范区’，招商引资不再是考核标准，考核干部主要看农民增收、公共服务等工作，高村镇正是在这些方面拿了高分。”高村镇镇委书记潘仲明说。
而谢云生所在的南盛镇同样被划为“开发与保护并重示范区”。南盛镇是“广东砂糖橘第一镇”，家家户户都靠种砂糖橘为生，去年人均收入超过1万元。考核方法转变后，谢云生终于松了一口气。“再也不用为跑项目发愁了。搞采石场、中药厂，吃力不讨好，污染环境，影响砂糖橘的质量。”而今年，他所在的镇“X”项目为“文化名镇、名村建设”。“今年我们只要对各村的文化古迹进行搜集，对村民们进行文化知识培训就行了。”
唯一被划为“优先发展区”的六都镇，是县城所在地。该镇党委书记陈均华告诉记者，13平方公里的云浮循环经济工业园，土地面积只占全县的1.09％，工业增加值却占全县的70％左右，创造出全县81.6％的税收收入。六都镇创造了比以往全县1200平方公里“村村点火、镇镇冒烟” 更高的经济效益。
“我们不以GDP多少论英雄、只以功能发挥好坏论成败，设置47个共同指标和13个类别指标，把考评重点放在功能履职上，从根本上破除GDP崇拜，使基层干部从‘业务员’向‘公务员’ 回归。”云安的改革究竟有何“新意”？云安县委书记金繁丰如是评价。
对下负责：
干得不好要“下课”
对此，云安县的乡镇“一把手”们体会更加深刻。谢云生告诉记者，过去村干部们一门心思考虑如何“向上对接”，现在考虑更多的是“向下适应”。“说难听点，以前只要在年终考核中能过关就好；现在不行了，做得好不好，由老百姓直接评判——甚至决定基层干部的去留。你不把基层村民服务好不行。”谢云生所说的村民们的“权力”是指“两委员一代表评议制”。
包括镇委书记、镇长在内的基层干部，每年都要接受云安县党代表、人大代表和政协委员的打分评议，他们中的很多人都是基层村民。在谢云生的南盛镇，还设有专门的“两代表一委员办公室”，每周有两天定期接受群众咨询。“如果代表、委员们的评分比较低，县里面就会考虑‘换人’。这对干部的威慑力很大。”
“业务员”向“公务员”的转变，更多体现在机构“下沉”给农村老百姓带来的便利。谢云生对此感触颇深，他说，以“不增人员，减少成本，提高效率”为原则，南盛镇整合现有资源组建农经办、宜居办和社会事务服务中心等“三办两中心”，重点解决农民增收、生态环境和公共服务等问题。
财政“松绑”：
镇村经费由县里提供
大家都坐轿，谁来抬轿？各个镇都不搞招商引资，都不跑项目了，镇级政府的运作和农村基础设施建设的钱谁来掏？不以GDP论英雄，会不会变成“吃大锅饭”、和稀泥？金繁丰认为，如果没有经济上的保障，解除乡镇的后顾之忧，“为村民服务”将沦为一句空话。“公务员的工资都发不下去，你还指望他为村民办事？”
六都镇是云安县经济实力最强的镇，但在改革前，镇委书记陈均华却过着“窘困”的日子。他回忆说，2003年他到六都镇任职时，镇政府黑灯瞎火，一问才知道，镇政府穷得连电费都交不起了。
直至今日，六都镇的历史“欠账”还没还清，镇政府工作人员16个月的工资和社保费还拖欠着。“当时连县政府的公务员都半年没发工资了，更不用说镇政府了。”陈均华说，他准备今年把欠账还清。
陈均华的底气来自改革。如今，云安县的干部们终于不再为东奔西跑筹钱而烦恼了，因为县财政对镇级公务人员的工资和行政经费等予以全额保障。除此之外，县里还将维稳、宜居等专项经费纳入县级财政预算。“去年县里对镇级、村级基层组织投入1.36亿元，占全县可支配财力的31.51％，平均每个镇拿到了170万元的财政资金。”
同时，云安还加大对镇级财税的奖励。去年该县对镇级财税奖励781万元，比2009年增加了80.3％。陈均华说，县里逐步提高了乡镇税收返还比例。2009年六都镇完成1000万元税收，去年完成1500多万元，超额完成了50％以上。因此，镇里拿到的税收返还收入达180多万元，比上一年翻了一番。
六都镇被划为“优先发展区”，是云安县的税收“龙头”，其他7个镇也能从中分一杯羹。2010年，预计其他各镇可从中获得24万元的税收返还。
同样不需要镇级财政负担的还有村“两委”干部的工资，这给负债累累的镇级财政进一步松了绑。金繁丰说，在职村干部工资由“基本补贴＋绩效补贴＋村集体经济创收奖励”构成，基本补贴、绩效补贴由县财政统筹，一般村干部的基本补贴标准为每人每月850元，支书、主任每人每月900元；另加通讯费100元。2010年，全县投入村级保障运作经费达761万元。从今年起，村级保障经费还从去年每村每年1.56万元提高到3万元。
权力下放：
有实权便有底气
“有人担心以前按招商引资和GDP来考核干部，真金白银看得见，实实在在。现在对干部的考核变得‘软’了，会不会不够量化？这种担忧是多余的。”谢云生和陈均华都表示：“考核一共有47个共同指标和13个不同类别指标，每年考核下来的分数都只差零点几分。每个人干得好坏，都明明白白摆在那里。”
光有钱还不够，改革后，云安县的乡镇干部还有了实权。县委书记金繁丰表示，如今云安县把部分县级行政管理职能和管理权限向乡镇延伸，实行镇级“大部制”。主要下放“三大权力”：一是逐步扩大乡镇社会管理事权。陈均华举例说，以前镇级部门无权行使食品卫生监督权，发现私宰肉或注水肉，只能打电话到县卫生局或工商局。等到工商局来了，私宰肉早就卖完了。如今，发现有人卖私宰肉，镇级部门可以直接查处。
二是扩大乡镇应有财权，规范县直部门资金下拨方式，扶持资金统一划拨到镇政府，乡镇直拨扶持对象，树立乡镇权威。
三是扩大乡镇人事权。谢云生举例说：“以前派出所、变电所等垂直机构的人，我们都派不动，现在有了人事权，镇干部说话有分量多了。手头上有实权了，能做些事情了，走在大街上也觉得有面子。”（记者 肖欢欢 实习生 肖桂来）
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