贵阳市旅游必去景点:行政审判

当前行政审判疑难问题及法律适用

作者：武汉中院  发布时间：2006-06-30 18:11:45

    一、关于诉讼时效问题

    1、在起诉期限及诉讼时效上，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）与《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》（以下简称《贯彻意见》）如何衔接？一般认为，《贯彻意见》生效期间作出的行政行为，在《若干问题的解释》生效期间起诉的按一年零三个月来计算，一年零三个月跨过2000年3月10日（《若干问题的解释》实施日）的，则适用《若干问题的解释》中有关诉讼时效规定；若没有跨过2000年3月10日，则视为超过诉讼时效规定。那么一年零三个月的起算点是怎样的？一种观点认为，以当事人知道具体行政行为内容为起算点。另一种观点则认为以具体行政行为作出为起算点。我们同意后一种观点。《贯彻意见》司法解释第35条规定：“……未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。”该规定中所指的超过一年的起算点是什么？规定并不明确，但从立法本意来讲，应理解为作出具体行政行为之时为起算点。否则，如果以当事人实际知道诉权或起诉期限时为起算点，在作出具体行政行为五年、十年后当事人才知道的，还可在此后一年内起诉。一个行为长达这么多年仍可起诉与规定诉讼时效的立法宗旨是相悖的。因此以知道诉权或起诉期限作为一年诉讼时效的起算点既不符合时效原理，也不符合立法本意。

    此外，对于《若干问题的解释》实施前作出的具体行政行为，当事人不知道行政行为内容的，在《若干问题的解释》实施后起诉，其诉讼时效应依据《若干问题的解释》第42条规定以行政行为作出之日作为诉讼时效的起算点，适用五年、二十年的诉讼时效规定。

    2、在涉及《贯彻意见》与《若干问题的解释》诉讼时效如何衔接时，会遇到需要适用《贯彻意见》中关于诉讼时效的规定问题，那么在裁判文书中能否引用《贯彻意见》的规定？一种观点认为，《贯彻意见》不能在裁判文书中引用。另一种观点认为，《贯彻意见》虽然废止，但可在裁判文书中引用。我们倾向于后一种观点，可在裁判文书的论理部分引用《贯彻意见》司法解释的规定，理由是虽然《贯彻意见》废止了，但废止是向后没有效力，向前仍应有效，对《贯彻意见》生效期间所发生的行为在诉讼时效上仍适用《贯彻意见》规定，因此，在诉讼时效上，我们不能一概而论说《若干问题的解释》生效后，《贯彻意见》就不能再适用，要视情况而定。

    3、《若干问题的解释》中第43条规定的“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。”，如何理解“不属于起诉人自身的原因”？ 《若干问题的解释》司法解释规定很原则，实践中具体操作起来比较混乱，有必要确定几条适用的标准。我们认为，不属于起诉人自身的原因应包括以下几种：（1）不可抗力。如自然灾害、战争、类似非典疫情的发生等；（2）因针对同一纠纷先行提起的民事等其他诉讼所进行的时间；（3）因行政机关承诺解决等待行政机关解决而耽误的时间；（4）其他不属于起诉人自身的原因而耽误的时间。

    4、关于违法行为持续状态的诉讼时效起算点如何确定问题。一种观点认为，持续或继续状态的违法行为的诉讼时效从行政行为终了之日起计算。另一种观点认为，在诉讼时效的起算点的认定上，持续状态的行政行为与其他行政行为不应有区别。我们倾向于后一种观点。理由如下：（1）行政行为持续与否对当事人没有意义。对当事人产生实际影响的是行为的结果。行政行为持续与否对于我们研究行为特点等有意义，对当事人来讲没有实际意义。一般来讲，行政行为的结果是持续的，如吊销营业执照，该行为状态不是持续的，而经营能力被剥夺的结果是持续的。但对于某些行政行为来讲，行为状态和行为结果均处于持续状态，如扣押物品，扣押行为本身与扣押行为所带来的结果——物品的占有支配权被剥夺，均处于持续状态。但对当事人产生实际影响的仍是扣押行为所引起的结果。行为持续状态对当事人没有实际意义，对其行使诉权也没有影响，在认定诉讼时效起算点没有必要将行为是否处于持续状态作为一个因素考虑进去，由此可见，对持续状态行政行为诉讼时效的起算点作特别规定理由不充分。（2）现行法律并未对持续状态的行政行为在诉讼时效起算点认定上作出特别规定。因此，对持续行政行为从行为终了之日起计算诉讼时效，目前来讲于法无据。

