“土地换户口”叫停

　　2月27日，国务院总理温家宝在与网友在线交流时明确表示，“要维护农民工土地的合法权益，这最重要的就是指农民工进入城市，包括落户以后，他们是否放弃宅基地和承包地，要由农民工自愿作主，而不能强迫。”

　　总理的这番话，意味着在2010年成为热点话题的“土地换户口”正式叫停。

　　土地利益博弈

　　2010年，有关土地的事儿特别多。

• 房价涨声依旧 购房者频遭跳价
• 上海开发商承诺半年不降价
• 上海房产限购政策将长期执行
• 索罗斯挟万亿赴港“做空”中国
• 3月北京亦庄、西山别墅区零成交
• 房企资金缺口或9000亿

　　当年6月7日，广东省首先发文，提出“积分入户”的思路。按照制度设计，流动务工人员的学历、职称、社会保险、社会服务、荣誉称号等都可置换一定分值。当累积积分达到规定分值时，农民工即可申请入户城镇，但同时也要交出土地。

　　同年8月，重庆启动声势浩大的户籍改革，提出在10年内，让1000万农民转为城市居民，与城镇居民在就业、社保、住房、教育、医疗等方面享有同等待遇。而在硬币的另一面，农民同样需要在3年内退出宅基地和承包地。

　　其后，以“土地换户籍”为原则的户籍改革试点被各地纷纷效仿并推广。在山东等多个省市，出现了“拆村并居、农民上楼”的现象。将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。他们共同的政策依据是，城乡建设用地增减挂钩。

　　成都则采用了“地票”的方式。开发商想要在成都买地，就必须先有“地票”。而获得这一“入场券”只有两种方式：或者直接参与农村土地综合整治项目，其核心内容是农民住宅的拆迁；或者在成都农村产权交易所购买。2011年初，该项探索被暂停。

　　事实上，几乎所有的地方城乡统筹试点工作，核心都是农民手中的土地。为了土地，“农民进城”运动往往变成了一场“把农民赶进城”的闹剧。

　　在这个过程中，舆论在关注这场“交易”是否公平，政治家们也看到了值得深思远虑的风险，“中国2.4亿农民工中，有许多已经成为大工业的主体力量和城市的建设力量，但是也有许多农民工职业并不稳定，只有保障他们在农村承包地和宅基地的合法权益，才能使他们进退有据。也就是说，宅基地和承包地是农民工的最大的社会保障。”温家宝强调。

　　国务院发展研究中心副主任韩俊称，预计地方政府财政预算收入里，卖地的钱能占60%.土地出让金为地方政府带来丰厚的收益，然而，这些钱真正用于农业和农村的只有5%左右，剩下的都用于城市的基础设施建设等方面。

　　2010年，国务院发展研究中心农村经济研究部在全国做了一个大型调查，走访了6300多万农民工，问他们两个问题：你在城里落户以后，愿不愿意放弃承包地？愿不愿意放弃宅基地？对于承包地，80%的人回答是不放弃。对于宅基地，67%人说不放弃。从上述统计看，如果“土地换户籍”令行禁止，依靠农民“自愿”土地换户籍，那会是一个相当漫长的过程。

　　城市化成本

　　重庆已经提出自己的目标：争取在1年内，300万进城农民工成为城市居民；而在未来10年，期望有1000万农村居民“进城后平等享受公共服务的权利”。

　　然而，“平等享受公共服务的权利”需要巨大的成本，也需要强大的财力支撑。按照重庆市市长黄奇帆的计算，一个农民进城，直接和间接成本加起来要六七万元。显然，按照这样的成本计算，1000万“农转城”的投入将会达到六七千亿元。而在2009年，重庆全年地方财政收入为1165.7亿元。

　　在“土地置换”带来的巨大收益下，这个公式并非不能平衡。“户改”执行以来，重庆对于土地的需求极其旺盛，土地价格一路飙升。以转户最积极的重庆璧山县为例，当地城郊结合部的村民在被拆迁之后，所得补偿仅仅10万出头。但现在工业用地一亩地50多万元都很难拿到了。政府在对土地进行整治之后，即使按照工业用地出售也势必获得大量的资金来源。

