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规范法人治理结构完善现代企业制度
来源：　　　　　　　日期：2007-01-04 14:38:48
规范法人治理结构完善现代企业制度
――北京市国有大中型改制企业法人治理结构现状调查
市政府体改办
目前，北京市共有600多户国有大中型企业，除少数企业因连续亏损或搬迁等因素暂不具备改制条件外，其余企业已基本完成改制工作，初步建立起现代企业制度。本文在对我市百户市属国有大中型改制企业调查评价材料的基础上，力图通过对国有大中型企业法人治理结构现状的分析研究，提出建立和规范法人治理结构的途径和建议。
一、北京市国有大中型改制企业法人治理结构现状
1984年7月，北京市第一家股份公司――北京市天桥百货股份有限公司的成立，标志着新中国建立后北京市国有企业公司化改革的开始。随着股份制试点工作，尤其是国有大中型企业建立现代企业制度工作的展开，公司制企业已成为北京市国有大中型企业改制的主要形式。据2002年对101户市属国有大中型改制企业的调查，改制为公司制的企业有99户，占98.02％。其中，股份有限公司19户，有限责任公司59户（不含国有独资公司，下同），国有独资公司16户（其中12户为市政府直接出资设立的），中外合资公司5户。
（一）改制企业法人治理结构现状总体情况
在改制为公司制的99户企业中，存在两种法人治理结构。一种是按照《公司法》设立的有限责任公司和股份有限公司，其法人治理结构由股东会、董事会、经理和监事会组成；其中，国有独资公司不设股东会。一种是按照《中华人民共和国中外合资经营企业法》（以下简称“合资企业法”）设立的中外合资的有限责任公司。这是一种特殊类型的公司制企业。根据《合资企业法》的有关规定，中外合资公司不设股东会和监事会，只设董事会和经理。
据对改制为公司制的99户企业统计，72户企业能够按照《公司法》、《合资企业法》等法律、法规建立起相应的法人治理结构，占99户企业的72.7％。有63户企业的股东会能依法正常运行，占应建股东会企业的80.8％。所有的企业都设立了董事会；有2户企业经理缺位；有73户企业设立了监事会，占应建监事会企业的77.7％。制定了股东会、董事会、经理会和监事会议事程序、工作规则的企业分别为53.8％、69.7％、63.6％和51.1％。
关于董事会。在99户公司制企业中，有68户企业的董事会，其成员中有不在公司内部任职的外部董事，占68.7％。有82户企业建立了董事会决策责任追究制度，占82.8％。其中，执行决策责任追究制度较好的占72％。
关于经理。有83.8％的公司董事长不兼任经理，公司经理依法律程序由董事会聘任的占被调查企业的92.9％。其中，有43户企业的经理是通过竞争上岗的，占46.7％。董事兼任经理层职务的人员未超过董事会成员总数30％、经理层相对独立于董事会的企业占50.5％。有75户企业采取年薪制等不同形式对经营者进行激励，占75.8％。
关于监事会。有50户企业的监事会，其成员中有不在公司内部任职的外部监事，占73户设立监事会企业的66.2％。其中，有2户国有独资公司的监事会是由市政府派出的。
关于职工董事和职工监事。在99户企业中，有48户企业设立了职工董事，56户企业设立了职工监事。职工董事、职工监事大多数由公司职工代表大会选举产生。
此外，有63户企业的党委负责人通过法定程序依法进入董事会。党委书记兼任董事长的有43户、兼任经理的有17户、兼任其他职务的33户。
（二）按改制形式划分，法人治理结构现状