    二、关于原告主体资格问题

    1、对法律上的利害关系如何理解

    《若干问题的解释》明确规定：原告是与具体行政行为有法律上利害关系的公民。对于“法律上的利害关系”理解有不同的观点。一种观点认为，从目前行政审判发展现状来看，对原告的范围应有所限制。目前阶段应将“法律上的利害关系”理解成“直接的利害关系”。所谓直接的利害关系是指行政行为与其权益的侵害之间有直接的因果关系。即行政行为作出是造成原告权益侵害的直接原因。当然，在多因一果的情况下，即原告权益遭受侵害是多个原因共同作用的结果，行政行为作出是其中一个原因时，也应认定原告与该行政行为有直接利害关系。另一种观点认为，从保护当事人诉权，扩大对行政行为监督主体的范围出发，应从宽解释“法律上的利害关系”为“已经或将会产生实际影响”。我们同意后一种观点。从世界各国行政诉讼发展趋势看，对原告主体资格规定是非常宽泛的，有的国家甚至实行公益行政诉讼，即只要自然人、法人或其他社会组织认为具体行政行为违法均可提起行政诉讼。我国行政诉讼法对原告资格的规定实际上也是比较宽泛的，即只要认为具体行政行为侵害其合法权益便可提起行政诉讼。《若干问题的解释》取消了《贯彻意见》对原告资格限制的规定，规定只要具体行政行为对自然人、法人或其他组织的权利义务产生实际影响的，便可起诉，不囿于只有行政行为相对人才能作原告起诉的限制。综上所述，我们认为，只要自然人、法人或其他组织认为具体行政行为对其权利义务产生实际影响的，便可提起行政诉讼。司法实践中还要注意对“权利义务产生实际影响”的理解、把握，对权利义务产生实际影响既包括权利义务的增减得失，也包括对权利行使造成障碍，如相邻权人起诉城市规划机关批准建房行为便属此类，还包括对公开竞争权机会的损害等。

     2、对法律上的利害关系和实际影响从哪个时间段来认定？有人认为，这种法律上的利害关系和实际影响应是在作出行政行为时现实存在的。如果是作出行政行为时对当事人的合法权益没有产生实际影响，而是经过一段时间，待某些条件成熟后，这种实际影响才发生的，该当事人不具有原告主体资格。我们不同意这种观点。我们认为，当事人与行政行为是否有利害关系应以提起行政诉讼为分界点进行判断。如果当事人提起行政诉讼时，行政行为对其合法权益的实际影响确实存在或将要发生时，即可认定该当事人与该行政行为有法律上的利害关系，而不论这种利害关系或实际影响是在起诉前的哪个阶段发生。理由如下：1、行政诉讼法和《若干问题的解释》并没有对这种利害关系或实际影响发生的阶段进行限定。我国行政诉讼原告的范围经历了由相对人发展到利害关系人的过程，从行政诉讼发展的趋势来讲，行政诉讼原告的范围会越来越广，最后会发展到公众诉讼。对现行“利害关系人”的解释从顺应行政诉讼发展趋势来讲，不应作限制性解释；2、如果对利害关系或实际影响发生的阶段进行限定，某类案件的原告范围会十分狭小，客观上使这些行为排除在司法审查之外。这种情况往往发生在某些特殊类型的案件中。如：教育行政管理部门批准社会力量办学，在批准建校或颁发办学许可证时，学生不是该行为的利害关系人。只有在学生入学后，这种利害关系才实际发生。如果将利害关系限定在行政行为作出时实际发生，受该批准办学行为影响最大的学生则无权提起诉讼，势必出现无法对此类行为进行司法审查的现象；3、对利害关系或实际影响的发生阶段不作限定，并不会导致对行政行为无止境的诉讼。从现行法律规定来看，对行政行为诉讼的周期长短并不是通过限定原告范围的方式来加以控制，而是用诉讼时效制度进行调整。这种利害关系不论发生在哪个阶段，最后必须服从诉讼时效的规定，一旦超过诉讼时效，利害关系也就失去意义。综上所述，我们认为行政诉讼中所指的利害关系是指行政行为作出后起诉前的任何阶段发生的利害关系。

