西安精鑫:开封市农田水利建设问题的调查报告

关于我市农田水利建设问题的调查报告 第一课题组  水利是农业的命脉。我市几十年农业生产发展的实践，反复证明了毛泽东同志这一论断的正确。我国实行社会主义市场经济体制以来，特别是在领导农民奔小康的过程中，水利的“命脉”地位更是不可动摇。现在，我市农田水利建设的基本状况如何？能不能适应新的发展要求？有哪些问题需要我们去解决？七月下旬，我们在程广安主席带领下，对我市农田水利基本建设情况进行了调研。 一、我市农田水利基本建设概况 1、我市地理环境和水资源概况。 我市地处半干旱半湿润季风气候带，多年平均降雨量为639毫米，但年降雨量的70％左右集中在汛期。由于我市为平原地区，不具备拦蓄雨洪的地形条件，绝大多数降雨白白流走无法利用。气候特点决定了我市频繁发生先旱后涝、涝后又旱、旱涝交替的多灾害性生产环境。多年来，我市平均地下水资源量为7.6亿立方米，远远不能适应农业发展需求。尽管我市土壤渗透性好，地下水补给得比较快，可以随时提取，也可以通过引黄主动补给和降雨、黄河侧渗被动补给，但据1997-2000年统计，我市年平均供水量达14亿立方米。其中降雨占0.8％，地下水占66％，引黄占33.2％。如果没有引黄，没有老天下雨，那将一直属于透支状态。所以，无论我市的气候条件，还是地下可用水资源，都决定了我市农业的每一步发展都悬于水利这个“命脉”之上。 2、经过几十年坚持不懈的努力，我市农田水利建设已经初步形成成网配套的抗旱除涝体系。 建国后的几十年来，持续不断地水利设施建设，使我市农田已经形成了引黄灌溉、井渠配套和沟河纵横三位一体的立体抗旱除涝体系，已经具备了遏制全市范围内严重水旱灾害的能力。虽然局部时有灾害形成，但仍能保证农业连年丰收，城乡社会安定。截至2003年底，全市有效灌溉面积已达473万亩，占调整后常用耕地面积的80％，人均1.26亩。旱涝保收田363万亩，占调整后常用耕地面积的61％，人均一亩。 一是大力发展引黄灌溉。早在上世纪50年代末，我们就开始着手引黄灌溉工作。特别是改革开放以后，我市引黄灌溉得到了进一步的发展。目前，赵口、黑岗口、柳园口、三义寨四大引黄灌区框架基本形成，设计灌溉面积506万亩。引黄灌区已经覆盖了全市94％的耕地。 二是积极发展井渠双配套。在发展引黄灌溉的同时，我市积极发展井渠双配套，农用水井星罗棋布，实现机电配套机井8.1万眼，井灌面积达430万亩，其中节水灌溉面积52万亩。 三是沟河纵横，灌排皆宜。小沟通大沟，大沟通河流，旱时能灌溉，涝时可排水。全市33条骨干河道有12条达到五年一遇的标准，9条达到三年一遇标准。这是我市从上世纪70年代后期至今没有发生全市性严重涝灾的主要原因。 这三位一体的水利体系的形成，实现了较好的综合效益。我市地下库容小，水量有限，引用黄河水就可弥补我市水资源不足。但在黄河不能供水或不能满足需要时，就可以通过水井提取地下水。两种水资源，双重水利设施，既可提高灌溉保证率，又可实行多种水资源联合调度，节约用水。 二、农田水利建设亟待解决的几个主要问题 我市农田水利建设成就有目共睹，但与新形势下的农村经济发展需求相比，则显得硬件不“硬”，软件太“软”。亟需认真对待，积极解决。 1、硬件不“硬”。 1997年春，全国政协副主席钱正英率团莅汴考察黄河下游引黄灌区，返京后在给国务院的报告中对黄河下游引黄灌区作出如下评估：“先天不足，后天失调，周身是病，无以为继”。这四句话可谓一语中的，非常符合开封实际。 一是灌区工程先天不足，后天失调，缺口大，标准低。如前所述，四个引黄灌区均建于上世纪50年代末，说是灌区其实只是以干渠为主的灌区雏形，建设标准很低，而且干渠以下的几级渠道很多都没有修建。 二是灌区工程老化失修，“周身是病，无以为继”。建筑物的折旧年限仅为20年，但它们已经风雨飘摇47年。由于长期缺乏养护维修经费，至今仍然“遍体鳞伤”地“挺立”在灌区内。我市流域面积在100平方公里以上的33条大型河流，相当一部分河槽淤积严重，堤坝残缺不全，桥涵配套不齐，排水不畅。2003年秋农业严重减产，有些地方甚至绝收。今年7月底，杞县由于雨水难以顺利排入泄洪河道，导致40多万亩秋作物受灾。 