除改制为中外合资公司的5户企业必须按《合资企业法》的有关规定设立董事会和经理层外（其中1户企业经理暂缺位），按《公司法》改制的94户企业中，改制为股份有限公司的19户企业，都按规定建立起了法人治理结构的框架；改制为有限责任公司的59户企业，有43户企业建立起法人治理结构的框架并正常运行，占59户企业的72.9％；改制为国有独资公司的16户企业，只有6户企业按照《公司法》的规定建立起法人治理结构的框架，其中一户企业经理缺位。在上述企业的法人治理结构中，各个机关都制定了议事程序和工作规则的企业分别为股份有限公司、有限责任公司、国有独资公司和中外合资公司总数的73.7％、42.4％、18.8％和60％。
（三）按股权比例划分，法人治理结构现状
在改制为公司制的99户企业中，大股东占绝对控股地位的企业有69户，平均持股比例为77.8％。其中，大股东为国有性质的有65户，占69户企业的94.2％。大股东占相对控股地位的有30户。其中，第一大股东为国有性质的有12户，占30户企业的40％。
在大股东占绝对控股地位的69户企业中，有47户企业建立起法人治理结构的框架并正常运行，占68.1％；在大股东占相对控股地位的30户企业中，有26户企业建立起法人治理结构的框架并正常运行，占86.7％。上述企业中，法人治理结构的各个机关都制定了议事程序和工作规则的分别占大股东占绝对控股地位和相对控股地位企业的42％、53.3％。
根据上述调查结果，可以看出：北京市国有大中型改制企业按改制形式划分，股份有限公司与中外合资公司都已按规定构建起较完备的法人治理结构框架，而国有独资公司则相差甚远；按股比划分，大股东占相对控股地位的公司法人治理结构的完备程度要比大股东占绝对控股地位的高18.6个百分点（见图一）。总之，经过几年的努力，北京市国有大中型改制企业已按《公司法》等法律、法规初步构建起法人治理结构的基本框架，取得了一定的成效。
法人治理结构现状比较图（图一）(略)
二、改制企业法人治理结构存在的问题及其原因
公司法人治理结构对于许多公司，尤其是国有大中型改制企业是一个薄弱环节。虽然市政府及其相关部门为推动国有企业建立现代企业制度，规范法人治理结构，先后制定并出台了一系列文件，但由于各种原因，改制公司的法人治理结构仍存在许多问题，离规范化的要求尚有较大差距。这些问题主要表现在以下几个方面：一是股东之间缺乏产权制衡机制，股东会流于形式；二是董事会为个别人控制，议事规则形同虚设；三是决策层与执行层之间难以形成有效的制衡关系，公司责任体制混乱；四是监事会监督功能非常有限，无法形成有效的监督制约机制；五是公司对高级管理人员的激励约束机制不足，制约了法人治理结构的规范发展。此外，“新、老三会”职责不清，一些企业的法人治理结构被扭曲，“新三会”的各项议事规则和决策程序被虚化，也在一定程度上影响了法人治理结构的规范化。
这些问题的存在导致一些企业“穿新鞋，走老路”，仍在延用旧的管理体制和管理方法，以致企业的经营机制没有发生实质性的转变。
上述问题的出现，归根结底，就是由于股权结构不合理造成的。股权结构是指公司股东的构成，包括股东的类型以及各类股东持股所占的比例、股票的集中或分散、股东的稳定性、高层管理者的持股比例等。据统计，改制的99户企业股权结构虽已呈多样化发展格局，但国有及国有法人股“一股独大”、“一股独占”的局面仍没有多大改观。在99户企业股权结构中，国有及国有法人股所占比重高达72％（见图二）。有76户企业国有及国有法人资产占绝对控股地位（见图三）。在这76户企业中，第一大股东处于绝对控股地位的有65户，占76户企业的85.5％，平均持股比例为78.7％。除16户国有独资外，还有一些公司为第一大股东与其下属企业或关联公司共同出资组建的，从而在公司内部形成事实上的控股地位。