诛仙八女之:全面把握和落实十二五规划《纲要》

全面把握和落实十二五规划《纲要》

2011年3月16日，全国人大十一届四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年（2011－2015年）规划纲要》公布。《纲要》主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据，是指导全国各族人民全面推进小康建设新进程的纲领性文件。《纲要》共16篇62章，5万多字，内容十分丰富。我只能就把握和落实《纲要》的三个重大问题，谈点学习体会，以和大家做个交流。

一、回顾“十一五”取得辉煌成就

“十一五”时期是我国发展史上极不平凡的五年。面对国内外环境的复杂变化和重大风险挑战，党中央、国务院审时度势，团结带领全国各族人民，坚持发展这个党执政兴国的第一要务，实施正确而有力的宏观调控，充分发挥我国社会主义制度的政治优势，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，使国家面貌发生新的历史性变化。下面，我讲三个小问题：

1、发展成就举世公认。《纲要》认为，“这五年取得的成绩来之不易，积累的经验弥足珍贵，创造的精神财富影响深远。”特别是党和国家在应对国际金融危机、自然灾害、处置突发事件的能力大幅提升；我国成功举办了北京奥运会、新中国成立60周年庆典、上海世博会等重大活动；党和国家高度重视民生，在社会保障建设、公共医疗事业等方面取得了较大突破。

第一，经济发展高速增长。2010年国内生产总值达到39.8万亿元，跃居世界第二位，国家财政收入达到8.3万亿元，人均GDP超过4000多美元。在风云变幻的2008年，国内生产总值达到30.067万亿元，比上年增长8.9%；在最为困难的2009年，国内生产总值为33.535万亿元，增长速度达到了8.7% 。整个2006年--2010年，年均经济增长率达到11.2%，大大高于“十一五”规划所要求的7.5%。回顾2005年国内生产总值为18.38万亿元，而2010年则达到39.8万亿元。如果不考虑物价因素，对比数据，你就不难发现，“十一五”的五年就等于再造了一个中国。1957年毛泽东主席曾提出过“超英赶美”，这在当时来看的确是冒进的设想，但如果我们将时间跨度扩展到2010年，难道你不佩服毛主席的远见卓识吗？这不仅是中国人的骄傲，也是全世界的奇迹。国际上热议“中国奇迹”、“中国模式”不外乎是对中国经济高速增长的惊讶与赞叹。正如美国著名学者约瑟夫·斯蒂格利茨所说的：“世界上还从未出现过如此大规模而又持久的经济增长。” “十一五”的巨大成就赋予“十二五”的特殊意义就在于，“十二五”将成为中国超越日本之后追赶美国的起点。

第二，民生改善成绩显著。“十一五”规划《纲要》所提出的有关经济增长、人口资源环境与公共服务人民生活三个方面的主要目标均如期实现。在国家实力增强的同时，民生得到了明显改善。例如，我国全面取消了农业税，并建立了农业补贴制度。中国“种田纳粮”的铁规远可追溯至春秋时期，即使是史书中推崇备至的“文景之治”、“贞观之治”、“康乾盛世”，也只能做到临时的轻徭薄赋。给“种田纳粮”的历史画上句号是前无古人之举，惠及我国亿万农民，必将在中华民族史册上留下浓墨重彩的一笔而流芳千古。再如，无论是城市还是乡村，无论是南方还是北方，一般民众都能切实享受到发展的成果。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入，早在2008年就已经接近或实现了预定目标，到2010年底年均分别实际增长9.7%和8.9%；覆盖城乡的社会保障体系建设取得突破性进展，城镇职工基本养老保险实现省级统筹，实施养老保险关系跨省转移接续办法，连续7年提高企业退休人员基本养老金水平，年均增长10%，新型农村社会养老保险试点覆盖24%的县。积极稳妥推进医药卫生体制改革，全面建立城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度，惠及12.67亿城乡居民。最低生活保障制度实现全覆盖，城乡社会救助体系基本建立，社会福利、优抚安置、慈善和残疾人事业取得新进展。全国社会保障基金积累7810亿元，比五年前增加5800多亿元。大力实施保障性住房建设和棚户区改造，1100万户困难家庭住上了新房。

第三，工业化城镇化快速推进。“十一五”结束时，我国工业化进入中期向后期的过渡阶段。也就是说，现阶段我国整体上已经从一个农业经济大国，转变成了工业经济大国（但还不是工业强国）。我国工业总量规模不断壮大，已经形成了庞大的工业生产能力，工业经济在整个国民经济中占有绝对主体地位。工业化主要产品产量已居世界前列，按照国际标准工业分类，在22个大类中，我国制造业占世界比重在7个大类中名列第一，15个大类中名列前三。高技术制造业规模已位居世界第二，载人航天、探月工程、超级计算机等尖端科技领域实现重大跨越。我国工业制成品出口占了绝大部分，已经成为工业对外贸易大国。在工业化进程中，我国采取大力淘汰落后产能、推广节能减排新技术等一系列措施，2个主要污染物（二氧化硫、化学需氧量）减少10%的约束性指标分别为14.29%和12.45%，单位GDP能耗降低20%左右的目标基本达到（19.1%）。与此同时，我国的城镇化率大幅度提高，2010年我国城镇化率提高到47.5%，年均增长4.5%，城镇人口增加到6.37亿。当今，世界经济大国都有世界级的城市群支撑，美国纽约都市圈、日本东京都市圈、英国伦敦都市圈等就是城市群的典范，美日两个经济强国的都市圈的经济总量都占了各自国家经济总量的2/3。“十一五”期间，我国正在形成以北京、上海、杭州、南京、广州、大连、济南、青岛、沈阳、长春、武汉等中心城市为核心的18个都市圈。其中长三角、珠三角城市群，国土面积约占全国的2.6%，GDP总量已占全国的1/3，财政收入占全国的40%。