三是农用水井疏密不均。从大的方面看，我市农用水井数量并不少，浇地面积也相当可观，但细算起来，可以发现，我市农用水井布局是南密北稀，稻区空白。密者无大害，稀者则需补打，空白者要科学规划，合理布局，尽快填补空白。 四是没有量水设施，直接制约灌区管理水平的提高。量水设施是我市灌区一大空白。准确计量是现代灌区科学管理的重要标志之一，是强化管理的重要手段，更是节约用水的关键措施。无论是引黄灌溉在我市水利建设中的地位、发展前景，还是水资源的日益短缺，还是经济杠杆对合理用水的有效调节，都呼唤人们对它的重视，盼望量水设施的早日上马。 2、软件太“软”。 这主要表现在现行水利管理体制不能适应当代农业发展的需求。 一是县乡水利管理机构举步维艰，基层水利队伍人心不稳，与当前农业发展需求形成强烈反差。这种状况的主要成因，是开始于上世纪80年代的“断奶”式改革。正是这种脱离实际发展阶段的摹仿式“改革”，使财政投入锐减，冗员大量涌入。现在全市水利系统干部职工队伍呈中间大两头小的状况，全系统3087人，主要分布在县级单位。人数最多的是尉氏、开封两县，各有700人左右。最少的郊区也有200多人。钱少人多，且多是没有专业特长的，基层水利队伍入不敷出，难以为继。开封县有两个水利管理单位，为了能够维持下去，他们一是到外地承包工程，二是变卖渠道上的树木，三是一半人休息一半人工作。逢上中秋节、春节，就向银行贷款，以便让职工能拿到一些过节的钱。据了解，这种现象并非个别，具有一定代表性。其直接后果是无钱买水，引水量骤减，无论是给农民还是给灌区，都带来很大损失，灌区工程遭到破坏。更为严重的是动摇了基层广大水利职工的信念，瓦解了他们的工作热情和责任心。 二是管理体制不顺，权限交叉，难以充分发挥现有水利设施的综合效益。以赵口灌区为例，在上世纪90年代以前，赵口灌区由开封县独家建设，独家管理，独自与引黄闸打交道。自上世纪90年代初赵口西干渠建成后，又先后增加了省赵口管理分局、市赵口管理处和尉氏、通许、杞县等管理单位。这种“割据”状态已经影响到赵口灌区的正常运行。类似问题在其他灌区和河道管理机构也程度不同地存在。 三是水利队伍人才流失严重，专业技术人员短缺。市水利局编制37人，实际31人，加上借调人员和临时工共38人。其中，大中专水利专业共8人，其中有4人是今年考入的公务员，有7人是今年借调进入的人员。除了考入和借调人员，市水利局只有7个专业技术人员，不到23％。在县乡基层水利单位，这种情况更为严重。这就是前几年我市水利倒退的原因之一。 四是水利经费短缺，农业水费又常被截留，使水利建设雪上加霜。2004年春，市审计局对各县农业水费使用情况进行了一次审计，初步结果显示：我市五县一郊2000年至2003年共征收水费5962.37万元，用于购买黄河水、修建涵闸等水利方面的支出仅为2933.11万元，占总水费收入的49.19％，其余水费被用于其他开支。这不但直接影响基层水利职工的工资发放，而且导致农民交了水费而用不上水，农民只好用井灌来保证农业生产之需，黄河引水量也由原来的每年6-7亿立方米逐年减少到2-3亿立方米左右。这种状况，一是使农民增加了一倍的经济负担（每亩灌溉费用井灌为10元，黄水灌溉为5元），二是影响了土壤改良，削弱了土地肥力。黄河水含有大量有机质，较井水灌溉，每亩可增产小麦25公斤左右。三是不但减少了黄水对地下水源的补充，而且进一步加剧了我市地下水源的短缺状况。 五是现有水利政策不能适应农村实际，基层水利工作无所适从。农村税费改革和“两工”取消后，由于没有相应的配套政策，我市各级财力又十分有限，水利建设投资基本没了来源，一些水利工程和小范围被毁坏的排灌系统无力建设和修缮。“一事一议”，一方面受农民收入的制约，另一方面一些跨片跨村跨乡的农田水利建设无法开展。大部分县乡的农田水利基本建设陷入困境。 三、新形势下发展农田水利建设的建议与对策 从我市农田水利建设状况可以看出，我市要加快农业发展，就必须对水利这个“命脉”标本兼治、综合治理。