    三、关于重复起诉问题

    何为行政诉讼中的重复起诉？第一种观点认为，行政诉讼中重复起诉不仅指同一主体以相同事实和理由提起相同的诉讼请求，而且还包括另外一种情况，即某一具体行政行为已经审理判决，不同主体对该具体行政行为不服，再次提起诉讼，则为重复起诉。持这种观点的人认为，与民事诉讼中的重复起诉不同。民事中虽然是同一纠纷，但因不同主体在该纠纷中存在不同的利益关系，且这种利益关系直接影响案件处理结果，因而不同主体针对同一纠纷提起的民事诉讼不能视为重复诉讼。在行政诉讼中，虽然具体行政行为对不同的利害关系人的权益会带来不同形式或程度的影响，但这种影响并不是具体行政行为是否合法的构成要素，即不论具体行政行为对利害关系人之间的权益影响形式和程度有何种不同，他们针对同一具体行政行为提起诉讼的审理结果都会是一样的。因而不同利害关系人基于不同的理由对同一具体行政行为提起的诉讼应属于重复诉讼。第二种观点认为，行政诉讼中的重复起诉与民事中的重复起诉是一样的。同一主体以相同事实和理由提起相同的诉讼请求的，则为重复起诉。从诉的构成理论来讲，诉是由当事人、诉讼请求、事实和理由三要素构成，只有这三要素完全重叠才是相同的诉，否则，其中一个要素不同，都应视为两个不同的诉，行政诉讼中的诉也应符合诉的一般原理。对于不同主体对同一具体行政行为提起的诉讼不属重复起诉，对于此类案件应依据《若干问题的解释》第44条第（十）项规定，以诉讼标的为生效判决的效力所羁束为由裁定驳回起诉，我们倾向于后一种观点。

    四、关于房产登记颁证行政案件合法性审查标准及与民事诉讼交叉的问题

    1、房产登记颁证行为合法性审查标准问题。

    在房产颁证行政案件中，关于颁证行为合法性审查标准问题，理论界、实务界认识各异，做法不一。归纳起来主要有三种观点。第一种观点主张对颁证行为进行形式审查，第二种观点主张进行实质审查，第三种观点主张全面审查。所谓形式审查就是仅限于登记颁证行为作出时，申请人提供的材料是否满足法律规范设定的事实要件，即提供的登记材料是否具备、齐全。所谓实质性审查，除了形式审查外，还要对申请人提供的登记材料的真实、合法、有效作全面的审查。所谓全面审查就是按照法律、法规对各类房产登记行为审查的法律要件的规定按登记机关的职权范围作全面审查。即要审查关于设立、变更、废止房产物权所必须具备的相关材料，其中最重要的就是相关当事人对该房产权利变更的合意；同时还要审查作出权利处分的人是否是有权处分的权利人。我们同意全面审查标准说。从现行法律规定看，对登记颁证机关登记颁证时对申请行为是进行实质性审查还是形式性审查，并未作出具体明确区分，而只是规定了登记颁证要审核的内容和具体要求及程序。因此没有必要去纠缠是实质审查还是形式审查。法院在对登记颁证行为进行司法审查时，一般而言，不能超出法律就登记颁证规定的审核内容和要求的范围，即只须审查登记颁证机关在登记颁证时，是否是依照法律规定的房产颁证应具备的事实要件和要求及程序进行了审核。如房产权属是否清楚，相关权属证明文件是否齐全，出让人是否是房产权利人，交易双方合意是否自愿等。如果经司法审查，登记颁证机关是依照法律规定的登记颁证具体内容和要求进行的审核，就应当维持登记颁证行为或判决驳回原告诉讼请求。如果经司法审查，有充分证据证明在登记颁证时，房产权属存在争议，或非交易双方的合意等明显不符合登记颁证的法定条件情形的，显然登记颁证机关的登记颁证行为不符合法律规定的审核要求，应当判决撤销登记颁证行为。如甲诉房产局撤销房屋所有权证案，甲的母亲有房屋一套，甲母生病期间，甲母之子乙，与其母就该房屋签订了房屋买卖协议，协议书上出让方甲母的名字由乙代写，盖有甲母私章，在向房产机关申请房产过户登记表上，乙代其母在出让方上签名。房产机关在审核时，鉴于甲母未到场，遂派一名工作人员前往其家中，在无他人见证情况下征询甲母出让房屋意思后，遂办理了房屋交易过户登记，并向乙颁发了房屋所有权证，甲母死后，乙向法院起诉，要求甲腾退，甲方知房屋已过户至乙名下，便提起行政诉讼。本案焦点就是在出让人不能到场，又无委托情况下如何审核交易双方的合意。就本案而言，房产机关仅派一名工作人员前往出让人甲母家中且没有无利害关系的人在场见证，显然在审查出让方出售房屋意思表示的程序上存在重大瑕疵，也不符合法律规定，据此而颁发的房屋所有权证应予撤销。

