唐黎明：北京或将面对城市化的极限

　　近日，北京市规委有关负责人表示，将在2013年重新编制城市总体规划。因为在《北京城市总体规划(2004年~2020年)》中，两个最主要的指标——人口数量和人均GDP目前都已被突破。总规中预设的2020年常住人口总量控制在1800万人，而刚刚结束的第六次全国人口普查结果显示，北京市常住人口为1961.2万人。

　　近三十年来，发生在外来流动人口和北京城市管理者之间的博弈，有愈演愈烈之势。自1983年起，北京的相关规划就试图控制人口规模，但一般两三年后，增加的人口总是冲破预设的规模，城市规划陷入了屡设屡破、屡破屡修的怪圈。

　　在人口和资源相对稳定的状态下，城市化是最节约资源、最高效率的发展方式。当人口急剧膨胀时，公共配套、基础设施、资源供给如果跟不上人口聚集的步伐，就会带来一系列的问题。

　　水资源、天然气、电力、煤、交通等基础资源和基础设施是支撑城市发展必不可少的资源。然而，中国的城市化速度太快，用十年时间走了发达国家二三十年才完成的城市化进程，城市扩张速度太快，使得许多城市的基础设施和基础资源跟不上城市扩张的步伐。北京作为资源输入型的特大城市，98%的能源靠外地调入。城市快速扩张，人口迅猛聚集导致水、电、煤、气、油等资源供应紧张。据统计，目前北京市的人均水资源量已降至人均100立方米，大大低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线，缺水形势异常严峻。可见，水资源、电力这一类的资源供应和基础设施限制，将是制约城市规模最后的硬约束。

　　学校、医院、垃圾处理等公共资源的配套，也远远跟不上城市扩张的速度。中国近年来的郊区城镇化进程，多是开发商唱主角，政府规划配套欠缺，导致学校、医院、商业等公共市政配套严重滞后。据北京市国土局监测，1973年~2008年北京市城市面积年均增加近30平方公里。随着北京的城市化环环外推，北京近年来人口向外迁移的数量越来越大。城区迁移人口中，78.4%的人口迁到了近郊区，14.3%的人口属于城区之间迁移，7.3%的人口迁入远郊区县。然而在这一进程背后，却是问题重重。当大量城市移民搬到近郊居住后，因为学校、商业、医院等公共资源配套的欠缺，他们的工作、娱乐、消费等生活环节却依赖市中心的供给，每天早晚时段，人群如潮汐般来回转移也就不足为奇了。北京的城市格局也呈现出两种极端的情况：一方面城市面积不断摊大饼式地扩张，一方面大量的人口往返于城市与郊区，仍然要依托市中心的公共配套资源，城市拥堵也愈演愈烈。

　　一边是人口不断的聚集，一边是资源的匮乏，城市不堪重负。以至于北京“十二五”规划纲要中，“努力遏制人口无序过快增长”、缓解交通拥堵两项，成为了未来五年工作的重中之重。今年以来，北京出台了种种措施：车辆限购，提高停车费，大幅减少进京的户籍指标，清理地下室出租，以业控人，以房管人……这些措施极具争议性，试图以行政手段强行疏散人口，能否见效尚不得而知。

　　实际上，除了农村人口向城市转移的历史大背景外，北京的人口过于集中，源于权力和资源的过度集中。作为首都，北京的政治地位带来了强大的资源控制力，这种优势一方面不断地在解决北京面临的资源压力，同时也成为吸引人口的“磁石”，使得北京的人口不断突破之前设定的极限值，矛盾日益加大。放眼望去，跑官的、跑项目的、跑贷款的，什么权力都集中在北京;优势的教育资源、资本资源、大项目、大企业、优良的工作机会都集中在北京。人流如水，逐利而行，资源和权力的集中自然引发人口的集中，如果不解决这些问题，单纯以行政手段强行疏散人口，不仅难有效果，还可能激化社会矛盾。

　　要缓解上述问题，一方面需要在城市功能和城市经济上做减法。做减法，就意味着北京不要预设太多的发展目标。虽然每个城市都想建成经济中心，但北京现在背负了太多其他功能，如经济中心、总部基地、金融中心等，北京正在为太多的战略发展目标所累，只有放弃掉一两个经济目标，才能实现城市的可持续发展。

　　另一方面是在城市基础设施、公共配套上做加法，进一步拓展城市化的空间。北京现行的人口控制措施，无非是利用行政手段，使非京籍的民众，不再占用北京有限的公共资源和服务设施，决非长远之计。与其不近人情地驱赶，不如尽量完善公共服务和基础设施，使之能服务更多的人口。资源的聚集导致了人口的集中，控制人口只是传统管理方式的一次再博弈，最后一定无功而返。

　　关于城市化的极限问题，不仅仅出现在京沪这样的一线城市，二三线城市也存在这样的问题，几乎每年上演的拉闸限电、煤荒电荒就可窥其一斑。中国的城市化，有必要在下一个发展周期里大力完善现有的基础设施、公共配套设施，适度控制城市规模，并强化对生态环境的保护。一味地扩张城市规模，枉顾城市化的极限问题，可能会带来灾难性的后果。

　　作者为安邦咨询高级研究员