这里既有提高认识，进一步加大对水利建设投资，使长年失修的水利工程设施尽快恢复元气，强身健体的问题，又有抓紧制定、完善新形势下符合农村发展实际的水利政策的当务之急，还有深化水利建设管理体制和运行机制改革，使之增强发展活力的问题。 1、对我市水利建设资源进行一次摸底、分析，根据国家有关规定和当地实际情况，市、县、乡、村逐级明确责任，实行目标管理。 多大流域的河流属于国家投资，哪些河流应该地方治理，哪些水利设施应由受益农民负责，或者哪些项目必须由国家、地方和农民联合治理，等等，以避免互相依赖、推诿扯皮，贻害水利建设。要根据责任划分，加大投资力度。现在用一元钱能解决的问题不去解决，以后可能投资十元也难以恢复。要根据我市水利建设总体规划，统筹使用各类项目中的水利建设资金，分级、分流域、分灌区统一安排，力避重复投资，最大限度实现资金效益。大型水利灌溉项目投资巨大，非我市财力、民力所能为，必须积极争取国家支持。我市三个大型灌区均已列入水利部项目库。我市不妨仿照市政府与中国农业大学合作的模式，通过市政府与水利部国家排灌中心进行合作，进入大型灌区续建设施配套项目。当属我们自己负责、管理的河流、设施，各级财政也要不惜财力，积极支持。属于受益农民负责的水利设施，则要向农民把道理讲清楚，使其正确认识自己的根本利益和长远利益，自觉投入、保护和修缮。 2、要抓紧制定、完善适应当前农业发展阶段的水利政策，使农田水利建设有所遵循。 现在急需解决的是“两工”取消以后，如何进行基层农田水利基本建设。对于中央的这个政策，我们必须正确理解。它的实质是尊重农民的民主权利，让农民休养生息。它要取消的是，在有些地方确实存在的不从农民利益出发，对农民没有任何好处、甚至是劳民伤财的“政绩工程”，取消的是居高临下的强迫命令和救世主式的包办代替。然而，这个政策也同时规定了农民为了自己的利益而必须进行的农田水利建设的责任和义务。问题在于认识需要一个过程。利益有眼前和长远之分，对利益的认识，由于农民的文明、开放程度的不同，又有早晚之别，所以，在统分结合、双层经营搞得较好的地方，“一事一议”就能较好的落实。而在大部分农民还是“各顾各”的地方，就容易成为一些“钉子户”的口实，使一些跨片、跨村、跨乡的农田水利建设无法进行。由于这是一个涉及农民负担的敏感问题，各级党委、政府慎重是正常的、必须的，但慎重不是消极等待作壁上观，鉴于这种情况，我们建议，市政府要给县、乡变通的权利。但这个变通要有大的框架规范，而不是放任自流。必须辅以有力的监督制约机制以免“走形”，把好事变坏，重走增加农民负担的老路。 3、既要慎重又要坚决地深化基层水利管理体制和运行机制的改革，使之尽快适应农田水利建设发展的要求。 这里讲的慎重，是说这个改革必须切合农村现阶段发展实际，而不是像过去那样，不顾它为农民、农业发展服务这个根本宗旨，统统一刀切，实行“断奶”，使那些本不会经营的水利技术人员不得不抛开自己的专业去经商，导致本来就稀缺的科技人才严重流失。而根本不懂水利工作的“万金油”人员凭各种关系大量调入，水利工作干不了，却形成乡镇财政的极大负担，也成了向农民乱收费的一个源头。又要坚决，就是说随着农业经济的不断发展和市场经济体制的深入，国家对农田水利建设投入政策也必将进行相应的调整，农田水利建设也必将走向市场化。我们建议，在现阶段，基层水利管理机构不但不能弱化，更不能取消。要按照国务院今年颁布的《水利工程管理单位体制改革实施意见》，尽快完成我市水利工程管理单位的定性工作，根据其单位是公益性、半公益性、还是经营性，对职工进行定编、定岗，使其有一个明确、稳定的工资来源。要尽可能恢复垂直管理体制。通过竞争、考试等方式，使基层水利机构裁减冗员，队伍优化。在运行机制上，要逐步注入市场经济运作模式，把水利建设工作的好坏、给农民带来的效益，与他们的收入挂钩。有条件的地方，可以逐步推行水利设施的市场化经营，在保证广大农民的基本受益权的情况下，实现自身积累，做大做强，取得经验，逐步推广。 4、统筹管理，瓶颈突破，充分发掘现有水利设施的潜在效益。 我市有一些卡脖子骨干工程，由于多头管理或责任不明，直接影响现有水利设施综合效益的发挥。要采取先粗后细，先通后畅的方法，早日将其打通，进一步扩大引黄灌区面积。