2、改革举措扎实有效。除了国家总体实力大幅度提升、老百姓生活大幅度改善、国际影响大幅度提高之外，“十一五”时期在体制改革方面也迈出了较大步伐。回顾“十一五”时期的体制改革，最扎实有效的举措就是确定了未来政府调控的基本方向。

第一，由过去的“计划”调控转变为“规划”调控。“十一五” 规划《纲要》的一个重大变化，就是将从1953年延用至2005年的“计划”改为“规划”，《纲要》这“一字之差”并不是在玩文字游戏，而是深化改革的必然选择。因为进入21世纪后，中国的社会主义市场经济体制初步建立，在这样的背景下进一步完善社会主义市场经济体制需要转变政府调控的方式，计划到规划的变革是适应这种需要的具体安排，原因有三个方面：一是体现了政府调控理念的转变。计划包括的面广，而且具有强制色彩；规划更强调了引导市场，明确政府的有限作用领域。规划要体现国家意志，明确政府做什么，明确政府工作重点，引导市场的发展方向。二是体现了自上而下与自下而上相结合的先进管理方式。“十一五”规划与以往不同的一点是强调民众的意见，因此国家发展和改革委员会专门成立了“国家‘十一五’规划专家委员会”，并开展了请人民群众为“十一五”规划建言献策活动。三是体现了政府管理的空间观念和可操作性。随着社会经济的发展，我国已经到了一个矛盾与问题多发期，其中区域问题增多是一个不争的事实，正因为如此，中央强调“必须促进城乡区域协调发展”。计划一般是按条条制定的，而规划更强调空间，因为任何活动总是要落实到具体的空间。不落实到空间就不可能有很大的操作性。由“计划”到“规划”，实际上意味着中国的规划体系与政府调控进入了新的改革期。
　　第二，由过去按“条条”管理转变为按“区域”管理。“十一五”时期，中央政府注重运用区域规划和区域政策指导与管理区域发展，来调控改革的基本方向，先后批准了六个综合配套改革试验区。2006年国务院批准天津滨海新区为“全国综合配套改革试验区”。经国务院同意，国家发展和改革委员会于2007年6月正式批准重庆市和成都市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，同年12月批准武汉城市圈和长株潭城市群为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。2010年4月，批准沈阳经济区为“国家新型工业化综合配套改革试验区”。在这一时期，中央政府批准或批复了十多个区域规划，涉及的区域包括：广西北部湾经济区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区、长株潭城市群、中部地区、海峡西岸经济区、江苏沿海地区、关中—天水经济区、辽宁沿海经济带、图们江区域、黄河三角洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区以及皖江城市带等。
　　除政府调控重点与导向的转变外，改革还在许多具体领域展开。例如，统一内外资企业所得稅，全面推进增值稅转型；在24个省市区进行“省直管县”财政管理体制改革试点；正式推出创业板市场；推进基本医疗保障制度和国家基本药物制度建设。这种种改革举措对规范市场竞争与改善民生发挥了重要作用。

3、机遇挑战同时存在。《纲要》深入分析了今后一个时期我国经济社会发展的国内外环境，强调“综合判断国际国内形势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。”然而，正如一辆高速行进的列车，我们最大的隐忧和担心是，它突然失去控制而戛然停止，甚至出现翻车的危险。这种隐忧和担心主要就在于我们也面对着诸多可以预见和难以预见的风险挑战。

第一，国际方面的机遇和挑战。主要面临着五个方面机遇和挑战：一是在世界经济增长方面。世界经济将进入低速增长阶段，预计“十二五”期间，全球经济年增长率可以达到3%，低于危机爆发前的水平。根据历史经验，每次大的经济危机之后几年往往会再度爆发局部性危机。未来世界经济和国际金融市场可能出现局部动荡。二是在经济全球化方面。经济全球化的大趋势不会逆转，但贸易摩擦会不断增多。工业革命以来的世界发展史表明，经济全球化是大势所趋，而保护主义只是短暂的逆流。经济全球化的总体趋势不仅不会逆转，而会在新的基础上继续深化。三是在产业转移方面。全球产业转移趋势将进一步延续，且内容更加丰富，形态更加复杂。从转移内容上看，传统加工制造业持续减少，先进制造业、现代服务业及区域性研发中心等持续增多。从转移方式上看，直接投资方式持续减少，项目外包方式转移不断增加，特别是服务业外包进一步增加；整个产业转移减少，部分生产环节转移和多个国家共同承载成为重要形式。四是在新技术革命方面。全球新一轮技术革命的进程将会进一步加快，若干重要领域正在酝酿新的突破。如新能源技术、节能减排技术、信息技术（比如传感网、物联网、智慧地球、云计算）等若干重要领域，正在酝酿新的突破。五是在应对气候变化方面。减少温室气体排放的压力将不断增大，同时也隐含着机遇。减排将促进能源及环保领域的技术创新，增强全民的节能减排意识，有利于我们发挥后发优势，转变发展方式，在新技术的基础上实现跨越式发展。

第二，国内方面的机遇和挑战。归纳起来主要也有五个方面：一是在总需求方面。潜力巨大，但有待释放。我国巨大内需潜力的释放，受到一系列制度和结构矛盾的制约。目前，内需相对不足、内需中消费相对不足已经成为两个比较突出的问题，亟待解决。二是在供给方面。传统竞争优势减弱的同时新的优势正在孕育和显现。随着高等教育普及率的不断提高，我国劳动力优势又呈现出高素质劳动者数量多、成本相对低的特点，这使得我国有可能在技术研发、信息服务等高素质劳动密集型产业的发展方面，形成新的竞争优势。因此，要深刻认识新形势下我国后发优势的新特点，在技术进步和产业升级方面实现跨越式发展。三是在生态环境方面。它对经济发展的约束将进一步增强。在能源和其他资源约束加强的同时，水资源不足的约束更具挑战性。另一方面，我国的现代化正赶上世界范围新一轮的工业化、城市化浪潮，印度等一批发展中国家的工业化、城市化进程逐步加快，使我们面对的资源环境挑战更为严峻。四是在化解社会矛盾方面。维护社会稳定的任务将更加艰巨。社会发展滞后的问题没有根本解决，城乡、区域发展不平衡、收入和基本保障水平差距大、社会保障体系不完善、利益协调机制不健全等矛盾依然十分突出，对经济社会的持续发展形成挑战。五是在经济体制方面。社会主义市场经济体制所具有的独特优势仍将继续发挥作用，但深层体制会进一步凸显。深化改革任务更为迫切，难度也更大。我国发展方式存在的诸多矛盾，都与深层体制问题相关。要把发展切实纳入科学发展的轨道，要保障经济的持续平稳较快发展，最根本的还是要靠改革，除了对传统体制进行改革外，还需要积极进行制度创新。