    全面审查、形式审查、实质审查三者的分歧在于对登记颁证行为司法审查程度的把握上。形式审查仅局限于对申请人提供的相关材料的审查，显得过于狭窄，不符合法律规定的权属审核要求，权属审核除审核房产来源、权属证件等相关证明文件外，还应当审查申请人是否是有权处分房产的权利人以及申请人与相对人的合意。实质审查显然超出了法律规定的登记颁证机关的职权范围，也不符合行政法原理。登记颁证行为属于行政确认行为，没有自由裁量余地，仅仅是一种权利推定，对当事人并不创设新的权利义务。申请人与相对人关于房屋权属变更的合意是登记颁证的基础，而房产登记颁证机关并不拥有对当事人间的合意是否有效的审查判断权，也无权改变当事人自愿建立的民事法律关系，否则有悖当事人意思自治的合同原则。登记颁证机关的审查只能是在其职权范围内的有限审查。因此，司法审查一般情况下应与此对应不能超出登记颁证机关的职权范围，去审查具体登记颁证行为。

    在审判实践中值得注意的是，在出现申请人以虚假、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书的情形下，如果利害关系人不选择向房产登记颁证机关申请撤证，而直接向法院提起行政诉讼的，法院应当受理，在诉讼中，如果登记颁证机关按照建设部《城市房屋权属登记管理办法》第36条规定：已决定收回房屋权属证书或公告房屋权属证书作废的，原告申请撤诉的应予准许；原告不申请撤诉的，则应按《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条第三款规定，判决确认原颁证行为违法。由于这种颁证行为非登记颁证机关过失所致，而是申请人非法行为所致，因此，即便是确认该颁证行为违法，颁证机关亦不应承担赔偿责任。

    2、房产颁证行政案件与基础民事行为交叉的问题。在房产颁证行政案件中，申请人与相对人往往就作为颁证的基础民事行为产生争议，然而由于行政诉讼对基础民事行为的合法与否无法审查判断，双方当事人就基础民事行为提起的民事诉讼又因基础民事行为受房管部门的有效权证的约束而无法进行。因基础民事行为产生纠纷时，当事人如何寻求救济就成了一个问题。审判实践中，当事人在民事诉讼与行政诉讼中绕着圈子，司法实务界对是民事先行，还是行政先行的问题也无所适从。那么如何理顺在房产颁证案中民事诉讼与行政诉讼的关系？