　　“农村建设用地转化为城市建设用地，立即升值了。靠着这个过程中的溢价，大家一起来分土地升值部分，拿出一部分给老百姓交保险，拿出一部分地方政府存留，拿出一部分，开发商搞开发。”北京华高莱斯副总经理公衍奎说。

　　重庆户籍改革引发了巨大的争议，此时，与重庆在西南“并为瑜亮”的成都则推出了另一版本的户籍改革规划。2月22日，成都市人力资源和社会保障局对外宣布，自4月1日起，成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险与城镇职工社会保险并轨。“农民工身份将消失，全域成都城乡劳动者将同等享受社会保险待遇。”

　　与重庆户籍制度明显不同的是，成都户籍制度改革意见中明确提出：“农民可以带产权进城，不用以丧失承包地、宅基地为前提交换就业社保。”

　　成都市社科院副院长陈家泽认为，短时间内，成都放开自由迁徙，并不会造成农民大量进城的情况出现。因为自愿进城的农民并不多。但根据四川大学副校长赵昌文的计算，在2018年前，成都每年仅住房、教育、医疗卫生、社会保障、城乡基础设施建设等几个方面，每年需要的钱不会低于2000亿元。

　　“平均来讲，一个农民工转化为一个城市人，政府需要支出10万元。”公衍奎说。

　　成都国土部门之所以搞“地票”，被认为是政府没钱搞农村土地的综合整治，只好将这一职责与拿地特权捆绑销售。目前“地票”已被叫停，户口改革能否获得财政的有效支撑，亦是未知之数。

　　面对社会的质疑，重庆市市长黄奇帆已经公开否认存在套取农民土地的动机。重庆市公开承诺，农民退地不是取得社保和户口的条件，退出土地是依法、自愿、有偿的。农民转城市户口设置的3年过渡期后，转户人员愿意回到农村，“仍然可以回去，仍然保留土地”。

　　不过，重庆市政府做出上述澄清后，农民入户的积极性提高，但基层政府的积极性下降。基层官员担心改革的成本难以为继。

　　随着土地换户口的叫停，一度狂飙突进的户籍改革和加速城市化进程很可能会持续降温。“如果改变了土地换户口的做法，我觉得岂止是积极性降低，可能立马就没了。现在唯一的动力就是土地收益。如果没有这个动力，他干什么？”公衍奎说。

　　但是，截至发稿之时，记者注意到媒体新闻中，一些地方的“合村并点”等与土地有千丝万缕联系的“中心工作”，仍在稳步推进中。

　　发展之惑

　　在各地城市化发展中，对人的需求已经成为一个重要砝码。

　　“未来城市的活力，关键的因素可能就是"人"。现在很多地方，做了大量的城市规划，但是缺的是人。”公衍奎说，“从前我们说，有了企业就有了人。但是，很多地方，企业之所以去正是因为有人。”所以，扩大城市，增加人口成了地方管理者的必然思路。

　　据称，重庆一年要用地20万亩，国土资源部只能批15万亩。照土地换户口的设想，不但可以解决用地缺口，可以带来大量支撑城市发展的资金需求，也可以让重庆市迈入“千万人口”的俱乐部。

　　事实上，在很多地方发展的思路中，已经不再仅仅满足于早年的招商引资、样板工程，乃至简单土地财政。城市区域扩张、增加城市人口并在此过程中获得土地收益，成为三个关键环节。这三个环节核心支点即是农民手中的土地，与其相关的则是农民的户籍。这也是这两年来，房地产商在二、三线城市得以大规模跑马圈地的重要背景。

　　但是，城市的发展能否由地方管理者主观愿望撬动，仍是未决之局。“真正的城市化，要依赖于整个产业的形成。聚集了那么多人，聚集了那么多产业，它才有足够的经济基础。”公衍奎说。