二、展望“十二五”推进全面小康

到2020年建成发展水平更高、人民生活更加富裕的全面小康社会，既是我国各族人民过上更好生活的新期待，也是党的十六大对全国各族人民的庄严承诺。“十二五”时期，是坚持科学发展、全面建设小康社会的关键时期，是加快转变经济发展方式、深化改革开放的攻坚时期，我们必须深刻认识并准确把握国内外形势新变化新特点，继续抓住和用好重要战略机遇期，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。下面，我讲三个小问题：

1、“十二五”规划的基本要求。今后五年，我们要在认清发展环境、明确指导思想的基础上，确保科学发展取得新的显著进步，确保转变经济发展方式取得实质性进展。为此，必须贯彻和落实好“五个坚持”的基本要求。

第一，坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向。这是解决我国经济发展中不平衡、不协调、不可持续等深层次问题的根本举措。一是构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。这是针对近年来我国经济增长过于依赖投资和出口带动的问题提出来的，改变了“三架马车”的排序，把消费放到了第一位。扩大消费，我们提了多年，但长效机制一直没有建立起来，而那种用一些短期政策来刺激消费有一个某个时点上的快速增长，则是不可取的。二是加强农业基础地位，提升制造业核心竞争力，发展战略性新兴产业，加快发展服务业，促进经济增长向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变。这是针对农业基础薄弱、工业大而不强、服务业发展滞后以及三大产业之间比例不合理等问题提出来的。其中，战略性新兴产业是国民经济的先导产业和支柱产业，产业政策应向新能源、新材料、半导体照明、激光显示、现代生物医药等战略性新兴产业倾斜，以构建“核心技术—战略产品—工程与规模应用”的创新价值链。三是统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展。 “十二五”期间，要加快社会主义新农村建设，加快发展现代农业，加强农村基础设施建设和公共服务，拓宽农民增收渠道，完善农村发展体制机制，建设农民幸福生活的美好家园。

第二，坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑。科技进步和创新是产业结构优化升级的核心和关键。要突出解决好两个问题：一是要以科技力量推动发展方式转变。针对我国经济增长中过于依赖物质资源投入的增加和简单劳动，而科技进步、劳动者素质提高、管理创新等对经济增长的贡献不大的问题，我们必须把建设创新型国家作为国家发展战略的核心，再也不能过多地依靠廉价劳动力的比较优势换来微薄的利益，成为低端产品的“世界工厂”。要深入实施科教兴国战略和人才强国战略，充分发挥科技第一生产力和人才第一资源作用，提高教育现代化水平，增强自主创新能力，壮大创新人才队伍。二是要抢占高新技术战略制高点。美国总统奥巴马说：“在开发新能源方面处于世界领先的国家，将领导21世纪的全球经济。”当前，发达国家大力开发节能环保和清洁能源技术，在率先推进信息技术革命和发展知识经济后又掀起了发展绿色能源科技与低碳经济的浪潮。我国在信息技术革命任务尚未完成的情况下，又将面临绿色能源科技竞争的严峻挑战；在传统产业节能减排技术改造尚未完成的情况下，又将面临发展清洁能源和低碳经济的新的竞争。我们抢占绿色能源科技的战略制高点，应在核心技术上拥有更多的自主知识产权。

第三，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。我们不能总是居高临下地说，党和政府正在关注着老百姓的民生问题；而应倒过来说，保障老百姓的民生权利是党和政府义不容辞的责任。要完善保障和改善民生的制度安排，把促进就业放在经济社会发展优先位置，加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，坚定不移走共同富裕道路，使发展成果惠及全体人民。为此：一是优先保障就业。据国家人口与发展研究中心预测，“十二五”期间我国劳动人口比重会发生重要变化，2013年左右，15～64岁这一劳动年龄人口比重占总人口的比重将达到最高值72.1%，随后将逐年下降。这样，劳动力数量供过于求的总量矛盾将有所减轻，但劳动力供给在层次和区域方面结构性矛盾日渐突出，为此政府将不仅努力创造总体就业岗位数量，更将重点关注就业质量的提升。二是促进公平正义。我们既要通过发展经济把社会财富这个“蛋糕”做大；又需要通过合理的分配制度，把社会财富这个“蛋糕”切好。做“蛋糕”与切“蛋糕”，都是改善民生、促进公平正义的大问题。在发展上，我们取得了举世瞩目的成就，而且未来中国还可以保持快速持续的发展；但公平正义的问题，似乎在这样的背景下显得尤为突出了。因为发展只是绝对量的增加，更多地体现在生产力领域中，而公平正义的价值观的实现，实际上是更加合理地分配社会财富，体现着生产关系的和谐，所以同样是人们所追求的核心价值理念。公平正义的问题不会因发展自然而然地得以实现，这个问题需要通过国家一系列的政策的调整，才能够逐步得到解决。这也是“十二五”规划所肩负的重大历史使命。三是推进基本公共服务均等化。这在“十一五”期间也有所提及，但《纲要》在这句话的前面，加上了“建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”等前提。符合国情，就是基本公共服务体系要与我国经济发展水平相适应，与人民群众不断增长的需求相适应，把握好尽力而为与量力而行的关系；比较完整，就是这一体系应该包括涉及基本民生保障的各个主要领域；覆盖城乡，就是基本公共服务体系既覆盖城镇居民，也覆盖农村居民，特别是社会养老保险、基本医疗保险和社会救助要实现城乡全覆盖，实现基础养老金全国统筹和个人账户跨省可接续，推进基本公共服务均等化；可持续，就是制度的设计和财力的保障，要形成一种常规的、长效的机制，政府提供基本公共服务的能力随着国力的提高而不断增强。