如在这76户企业中，有3户股份有限公司、9户有限责任公司虽改制为多元投资主体的公司制企业，但公司股权全部为国有资产性质。“一股独大”、“一股独占”，造成股东之间以及企业内部缺乏制衡机制，以致出现企业法人治理结构不规范的现象。――据对99户改制企业统计，在应建股东会的企业中，有近20％的企业其股东会没有正常运行；在股东会能够正常运行的企业中，也往往由于“一股独大”，而在股东会中造成大股东的“一票制胜”机制，股东会异化为大股东的工作会议。股东之间缺乏产权制衡机制，造成了一些企业的大股东滥用控制权，操纵董事会，干预企业的生产经营活动，并侵害中小股东权益等现象。如有的大股东越过企业的股东会或董事会用行政办法直接任命企业的董事长和总经理，不但管董事、董事长，而且还管经理、副经理，搞乱了公司内部的权责关系；有的改制企业甚至在资产、业务、财务、机构和人员等方面还没有实现与大股东的分离，企业的经营管理活动仍为大股东直接操作。
――在“一股独大”的股权结构下，99户企业中除5户中外合资公司的董事是由双方按约定派出以外，其他企业的董事会成员绝大部分是由原企业领导班子成员担任或由第一大股东委派。董事长是原来的厂长、经理，董事、监事会主席都是原来的副厂级干部。外部董事所占比例极小。在国有企业体制惯性的推动和“一股独大”的股权结构庇护下，国有大股东将管理国有企业厂长、经理的做法照搬到改制后的公司中来，将董事长和经理封为“班长”，列为监督、管理和考核的主要对象，因而形成董事长或总经理个人控制下的公司决策和管理体制。董事长或总经理大权独揽，重大问题个人说了算，董事会的集体决策、个人负责的议事规则形同虚设。
――据对99户企业统计，虽然董事兼任经理层职务的人员未超过董事会成员总数30％、经理层相对独立于董事会的企业占到50.5％，但仍有49.5％的企业由经营管理层占据董事会的大多数席位，形成董事会与经理层不分的格局。在董事会与经理层相对分离的企业中，由于“一股独大”和旧的干部管理体制，有的企业把公司分权制衡体制看成“董事长领导下的总经理负责制”，董事长处处以“一把手”自居，要事事“领导”总经理，干涉企业的日常经营管理工作；在董事会与经理层人员高度重合的企业中，虽然避免了“两张皮”的问题，但却使公司内部失去制衡机制，不是董事会包揽经理作用的发挥，就是经理取代董事会作用的发挥，搞乱了公司内部的权责体制。
――在99户企业法人治理结构中，部分企业的监事会，其作用仅限于列席董事会会议和一年一次向股东会汇报财务审计工作。监事会监督职能弱化、监督手段缺乏、监督措施不力，固然有《公司法》对监事会地位、作用规定的因素，但主要是由以下几方面原因造成的：一是在“一股独大”的股权格局下，监事会的监事绝大部分来自公司内部，且多为兼职，其工资、职位等基本上都由管理层决定，独立性不强；二是监事无论是在知识水平、工作能力，还是在公司的地位上都普遍低于董事，履行职务的能力不强；三是职工监事比例过低，只是象征性地存在。
――据统计，在99户企业中实行经营者与技术骨干持股的企业占三分之一，进行股份期权试点的企业1户，对经营者实行年薪制的企业为41户。就总体而言，经营者持股比例较低、绝对值很小，起不到股权激励应有的作用；经营者年薪收入平均只是一般职工的4倍，与经营者的责任、风险和贡献不对称。由于激励机制不足，难以保证企业在监督、制约机制不健全的情况下，不出现经营者“寻租”、追求短期利益和自定薪酬的情况，由此造成公司治理状况的恶化。
三、规范法人治理结构的建议与对策
法人治理结构在公司的经营管理中处于核心地位，其规范与否，直接关系到公司在市场竞争中的成败。因此，规范法人治理结构，形成“各负其责、协调运转、有效制衡”的机制就成为国有企业建立现代企业制度的核心内容。