    我们认为，在因基础民事行为产生纠纷时，应民事先行。理由如下：1、现行法律规定了民事诉讼的救济途径。根据现行法律规定，在颁证行为中，对房屋权属产生争议的，或协商、或提交仲裁或提起民事诉讼。因此，在产生权属纠纷时提起民事诉讼是于法有据的。2、房管部门颁发权属证并不是民事诉讼的障碍。主张行政先行的观点，主要理由是民事诉讼受行政机关有效权证的制约。依据是最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条规定，国家机关依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证。尽管在与其他书证相比，其证明力要大，但这一规定并不表明房管部门的权属证具有绝对的证明力，法院应无条件地采信。任何证据都有一个是否采信的问题。房管部门的权属证也不例外。如有相反证据足以推翻的，则不予采信。一般来讲，如果当事人能提供实施民事行为从形式到内容存在违法的有力证据，则房管部门的权属证是否采信就值得考虑。3、民事先行便于理顺关系。在颁证行为中只存在基础民事行为违法及房管部门未尽形式审查职责的行政行为违法两种形式，不存在介乎两者之间的第三种违法状态。因此对基础民事行为违法的则可通过提起民事诉讼确认违法，再由当事人以生效民事判决为依据申请房管部门撤销颁证行为。若不予撤销的，则可以要求房管部门履行法定职责为请求提起行政诉讼。

    五、关于不作为行政案件

    （1）关于行政机关法定职责审查是属程序审查还是实体审查的问题，这直接关系到案件的裁判方式。如张某以税务部门不履行颁发营业执照职责为由，以税务局为被告提起行政诉讼。而颁发营业执照的职权在工商局而非税务局，对于这种在不作为案件中告错被告怎么处理？持程序审查观点的人认为，如不属该行政机关的法定职责，根据《若干问题的解释》第44条第（三）项规定，起诉人错列被告且拒绝变更的则裁定驳回起诉，据此，应裁定驳回起诉；持实体审查观点的人则认为，如不属该行政机关法定职责，根据《若干问题的解释》中第56条规定，“起诉被告不作为理由不能成立的。”应判决驳回诉讼请求。我们倾向于后一种观点，理由是：第56条“起诉被告不作为理由不能成立的。”并没有对“不作为理由”进行限定，而错告行政机关不作为应属于前述条款所指的情况，既然第56条对告错被告的如何处理作了特别规定，处理时应遵照特别规定，而不应按第44条第三项的普通规定来处理。

    （2）关于行政机关执行生效判决不到位的问题。

    法院在作出责令行政机关履行法定职责的判决时，从司法不能替代行政考虑，在判决主文中一般只大致明确履行哪方面的法定职责，对行政机关具体如何作为不便明确。有些行政机关在执行判决时，表面上看是作为了（比如作出了答复），但答复的内容缺乏针对性，并没有对原告要求解决的问题作出明确、肯定的回答。对这种看起来执行了生效判决的答复，原告不服，如何救济？是将这种答复不到位的行为按拒不执行法院生效判决来救济呢？还是将该答复视为一个新的行政行为，再行提起行政诉讼呢？审判实践中，当事人一般再行起诉，法院照审不误，出现“连环诉讼”、“循环诉讼”，官司永无止境，但问题总是无法解决，形成行政诉讼的“怪圈”，法院的审判陷入误区。我们认为，答复不到位是拒不执行生效判决的一种表现形式，应适用《行政诉讼法》第65条之规定进行处理。

    （3）关于追加第三人问题

    在利害关系人提起的履行法定职责案中，是否应将相对人追加为第三人？如张某认为其邻居李某搭盖违章建筑，要求规划管理部门查处。规划部门未查处，那么，在张某诉规划部门的行政不作为案中，是否应将李某追加为第三人呢？一种观点认为：可以不追加李某为第三人。理由是即使本案审理结果是判令被告履行查处的法定职责，但查处行为毕竟未作出，因此，该案与李某事实上没有利害关系。另一种观点认为：应将相对人李某追加为第三人。我们倾向于后一种观点。理由是：该案审理结果与李某有利害关系。根据《行政诉讼法》及《若干问题的解释》的规定，行政诉讼中的第三人是与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织。这里的利害关系，应与原告资格标准统一起来，理解为“已经或将要产生实际影响”。与行政行为具有现实或可期待的实际影响的都应列为第三人。在不作为案件中，不作为行为的相对人与不作为之间产生了一种可期待的实际影响。如果最后判令被告履行法定职责，则这种可期待的实际影响更具有现实性。