第四，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。“两型社会”建设不是不要发展，而是要将当前发展与长远发展统一起来，将当代人的发展与下代人的发展统一起来。要深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。“两型社会”建设的重要抓手：一是发展循环经济。这是可持续发展的生产和消费范式，它可以实现“减量化、再利用、再循环”，有效控制污染物排放的目标，并通过对产业链的输出端——废弃物的多次回收和再利用，促进废物多级资源化和资源的反馈式良性循环，实现低碳的节能减排目标。二是实现低碳转型。这既是一场涉及生产方式、生活方式、价值观念、国家权益和人类命运的全球性革命,又是全球经济不得不从高碳能源转向低碳能源的一个必然选择。因此被誉为人类社会继原始文明、农业文明、工业文明之后的又一新的文明。

第五，坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。经济转型要以破除体制性障碍为根本出路。对于转变经济发展方式，我们已经提了好多年了，但长期难以落实，主要原因在哪？是存在着一些体制性障碍。我国实行的是渐进式改革，原来一些旧的体制并没有完全革除；改革开放32年来，新形成的某些体制随着形势变化，也有的成了转变经济发展方式的障碍。例如：各级政府依然保持着土地等重要资源的配置权力；很多地方仍然把GDP增长作为衡量各级政府官员政绩的主要标准；现行财政体制和支出责任过于下移使各级政府将财政税收和物质生产的增长紧密地联系；土地、资本、劳动力等生产要素的市场化尚需推进，等等。特别是在一些重要的生产要素价格形成过程中，原先计划经济的靠行政定价、人为压价的情况普遍存在，它所造成的价格扭曲，又使市场在优化资源配置上的作用受到很大的压制，同时造成稀缺资源的低效使用和大量浪费。所以，破除体制性障碍，既是我们解决问题的难点所在，也是中国经济转型的根本出路。为此，《纲要》强调，必须“坚定推进经济、政治、文化、社会等领域改革，加快构建有利于科学发展的体制机制。实施互利共赢的开放战略，与国际社会共同应对全球性挑战、共同分享发展机遇。”

2、“十二五”规划的主要目标。今后五年，我国发展的目标有两个突出特点：一是长短结合，把“十二五”规划的各项目标任务与应对国际金融危机冲击的重大阶段性目标紧密衔接，与2020年全面建设小康社会的奋斗目标紧密衔接。二是针对经济社会发展中的突出问题，更加明确了调整经济结构和保障改善民生方面的目标。这就使科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线更加突出，并有了具体的考核标准和抓手。其主要目标如下：

第一，经济平稳较快发展。国内生产总值年均增长7%，城镇新增就业4500万人，城镇登记失业率控制在5%以内，价格总水平基本稳定，国际收支趋向基本平衡，经济增长质量和效益明显提高。

第二，结构调整取得重大进展。居民消费率上升。农业基础进一步巩固，工业结构继续优化，战略性新兴产业发展取得突破，服务业增加值占国内生产总值比重提高４个百分点。城镇化率提高４个百分点（即每年提高0.8个百分点，相当于每年有1000万农民变成为市民），城乡区域发展的协调性进一步增强。

第三，科技教育水平明显提升。九年义务教育质量显著提高，九年义务教育巩固率达到93%，高中阶段教育毛入学率提高到87%。研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重达到2.2%，每万人口发明专利拥有量提高到3.3件。

第四，资源节约环境保护成效显著。耕地保有量保持在18.18亿亩。单位工业增加值用水量降低30％，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.53（80年代初是0.35，现在是0.5，比先进国家低0.2～0.3）。非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%。单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%。森林覆盖率提高到21.66%，森林蓄积量增加6亿立方米。

第五，人民生活持续改善。全国总人口控制在13.9亿人以内。人均预期寿命提高１岁，达到74.5岁。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别年均增长7%以上。新型农村社会养老保险实现制度全覆盖，城镇参加基本养老保险人数达到3.57亿人，城乡三项基本医疗保险参保率提高3个百分点。城镇保障性安居工程建设3600万套。贫困人口显著减少。

第六，社会建设明显加强。覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善。全民族思想道德素质、科学文化素质和健康素质不断提高。社会主义民主法制更加健全，人民权益得到切实保障。文化事业加快发展，文化产业占国民经济比重明显提高。社会管理制度趋于完善，社会更加和谐稳定。

第七，改革开放不断深化。财税金融、要素价格、垄断行业等重要领域和关键环节改革取得明显进展，政府职能加快转变，政府公信力和行政效率进一步提高。对外开放广度和深度不断拓展，互利共赢开放格局进一步形成。

3、“十二五”规划的重大任务。“十二五”期间的重大任务，分为经济发展、社会建设和深化改革开放等三个方面，共十四大任务。分别为：（1）强农惠农，加快社会主义新农村建设；（2）转型升级，提高产业核心竞争力；（3）营造环境，推动服务业大发展；（4）优化格局，促进区域协调发展和城镇化健康发展；（5）绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会；（6）创新驱动，实施科教兴国战略和人才强国战略；（7）改善民生，建立健全基本公共服务体系；（8）标本兼治，加强和创新社会管理；（9）传承创新，推动文化大发展大繁荣；（10）改革攻坚，完善社会主义市场经济体制；（11）互利共赢，提高对外开放水平；（12）发展民主，推进社会主义政治文明建设；（13）深化合作，建设中华民族共同家园；（14）军民融合，加强国防和军队现代化建设。