（一）建立适度分散的企业股权结构，形成股东之间良好的产权制衡机制
建立适度分散的股权结构是建立规范的公司法人治理结构的关键。在一股一票和简单多数通过的原则下，“一股独大”与股权过度分散都不利于法人治理结构的规范化。首先，“一股独大”的企业，公司处于第一大股东的超强控制状态下，小股东的权益极易受到损害。其次，在股权过度分散的企业中，缺乏股东有力的监督和制约机制，“内部人控制”现象就会出现。
建立适度分散的股权结构主要应从三个方面入手：一是按照十六大的精神，加快国有资产管理体制改革步伐，切实转变政府职能，尽快形成“管人、管事与管资产”相结合的新的国有资产管理体制，避免国有出资人的权利与责任不对称或被肢解。二是鼓励企业实行跨地区、跨部门、跨行业和跨所有制的投资、参股，并采取多种措施，吸引外资、社会法人、个体私营企业和职工个人投资入股，降低国有股权比例，加快国有企业股权多元化的步伐，改变“一股独大”格局。三是采取国有企业之间，国有企业同其他所有制企业之间互相持股的办法，改善股权结构。
（二）确立规范的委托代理关系，构建严谨的“分权――制衡”体系
委托代理关系是法人治理结构的核心内容。它包含两方面内容：一是股东会与董事会之间的委托代理关系。即股东推选董事，组成董事会，并委托董事会行使公司重大经营决策权。董事会是股东的受托人，承担受托责任。二是董事会与经理之间的委托代理关系。即经理接受董事会的聘任和委托，行使公司日常经营活动的管理权。经理在公司内部有管理权，在公司外部有商业代理权，但是其权力受到董事会委托范围的限制。
确立规范的委托代理关系，构建严谨的“分权――制衡”体系，一是要明确股东会与董事会之间的关系。股东会与董事会是集体与集体之间的组织关系，不是股东与董事之间的个人关系。董事会由股东会选出，代表全体股东的利益，不仅仅是大股东的代表。每一个董事必须对公司负责，而不是对单个股东负责。股东对董事产生信任问题，可通过股东会来表达意愿，但不得直接干预董事行为。股东会与董事会是权限的分工与协调关系，不是领导与被领导关系。股东会是公司最高权力机构，依法行使资产受益、重大决策和选择管理者等权利。董事会负责公司重大经营决策，拥有支配公司法人财产和任命经理人员的权力，但若发生重大决策失误，给公司造成很大损失，必须承担相应的受托责任。
二是摆正董事长的位置，确保董事会的集体决策制度。董事长是公司法定代表人，董事长对董事会有重要影响和作用，但董事长只是董事会的召集人或主持人。董事会实行集体决策制度。董事长与董事之间不存在领导与被领导的关系，而是集体决策过程中的平等关系。
三是要规范董事会与经理之间的关系，从制度上避免董事会与经理机构的相互重合。董事会与经理二者之间是监督与执行的关系，不能把改制前的国有企业厂长负责制的做法搬到改制后的公司组织中来，将董事会与经理机构合二为一；也不能用董事会下设的专业委员会替代专门执行董事会决策的经理机构。
四是确保经理在董事会授权范围内个人负责制的实行，避免公司的生产经营活动陷入无人负责与内耗之中。在公司法人治理结构中，董事会实行集体负责制，而经理实行个人负责制，这是两者之间的重要区别。公司经理与副经理以及部门经理之间是领导与被领导的关系。在公司执行机构中，建立以经理为首的一元化的领导系统、指挥系统、管理系统，实行严格的个人负责制，是增强公司内部凝聚力和外部竞争力的重要组织保证，有利于防止公司陷入无人负责与内耗之中。但经理的权限不能超出董事会的授权范围，经理的经营绩效要受到董事会的监督和评判。
规范法人治理结构，还应明确法人治理结构各部门的议事规则、议事程序和责任追究制度，并做到制度化、条理化和规范化。