这种工程的投资不算大，估计市财政具备这个承受能力，比如把赵口灌区的陈留分干与杞县的跃进干渠连接起来，杞县农民就可以用上洁净的黄河水而不再引用惠济河的污水，这样，农产品和地下水资源可以不再继续受到污染，农民健康可以得到保障，同时，惠济河也可减少泥沙淤积，防止降低防洪标准。类似卡脖子工程还有一些，如柳园口灌区南干渠向杞县延伸，黑岗口灌区东干渠跨泄水渠向开封县延伸，三义寨灌区兰开分干扩建，赵口灌区西干渠开封县境内几条分干的支渠建设等等。这些工程全部包括在各灌区规划之内。可以根据财力逐年分步实施。 5、改革传统的水利建设方式，推动我市水利建设登上一个新台阶。 我国农田水利基本建设的一个基本特点，就是“人民战争”。每年冬春季节，都要动员数万的农民挖河、清淤。不但规模最大、动用劳力最多，而且年年如此。在我们经济发展水平低下、特别是农业生产效益更低的情况下，这是必须的，是当时条件下，发展农业生产的唯一可行途径，也是只有在中国共产党领导下才能实现的伟业。但社会发展到今天，无论是我们的经济力量、机械装备，还是农民的思想观念和经济收入构成，都要求我们逐步告别曾经使农业发生翻天覆地变化的、几十年一贯制的水利建设方式，用机械代替笨重的体力劳动，用高度集约的现代化施工方式取代粗放的人海战术。过去，我们工业基础薄弱，缺乏挖河清淤机械，现在即使先进的水利机械也已不成任何问题；过去农民冬闲无事可干，现在市场经济鼓励农民外出打工，冬闲变冬忙；过去农民收入低得可怜，挖河清淤，带有以工代赈性质，现在农民生活质量已普遍提高，有的农民打工收入要比以资代劳交的钱多得多，一般不愿意长途跋涉“背井离乡”去“爬冰卧雪”、“战天斗地”了。虽然还不是多数，但已代表了一种趋势。2003年冬的赵口灌区清淤，尉氏县的农民跑了上百公里来到赵口总干渠清淤指挥部附近安营扎寨。当他们得知干渠上下几乎没有人工清淤以后，随即决定拔营回家，请机械清淤。所以，实现机械化专业队清淤时机已经成熟。这既是以人为本、以民为本思想的具体体现，也是农村生产力发展水平的必然。这种方式的变革，可以组织在精简、优化水利队伍时的分流人员组建专业机械化清淤队，使他们的工作生活也有一个安排。至于清淤设备购置费的来源，可以通过多方筹措来实现。比如，各级财政出一点，向银行贷一点，农业水费和市政府小农水经费也可以出一点。 6、要提高水利管理水平，规范水费的收缴与使用。 农田水利建设是农业的命脉，也是实现整个经济社会发展的基础的基础。它需要的是全社会的大力关心和支持，而不是一块唐僧肉，谁想吃一口就吃一口。要制订农业用水规范和合理的适应农民当前经济收入水平的收费标准，明确收费主体和用途，并加强对实施过程的监督和审计，保证收缴水费的专款专用，不允许任何单位和部门截留和挪用。对于过去截流的水费，必须限期归还。引黄灌溉要抓紧实现计量配套，科学计费，合理收缴。 7、在抓好面上的水利基本建设的同时，也要关注发展不平衡的问题，切实做好局部调整、拾遗补缺工作。 水稻生产需要连续供水，我市水稻种植面积很少，干渠长，断面大，引水流量小了不解决问题，大了浪费水资源，增加了用水成本，此其一。其二，大断面小流量最容易淤积泥沙，尤其是水稻生产又处于汛期，而此时黄河水含沙量特别高。其三，黄河水资源短缺导致供水保证率低。最近几年稻区农民经常遇到这个问题。请郊区政府对这一问题给与应有的重视。可以有意识地推动一下稻田打井工作。有了水井就主动了。 总之，农田水利建设问题是一个事关农村发展乃至整个经济社会发展全局的“命脉”性工作。由于我们长期以来对这一“命脉”投入少，索取多，仅仅依靠自身力量实现发展几乎是不可能的。在这种情况下，轻言超越发展阶段的“断奶”式改革，那不是放手让它去学“游泳”，而是让它溺水而亡。所以，必须标本兼治，综合治理，在加大扶持力度的同时，慎重地逐步推进既符合农村实际状况，又能体现市场化要求的改革。没有改革，投入再多，也是无底洞；没有有力的扶持，任何改革都是纸上谈兵。 2004年9月24日 “三农”专题调研第一课题组 带队领导：程广安  薛文法组    长：张新珍成    员：刘占锋  付玉红  张长启  田卫军  杜连喜  李怀民  文海全  张国俊撰 稿 人：文海全  张国俊