这十四大任务中最令人瞩目的是“强农惠农”问题，虽然这几年我国经济发展速度很快，但不可否认，城乡差距仍在拉大，所以“加快社会主义新农村建设”，在“十二五”规划《纲要》中排在首位，这是前所未有的。需要提出的是，“传承创新，推动文化大发展大繁荣”首次独立成章。“提升国家文化软实力”则是个新提法。“软实力”，是相对于国内生产总值、城市基础设施等“硬实力”而言的，是指一个国家的文化、价值观念、社会制度等影响自身发展潜力和感召力的因素。20 世纪90 年代初，哈佛大学教授约瑟夫·奈首创“软实力”概念，从此启动了“软实力”研究与应用的潮流。而“国家文化软实力”的提法最先见诸于党的十七大报告。这次不仅纳入“十二五”规划《纲要》，并且要求推动文化产业成为“国民经济支柱性产业”。这个定位，很有预见性，更具实践意义。从这个角度来讲，未来文化的发展、文化产业的进步，将对我们的生活方式、人文环境发生重大影响及作用。特别值得一提的是“深化内地与港澳经贸合作，推进海峡两岸经济关系发展”被第一次编入五年规划，这是应港澳深化合作之要求、有利于保持香港澳门长期繁荣稳定，有利于推进两岸关系和平发展、建设中华民族共同家园，有利于充分发挥海峡西岸经济区在推进两岸交流合作中的先行先试作用、构筑两岸交流合作的前沿平台。

三、落实“十二五”规划从薄弱环节突破

落实“十二五”规划，关键要从影响全局的薄弱环节加以突破。前面谈到“十二五”有十四大任务，农业现代化、转型升级、改善民生和社会管理都是其薄弱环节。我重点讲农业现代化和社会管理。

1、同步推进农业现代化。工业化与城镇化，是时代发展的大趋势，如何处理好农业现代化与这二者的关系呢？《纲要》的回答是“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”。这就必须加大粮食主产区投入、提高市场竞争能力，必须按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革，必须完善农村社会保障体系、逐步提高保障标准。这“三个必须”包含着三对矛盾关系：

第一，粮食生产与市场供求的关系。农业发展，农产品生产，特别是粮食生产，历来需要面对市场和气候等众多不确定因素，但保持农业和粮食生产的稳定发展，仍然是人们的普遍期望。从目前的粮食供求总量看，似乎并不存在多大问题：总产量10800亿斤左右、总需求10500亿斤左右，正常年景下，满足需求还略有结余。但从粮食供求的地区结构和品种结构看，情形就没那么乐观了。就地区的产需结构而言，粮食的产能越来越向主产区集中。2009年，13个粮食主产区(河北、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、河南、山东、湖北、湖南、四川)的产量占全国粮食总产的77.1%；11个产销平衡区(山西、广西、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆)粮食产量占全国粮食总产的16.4%；7个粮食主销区(即北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南)占全国粮食总产的6.5%。其中，7个主销区2009年的自给率仅为34.6%，比2005年又下降了4.7个百分点。粮食的产能越来越向水资源更为短缺的北方地区倾斜，建立在这样基础上的粮食供求平衡和国家粮食安全，其可持续性如何，令人忧虑。就粮食品种的产需结构而言，稻谷尤其是粳稻明显处于紧平衡，玉米基本平衡，小麦可略有结余，但大豆的供求缺口在持续扩大。2009年中国进口大豆4255万吨，差不多是国内产量的三倍，进口量占到了全球大豆贸易量的53%，此外，还进口植物油816万吨。随着某些农产品进口量增加、自给率下降，国际市场价格对这些产品的国内市场价格就具有越来越大的影响力。近两三年的情况已经证明，国际市场大豆和油料涨价，国内食用油也只能跟着涨价；大豆涨价，豆饼就涨价；豆饼涨价，饲料就涨价；饲料涨价，肉禽蛋奶也得跟着涨价。这是在中国某些农产品产能不足、自给率下降背景下的必然结果。应该说，在中国现有的农业资源条件和生产水平之下，中国农产品的综合消费水平实际上已经超过了农产品的综合生产能力。据保守估计，按中国的农业生产水平计算，中国进口的农产品至少相当于利用了境外6亿亩以上的农作物播种面积，此为调节农产品价格难度加大的一大原因。2010年，农产品的市场供求和价格波动出现扑朔迷离的局面，也是因为像绿豆、大蒜这样的小品种，以及蔬菜、水果等生鲜产品，都面临着各自前所未有的挑战。绿豆、大蒜等小品种，除了产量的波动以外，正越来越成为游资炒作的对象，致使它们也越来越具有金融产品的属性。而生鲜产品的价格波动，则除了受自然灾害的影响之外，还在于城镇扩张对近郊土地的大量占用，迫使其产区越来越远离消费的中心市场，以至城区内普通菜市场和农贸市场的大幅减少乃至消失。

第二，工业化与农村土地的关系。工业化发展除了将大幅提升经济总量外，还将吸纳更多的农村人口就业，并必将逐步占用农村土地，这是符合规律的。中国的国情决定，在工业化发展的背景下，既要关注耕地减少的数量，又要注重农村土地制度的创新。否则，我们将难以保证工业化快速发展中的农业发展和农村稳定。耕地的日渐减少使国人越来越感觉到它的珍贵。近年来，违规侵占耕地用于建工业园的势头得到相当程度的遏制，而满足工业化对建设用地新需求的途径，则更多地转向了以减少农民宅基地和村庄建设用地的办法，将节约下来的农村建设用地指标置换建厂。这在具备条件的地方，不失为一条有效的途径。但对于大多数传统农区而言，则充满着太多的不确定性。所以，农村土地制度改革是必须的，但应当在坚持土地用途管制和农地农用的前提下推进。土地用途管制是世界各国实行土地管理的基本原则，中国也不能例外。否则就难以使耕地、林地、草地、湿地等涉及全社会发展长远利益的资源得到足够保护。而农地农用，在中国现阶段不仅是指耕地的用途不能随意改变，而且还指耕地只应由农民使用，农村的建设用地只能由农民和农村集体组织自己使用，否则农民的土地权益就难以得到有效的保障，而土地的用途管制也难免不被冲破。为此，必须抓紧落实农村土地承包经营权和农民宅基地使用权长久不变的政策要求，使农民在工业化大潮中拥有可供遮风避浪的港湾。土地对中国农村来说，不仅是最重要的生产要素，而且还是经济和社会组织制度的载体。农村土地制度改革，不仅要考虑提高要素的利用效率，还必须考虑农村社会组织结构的基本稳定，这是推进中国现代化必不可少的条件。推进征地制度改革是维护农民财产权益的当务之急。要加快构建让农民更多分享农地依法转用后增值收益的机制。要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善补偿机制。依法征收农村集体土地，要按照同地同价原则，及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业、住房、社会保障等问题。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目，应允许继续保留集体土地的性质，允许农民依法通过多种方式参与开发经营，并保障农民的合法权益。对依法取得的农村集体经营性建设用地（主要是乡镇企业用地），应允许通过有形的城乡建设用地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有建设用地享有平等权益。