（三）建立健全对公司高级管理人员的激励、监督与制约相结合的机制
在公司法人治理结构中，委托人与代理人的追求目标是不同的。作为委托人的股东会目标是追求投资收益的最大化，作为代理人的董事、经理人员，则追求的是自身人力资本（知识、才能、社会地位）的增值和提供人力资本从事经营管理所取得的报酬的最大化。因此，建立对公司董事、经理人员激励、监督与约束相结合的机制既是委托代理关系中的基本内容，也是公司稳定、健康发展的保证。
首先，要根据董事、经理人员职责的不同和经营管理的绩效，建立一套公开透明、规范合理并且行之有效的激励机制。要切实改变目前国有改制企业高级管理人员的工资标准由政府有关部门掌握的现状，将薪酬决定权交由股东会或董事会决定。在对企业高级经营管理者实行包括基本工资、年度奖金、长期奖励（如股份期权）相结合的薪金报酬制度的同时，加大企业高级经营管理者及技术骨干的持股力度和持股额度，使企业家获得的报酬与企业业绩、近期与中长期发展结合起来。
其次，要建立对董事、经理人员的约束机制。一是改革人事制度，建立健全经理人才的市场选拔、淘汰机制，形成对董事、经理人员的市场约束。二是建立市场化的诚信评价体系，推出有关诚信评价制度和诚信记录，强化公司高级管理人员的诚信责任。三是强化对董事、经理等高级管理人员经营决策和经营业绩的考核力度。对董事会成员主要考核资产保值增值和重大经营决策情况，对经理主要考核任期经济责任和年度经营指标，对监事会成员主要考核履行监督职责情况。对董事、经理等高级管理人员的考核结果要与个人收入和职务任免相挂钩。四是要充分发挥注册会计师、行会、媒体等社会中介机构的作用，强化市场监督职能。
第三，改变监事会人员结构，强化监事会职能。监事会受股东会委托，对董事会和经理的行为及公司的经营状况、财务情况进行监督，它不是董事会和经理的附属机构。为此，一要建立监事资格认定制度。监事必须具有财务、会计、审计和法律等相关方面的专业知识与经验，具有与股东、职工和其他利益相关者进行交流的能力。要确保监事会能够独立有效地行使对公司财务的监督和对董事、经理人员履行职务行为的监督。二是加大职工监事、外部监事的比例，引入独立监事制度，增加外部监事的数量。尤其是让有关专家担任独立监事，可以强化监事会的地位，确保监事会独立自主地开展工作。
（四）加强和改善党的领导，理顺“新、老三会”关系
“新三会”，即股东会、董事会、监事会，是《公司法》规定的、按照建立现代企业制度要求设立的职责明确、相互制衡的公司法人治理结构的主体框架；是实现所有权与经营权分离，确立委托代理关系的制度性安排。“老三会”，即党委会、职代会和工会，是传统国有企业的基本特征，也是我国政治制度在国民经济基层单位的延伸和表现。“新、老三会”是两种企业体制下的制度性安排，将两种不同的制度安排捏合在一起，实行“六会”合审，必定增加相互之间的磨擦，从而降低企业决策效率，影响企业效益。
加强和改善党的领导，理顺“新、老三会”关系，一要坚持党的领导，充分发挥党组织的政治核心作用，保证党和国家的方针政策在企业中得到贯彻执行。二要按照十五届四中全会的精神，实行党政领导人员的适当交叉任职制度。三是加大职工董事、监事的数量和比例，从制度上确保职工的主人翁地位。四是优化改制企业内外部环境，严格按照《公司法》的有关规定，切实支持“新三会”依法独立履行职责。
规范公司治理结构是全球面临的共性问题。由于各国的法律背景和文化传统的差异，因此，公司法人治理结构没有普遍适用的范本。我们只有与时俱进，不断借鉴先进国家的成功经验，努力实践，才能探索出一条中国特色的规范法人治理结构之路。
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执笔人：肖文德