问渠那得清如许(热点热议·委员关注“粮食安全、水资源安全、能源安全”之水资源篇)

刘维涛 申文静

　　水，文明赖以发祥，人类赖以生存。治水，自古至今都考验着人类的智慧。

　　气候变化影响、城市化突飞猛进、生产方式落后……一系列现实因素让本就缺水的中国，水资源安全面临前所未有的严峻挑战。如何管好水，事关发展方式转变、可持续发展，乃至民族复兴。

　　今年中央一号文件锁定水利，强调实行最严格的水资源管理制度，划定水资源“三条红线”，实施用水总量控制、万元工业增加值用水量控制、万元GDP排污量控制。

　　任何制度的实行都需要合理设计的体制与机制支撑。今年两会上，民革、农工、致公等民主党派不约而同地提出提案，针对水资源管理的重点环节，提出创新建议——

　　民  革

　　健全公益诉讼  让污染无处遁形

　　建立健全公益诉讼制度

　　科学合理评估污染损害

　　【现  象】

　　水污染纠纷呈逐年上升态势，“违法成本低、守法成本高”的问题尚未从根本上得到解决；地方干预影响水资源司法和执法工作的有效开展；行政机关和司法机关的协商配合机制尚不健全；环境公益代表主体缺失、跨界水污染案件管辖障碍、污染损害评估、责任保险、赔偿金的管理和使用等配套法律制度建设相对滞后。

　　【剖  析】

　　近年来，民革中央持续从司法角度，为水资源管理建言献策。提案认为，水污染的流动性、扩散性等因素，决定了水污染案件与地方利益存在矛盾和冲突。司法的一般管辖无法从根本上解决地方保护的问题。受到各种因素的掣肘，司法的独立性往往受到极大约束，致使司法作为最终的纠纷解决方式，在处理水污染问题上，依然面临着诸多困难。从长远的角度看，要从根本上解决我国水资源司法保护中存在的问题，必须通过立法，来建立健全环境公益诉讼制度。

　　【建  议】

　　提案透露，《民事诉讼法》的修订已经列入十一届全国人大立法规划，建议在修订过程中，充分考虑我国水资源司法保护的现状，适度扩展原告主体资格，建立健全符合我国国情的公益诉讼制度。同时，也要修订《环境保护法》、《水污染防治法》等法律，对环境公益诉讼涉及的相关问题作出明确具体的规定。

　　水资源司法诉讼机制也需创新。建议有关部门以联合发文或者制定司法解释的形式，明确规定：对因水污染致使环境公共利益遭受损害的，国务院有关行政主管部门的派出机构可以作为原告提起损害赔偿的民事诉讼，由跨行政区域的海事法院实施专门管辖。

　　要使水污染损害赔偿案件得到顺利审判和执行，必须要有相关的污染损害评估机制，对因水污染造成的损害进行科学合理的评估。提案建议，环境保护部尽快制定出台《关于开展环境污染损害评估工作的若干意见》，推动环境污染损害评估管理机制的建立，并研究制定相关的技术规范。

　　农工党

　　从“九龙治水”到公共治理

　　形成“权大机构少”的管理体制

　　行政监管型应向公共治理型转变

　　【现  象】

　　在现行水资源管理体制下，水资源管理由水利部负责、水污染防治由环保部负责，同时又分别赋予国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构以相关职责，形成法律上的“九龙治水”格局。

　　由于相互之间缺乏协商机制，条块分割、各自为政、互不协调，甚至互不买账、互相推诿、相互扯皮。

　　【剖  析】

　　农工党中央的提案认为，水资源保护是一项系统工程，单靠某一部门不能解决问题，靠多头管理也不能解决问题。流域综合管理是当前世界各国治理水问题的普遍趋势，也是解决我国日益严峻的流域性资源环境问题的重要途径。采取柔性“协商”协调机制，通过“自主参与、集体协商、懂得妥协、共同承诺”的方式进行决策，才是市场经济条件下解决流域管理问题的主要途径。

　　【建  议】

　　“我国水资源管理体制，应努力实现从行政监管型向公共治理型的转变”，提案指出，为实现这个目标，需要在机制上多有创新。

　　要建立超越行政区划的协调机制，形成“权大机构少”的管理体制。可将各相关部门有关流域管理的职能向流域管理部门移交，由其统一行使；水利、环保、农业、交通等部门执行流域管理权限的工作人员，同时随业务移转至相应的流域管理部门。

　　近年来，社会各界对保护水资源的热情越来越高，却因为缺少相应知识，导致参与的方法错误，同时也缺乏恰当的参与渠道，难以形成合力。有鉴于此，提案指出，应该积极开展宣传教育，培育多元主体的参与渠道，形成各方参与的公共治理机制。

　　如果把水资源保护与经济利益挂钩，无疑能激发更大的积极性。事实上，水资源保护事业之所以难开展，恰恰是因为开展保护的部门和企业无法获得合理利益。对此，提案提出了一个充分利用市场机制的良性循环：生态养殖、生态农业、生态渔业、生态湿地与垃圾回收产生经济效益，得到税收后再投入到生态基金。

　　致公党

　　水资源“农转非”  水权交易须规范

　　农民是利益得失的中心

　　通过谈判确定转换价格

　　【现  象】

　　政府和企业在与农民交易水权的过程中，由于经济补偿不到位，手段不合法、不公开，造成许多有关水权的纠纷；个别地方政府无视农民用水权益而强行转让水权，严重伤害农户的利益；一部分农民失去灌溉用水，造成一些农户甚至无田、无水，生活得不到保障。

　　【剖  析】

　　随着工业化和城镇化的不断加快，越来越多的水资源“农转非”。根据预测，到2050年农业用水占总用水量的比重将下降到50%左右。

　　致公党中央的提案认为，农业用水向其它产业的转移是用水管理面临的一个实际问题。从整体上来看，水权转换仍在试点探索阶段，规范的水权交易市场也尚未建立起来。水权转换仍存在水权交易认识不足、利益保障机制不完善、水权交易管理机制缺乏针对性等问题。

　　【建  议】

　　只有确定了水权交易的法律目标和总体框架后，水市场才能正常运作。提案建议在立法中对水权的再分配方式予以明确，即可以通过水市场实现用水主体间的水权交易与转换。

　　最重要的还是保护处于弱势地位的农民的权益。提案认为，农民在水权转换中权益受到侵害，最主要是因为单个农民没有自我保护的能力。“农民是水权交易利益得失的中心，应该形成一个保护自身利益的水源区基层管理集团。”提案对这个集团作了如下设计：水源附近的村庄与用水单位形成一个基层灌区水管理单元，共同管理灌溉水源。在实行水权转让时，须以当地享有灌溉用水权的农民的名义，与用水单位通过谈判确定补偿和水权转换价格。

　　提案还指出，水权转换中发生的各种费用成本应由用水单位承担，导致的损益和各种风险也应由用水单位负责。水权转让所获得的收益，应主要用于农民补偿，保障农民生活。同时，应从转让水权所得的资金中划分一定比例的资金，用于农村基础建设，尤其是节水技术的应用和节水设施建设，使灌区节省出更多的水，实现双赢。

　　同时还应明确用水企业向失水农民提供就业岗位的义务，为农民创造新的就业机会。由于部分农民向二、三产业转移，各地政府应结合产业结构调整，增设定向失水农民的技能培训，向农民传授农业种植技术或就业技能；政府应针对水权交易市场的建立，尽快设立“失水农民创业基金”。