第三，城镇化与农民转市民的关系。在现代化进程中，城镇扩张是一个快变量；而乡村消亡则是一个慢变量。并行不悖地推进城镇化和新农村建设，就要增强城镇对农村人口的吸纳能力，并为陆续离开户籍所在地、在城镇稳定就业和居住的农民逐步转变为市民创造条件。然而，我国人口比美国多10亿，是日本的10倍多，却正经历着有史以来规模最大的城镇化。2030年我国人口将达到峰值15亿，按照最乐观的估计，城镇化率可达到70%，这意味着在短短20年中，将有3亿多人从农村进入城镇，难度之大，可想而知，即使如此，仍然有四五亿农民生活在农村。因此，我们要的是什么样的城镇化？什么样的新农村建设？对这两个问题必须有清醒认识。一方面积极稳妥推进城镇化，另一方面继续加快新农村建设，双轮驱动。不过，有两种倾向却值得我们注意：一些城市，只想要农民的地，并不想要农民；城市建得越来越光鲜亮丽，却没给进城的农民及其家庭提供更好的就业机会、生活条件和社会保障。土地的城镇化远快于人口的城镇化；一些地方，以建设新农村为名，搞大拆大建，让农民离开村庄，搬上楼房，集中居住，却不问群众愿不愿意，生产生活方便不方便。嘴里说的是为农民谋福利，眼睛盯着的却是农民手里的地。更有一些村庄仅因为行政区划的变更，农民坐地 “被城镇化”。尤其是拆村并居后集中居住的农民，由于没能改变生产方式，但却必须改变生活方式，便往往陷入收入没有增加而生活费用明显高涨，从而入不敷出的窘境，或者不得不再次背井离乡外出打工，使新房成为空房。随着进城农民工数量的日渐庞大，其身份转变和享受市民待遇问题已经成为城镇中日渐突出的一大社会矛盾。不少地方都在探索化解这一矛盾的具体措施。较有影响的是让进城农民以土地换社保、宅基地换住房的“两换”措施。但实际上“两换”很难真正行得通。首先是要让公民交出自己的合法财产权益，才能享受政府提供的公共服务和社会保障，与法无据，不合情理。其次是进城的农民来自四面八方，他们原有的土地和住宅散处于各自的村落，即便交出了“两权”，其耕地与宅基地也均属其所在的集体经济组织所有，与政府并不相干。实际上，农民要转为市民，就必须在城镇拥有相对稳定的就业、住房和社会保障。而在市场经济条件下，公民要能真正自由迁徙，最根本的还是要在全社会建立起覆盖城乡的制度相同、水平相当、可异地接续的社会保障体系。因此，加大力度建设农村的社会保障体系，并逐步使其与城镇社会保障体系接轨，才是农民转为市民的最可靠保证。当然，这只能是一个逐步推进的过程。

2、构建社会管理新格局。《纲要》对于“完善社会管理格局，创新社会管理机制”进行了全面部署。即必须坚持在党的领导下，构建一个以政府干预和协调为主导、以基层社区自治为基础、以非营利社会组织为中介、以社管人才的职业化社会化专业化为支撑，动员社会公众广泛参与的社会管理新格局。

第一，以政府干预和协调为主导。在计划经济时代，我国社会管理的基本体制是政府承担着几乎全部社会职能，以单位为基础对社会实行总体控制，社会运行成为政府运行的组成部分。这是一种行政吸纳社会或社会运行行政化的管理体制。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的确立，社会组织体系发生深刻变化，传统的行政化单位体制逐步弱化，国家在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础，同时强调在改革中剥离单位原来承担的社会职能，实现社会职能社会化（以及某种程度的市场化）。但是，社会管理体制改革明显滞后，在一段时间里仍然习惯于以行政化手段进行社会管理，社会自我发展空间仍然较小，相对于强大的国家和市场而言，社会还处于弱势地位，自治和自我管理能力不足、条件有限，甚至难以有效承接经济组织在改革中剥离出来的以及国家相对退出后留下的社会管理职能。可见，在相当长的一个时期里，社会管理的格局仍然是以政府干预和协调为主导。

首先，要明确政府社会管理的目标。一般而言，现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并且依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。这两个过程相辅相成、缺一不可，更不能相互替代。因此，现代社会管理体制建设就包含着两个基本目标，即一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效；另一方面要加快社会的自我发育，增强社会自我管理的能力，扩大社会自我管理的范围。鉴于目前我国社会的发育和发展明显滞后的现实状况，第二个目标的确立和实现显得尤为重要。然而，我国社会领域的发展必然与西方国家有很大的不同，参与社会治理的不仅仅是相对于国家和政府的民间社会组织，应充分发挥社区自治组织、工青妇等人民团体、行业协会的作用，广泛动员各种社会力量参与社会管理和服务。

其次，要改革政府社会管理的体制。通过改革，科学规范政府权力的运行，确保政府在公共决策、行政执行、工作作风等方面的勤政为民，以实现社会管理的科学化。具体来讲：一是现代政府社会管理的主要事务，是公民个人、家庭、基层自治社区和非营利社会组织所不能办理的公共社会事务，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，必须依靠国家权力和政府权威予以办理。二是现代政府社会管理的主要内容包括保障公民权利、协调社会利益、回应社会诉求、规范社区自治、监管社会组织、提供社会安全以及应对社会危机等。三是现代政府社会管理的主要目的，是培育合理的现代社会结构，促成公平公正的社会利益关系，化解社会矛盾冲突，维护社会秩序和稳定，从而构建经济、社会与自然协调发展的社会基础和环境。四是现代政府社会管理的基本方式，是社会法规和社会政策。要不断完善规范政府行为、保障公民权益、促进社会公正、推动社会发展的社会法规体系，制定各种满足社会发展需要的有针对性的社会政策。这四个方面构成现代政府社会管理的基本逻辑和路径。为了构建现代社会管理体制，一切与此相矛盾或背离的现行社会管理制度都应被纳入改革和完善之列。目前，尤其需要深化对城乡管理体制、社区管理体制、社会组织管理体制、公共资源投入管理体制的改革。

再次，要完善政府公共服务的职能。政府应该在经济调节、市场监管的基础上，更加强化社会管理和公共服务职能。由于各国国情不同，各个国家和地区社会经济发展水平存在差异，政府提供公共服务的品种选择、数量大小、服务方式等都有较大不同，即政府公共服务模式各有特色。同样是经济发达的欧洲国家，德国采用的是强调社会保障制度中权利和义务对等性的俾斯麦模式，英国采用的是强调机会平等、鼓励个人自助的贝弗里奇模式，瑞典、芬兰、挪威等北欧国家采用的是强调全面公平的斯堪的纳维亚模式。我国政府公共服务模式严格地讲尚未建立，如果说有一定特色的话，那就是家庭自主、政府协助式公共服务模式。这显然已经不能适应现代社会的发展。政府工作必须完成向公共服务型政府的转型，把保证社会公平、社会安全和社会稳定作为自身工作的核心内容。具体来讲：一是完善公共财政体制的构建。公共服务型政府和公共财政密不可分，公共财政支出结构反映着政府职能结构的变化。满足社会公共需求是公共财政的首要目标。公共财政出现的前提是市场失灵，在市场失灵情况下，政府依据行政力量，在全社会执行国家的公共管理者职能，为市场提供公共服务。我国目前公共财政支出结构中还带有明显的“建设财政”的特点，公共财政支出被大量用于那些本该由市场发挥作用的领域，经济建设支出过高，用于社会性公共服务的支出偏低。因此，必须加大我国公共财政支出中的社会公共服务和社会管理的投入。党的十六大以来，国家投入社会公共服务和社会管理领域的公共资源一直呈增长趋势，但从实际需要来看仍然明显不足。与发达国家相比，我国公共财政社会净支出占国民总收入的比重仍然偏低。而在成熟的市场经济国家，中央（联邦）政府直接承担着广泛的社会服务供给职责。这也是避免出现区域公共服务差距，实现社会管理和公共服务均等化、合理化的重要条件。二是构建财权与事权相匹配的社会事务公共资源配置体制。进一步完善1994年以来以分税制为基础的分级财政体制，为社会政策提供资金配套，减少只给政策不给钱的做法。三是推动公共资源社会投入配置重心向下。注重充实基层财政，有效提高基层政府提供管理和服务的能力，并把基层政府的工作重心转移到社会管理和公共服务上来。

第二，以基层社区自治为基础。基层社区自治组织，是现代社会管理体制的重要组成部分。群众能管好一个村，也能管好一个乡，也能管好一个县，这需要一个过程。但千里之行始于足下，从现在起就要去做。我们要不断扩大社区自治和自我管理的活动空间，推动我国社会管理体制的现代化。近年来，我国有关部门突出重点、重心下移，加强基层便民服务机构建设、改革基层社会工作组织体系、探索建立“社区网格管理综合化”工作机制等等……每一项措施的实施、每一项工作的开展都有力地提升了人民群众的安全感和满意度。

首先，强化基层社区自治功能。《纲要》强调，必须“强化城乡社区自治和服务功能”，“ 健全新型社区管理和服务体制。”社会管理的重心在基层，社会稳定的根基也在基层。近几年来，通过深化基层民主、推进村（居）民自治、加强城乡社区建设、搭建基层服务平台等方式，有效提升了基层社会的管理能力。但基层社会管理网络还不完善，城乡社区自治和服务体系、功能还有待增强。我们要引导社区居委会摒弃自己是上级政府行政部门附属物的观念，扮演好居民自治领导人、社区居民利益代言人、社区居民协调人的角色，推进基层民主政治和城乡社区建设，通过完善基层社区组织体系、完善基层社区自治体系、完善基层社区服务体系，夯实基层基础。

其次，改革基层社区组织体系。主要是在基层社区建立健全居民代表议事会、综合治理委员会、人民调解委员会、妇女联合会、计生协会、计生监事理事会、残疾人协会、业主委员会等群众自治组织，以形成居民自我管理、自我教育、自我服务的民主自治格局。比如，天津市中北镇侯台社区在小区物业公司撤出后，小区的物业管理处于空白状态，为解决小区居民的燃眉之急，社区居委会发挥组织领导作用，委任小区几名党员负责成立了业委会筹委会。在业主代表、业委会候选人推选等工作中，年已80岁的老党员孙尚志同志不顾年大体弱，每天拄着拐棍，爬楼串户，多次深入自己所分管的204户业主家中做工作、登记选票，受到业主们一致赞扬。经过两个半月的细致工作，业主代表大会顺利召开，按小区大多数业主书面表决的结果，选举产生了由7人组成的业委会。

再次，提供基层社区信息服务。我们要以社区网络为信息收集基本单元，所采集信息通过网络平台实现多方共享。依托电子政务数据交换平台，交换和整合各部门信息资源，实现人口信息从静态管理到动态管理，从单项管理到综合管理。以网站和短信等信息化手段为社会矛盾调处平台，实现社区、街道、部门三级扁平化的上下协同和联动，使基层群众的各类矛盾问题能够在最短的时间内，得到相关部门的回应和解答，最大限度地降低社会矛盾的“沸点”。

第三，以非营利社会组织为中介。《纲要》强调，必须加快“推动社会组织健康有序发展。”社会组织不是海啸，它甚至可以起到政府起不到、也不应起到的作用。在我国八个民主党派以及宗教团体就是和谐社会跳动的音符。从世界“三大宗教”看,两千多年来绵绵不断，一直有新的信徒加入，原因就在于：信仰是人类特有的现象。从原始社会的“图腾”，到现代社会的“宗教”，当人们普遍感到精神疲惫时，就需要精神的解脱和寄托。这也是宗教及其宗教团体有存在之必要的原因。你什么宗教都不信也未必是好事，你选择信奉某种宗教也未必是坏事，即使是学者（比如牛顿、爱因斯坦）也有信奉宗教的。这是因为，宗教团体以及社会组织在社会建设过程中，往往具有良好的协调作用。人是社会化动物。尤其是现代人，无论是生理上还是智力上，都很难以个人的形式来满足需要，只能以群体的形式来增强满足人们多种多样需要的能力。因此，随着社会的进步，在社会分工的基础上，把追求特定目标的人群按一定的社会规范组织起来的社会群体不断涌现。几百年来，这类社会组织的范围不断扩大，数量不断增多，组织形式由初级走向高级。现在，社会组织发达的国家平均每100人就有一个社会组织。20世纪80年代以来，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，我国的社会生活发生了许多深刻的变化，其中之一就是出现了众多的社会组织，即非政府、非营利性质的社团组织。社会组织的这种协调作用主要体现在：

首先，它是联系政府和人民群众的桥梁与纽带。社会组织具有服务的功能，为成员办实事；具有协调的功能，既能协调社会组织内部成员之间的利益，也能协调国家与企业、政府与社会之间的关系；具有监督的功能，既监督上又监督下，尽管这种监督是柔性的，却是必需的；具有公正的功能，既要对上负责又要对下负责，这种“兼顾两头”的性质，决定社会组织要公正。同时，社会组织还具有智囊团、思想库的功能，有助于推动决策的科学化、民主化。近年来，各级政府出台的大思路有不少就来自民间组织。就我省来看,目前有各类社会组织1.6万个，在引领社会经济、整合社会关系、化解社会矛盾、促进社会和谐等方面发挥了重要作用，但仍然存在总量不多、监管不到位、需要调整结构等问题。我们要通过加强登记体制改革、推进政府购买服务、深化社会组织党建活动，进一步加快推进社会组织健康有序发展。

其次，它是维护社会稳定的“安全阀”。社会冲突各国都有。在社会冲突起于青萍之末时，最先觉察的往往是扎根于人民群众之中的社会组织。早觉察，发预警，就可以避免局部矛盾酿成全局性冲突，避免把只要用心解决就能妥善处理的矛盾演化成不可调和的矛盾。在社会冲突发生以后，社会组织又可以充当化解矛盾的润滑剂、稀释剂，起到减轻冲突影响的作用。例如，2009年6月至2010年4月底，深圳各街道综治信访维稳中心共受理信访及矛盾纠纷69798宗，已调结67844宗，调处成功率97.2%。再如，自2010年下半年在宜昌市西陵街道办事处的5个社区试行便民服务以来，共处理矛盾纠纷397件，其中街道办化解321件，市区联动化解47件，降低了行政成本，提高了矛盾化解效率。

再次，它是政府职能转移的载体。我们一直说，转移政府职能，转移到哪里去呢？一个重要的去处是社会组织。由社会组织来承担“无限政府”所不应承担的职能，有利于把“直接政府”变成“间接政府”。而“间接政府”的形成，有利于发挥广大社会成员的积极性和创造性，有助于政府集中精力抓好自己的本职工作。我们一直说，“小政府，大社会”。“大社会”，就是社会组织要发育壮大起来。政府肩上有千斤重担，社会组织也能挑起八百斤，政府就可以做到“人少办大事”了。政府和社会组织之间是优势互补、良性互动的关系。从治理国家来讲，政府是主导；从管理社会来讲，社会组织是主力。当前，社会组织应当努力克服依赖性，增强自主意识。政府应当大力扶持社会组织，伸出双手欢迎社会组织的发展；同时，应加强和改进对各类社会组织的管理和监督，确保其沿着正确的方向健康有序地得到发展。

第四，以社管人才的职业化社会化专业化为支撑。这就要大力培育和发展职业化、社会化、专业化的社会管理人力资源。一是职业化社会管理人力资源。主要是指就业于社会管理各职业领域的人才队伍，主要来自政府相关部门、公办社会事业服务机构、社会团体和群众组织、基层社区自治组织以及非营利民间社会组织。目前，我国在这些机构从业的职业化社会管理人员总量估计在4000万人以上，他们是职业化社会管理人力资源体系的主要组成部分。二是社会化社会管理人力资源。主要是指以各种非职业方式参与社会管理的人员，具有代表性的是各种志愿者队伍。目前，志愿者队伍在社会管理中发挥着日益重要的作用，但社会化的社会管理人力资源并不仅仅限于志愿者队伍。社会利益关系的调节，社会冲突矛盾的化解，公民素质的提升，新型社会规范的形成，现代公民意识的养成以及对社会管理工作的社会监督，需要全体公民的广泛参与。三是专业化社会管理人力资源。主要是指专业社会工作人才队伍建设，也包括职业社会管理人才队伍的专业化。专业社会工作人才的培养和职业社会管理人才队伍实现专业化，途径主要有两条：一是通过常规教育体系培养，二是大力加强相关培训。