邦比爱塔芭丝塔拜姻h:贺绍奇：国企上缴利润比重应大幅提高

    国有资本经营预算如果缺乏有效的审计监督，就会大打折扣。况且目前仍然有规模庞大、范围广泛的国有企业利润没有上缴，纳入国有资本经营预算范围。目前还有科教文卫、行政政法、农业、铁道、金融等80多个中央部门（单位）所属6000多家企业没有纳入国有资本经营预算，没有上缴利润。

    在地方层面，截至2010年，31个省市区还有接近一半省市区没有实行国有资本经营预算，实行利润上缴。过多现金流留存到企业，缺乏有效监督，就很容易导致预算软约束和滋生腐败，包括浪费、无效率投资和滥发工资福利。

    南都评论记者陈建利

    日前，审计署公布了对中国联通，三峡集团等17家央企2007年到2009年的财务收支审计结果，其中14家存在滥发福利、关联交易以及少缴税收等问题，与往年审计所披露的情况类似。对央企的审计风暴年年刮，为何央企的问题年年重复上演？有效的追责机制怎么建立？在现有的制度局限下，该如何解决这个困局等，就这些问题，本报专访了中国政法大学民商法学院贺绍奇副教授。贺绍奇副教授长期关注国企改革，并发表过专项的国企改革研究报告。

    央企滥发福利的原因

    南方都市报：从这次审计署审计的结果看，17家央企有14家存在问题，比重达80%多，这些问题主要集中在哪几个方面？

    贺绍奇：一个是通过关联企业，通过所谓的职工或者管理人员控制的关联企业与国有企业的交易，以商品采购或者服务采购的方式把利润转移到这些企业；第二个是滥发福利，即通过发放福利的方式，包括工会经费、单位集体团购住房、公款旅游、住房公积金等各种方式方式，第三个就是通过虚增成本，开假发票，做假账这种方式。

    南方都市报：这些暴露了央企在预算管理和内部管控上存在严重的问题。

    贺绍奇：我刚完成体改基金会资助的招标课题《国有企业利润上缴方案研究》中就对这些问题做过专门研究。从官方公布的统计数据看，所有的国企职工工资收入一直都是高出全国城市职工的平均水平很多。从行业来比的话，差距就大了，假如前段时间媒体就暴露中海油员工人均年入38万元的新闻。而且从增幅来看，国企收入增长不受企业盈利幅度与整个宏观经济波动的影响，无论是亏损企业，还是盈利企业，即使是在2007-2008金融危机期间，还是国有企业普遍处于脱困期间也好，国企职工收入都呈增长趋势，而且增幅高出全国平均水平，也就是说在非公有制经济领域收入呈现波动时期，国有企业职工工资收入一直都在增长。

    国资委在成立的前几年的报告中，一直把提高国有企业职工收入作为他的一个监管目标。但从2005年后，社会对国有企业过高的工资福利开始越来越关注时，国资委就不再提这个问题了，而是开始强调国企员工的收入水平和它的利润增长幅度不同步，前者低于后者。对于垄断性国企员工的收入，尤其是福利、在职消费以及其他灰色收入这块，信息一直不透明，我们能看到的只是抽样审计公布出的一些数据。

    南方都市报：现在的审计都是抽查，每年选出十几家国企进行。实际上，还有更多国企内部资金使用，成本控制，投资失误与否，其员工工资和福利的发放等信息没有对外公布，社会和民众也无从评议监督。

    贺绍奇：是。国有资本经营预算如果缺乏有效的审计监督，就会大打折扣。况且目前仍然有规模庞大、范围广泛的国有企业利润仍然没有上缴，纳入国有资本经营预算范围。目前还有科教文卫、行政政法、农业、铁道、金融等80多个中央部门（单位）所属6000多家企业没有纳入国有资本经营预算，没有上缴利润。这些企业中，单是银行业，中央履行出资人职责的国有银行类金融机构自2007年就累计实现净利润将近2万亿元的规模。在地方层面，截至2010年，31个省市区还有接近一半省市没有实行国有资本经营预算，实行利润上交。过多现金流留存到企业，缺乏有效监督，就很容易导致预算软约束和滋生腐败，包括浪费、无效率投资和滥发工资福利。

    为何追责无效

    南方都市报：近几年对国企审计暴露出来的问题，基本上都一样的，像之前对神华集团、对南航集团的审计，也是这类问题。审计就像一阵风，刮来时社会关注一阵子，刮过去也就算了。问题年年如此，为何一直得不到有效解决？

    贺绍奇：审计风暴年年刮，每年也在公布说有多少责任人被移送到有关部门处理，但是问题在哪？针对这个审计的，除了把这些该退的退，该收的收回来，没有看到在制度上的改进。包括中石化广州那个茅台酒事件，仅停留在自查层面，自查就完了，这个恐怕是没有公信力的。包括处理的基本上都是地方分支机构、子公司的管理者，但是在高层，在高管里谁为此负责了？财政部的内控规则都规定得很清楚，董事会和总经理是第一责任人，信息造假，财务上挪用，滥发福利，他们是要负责的。国资委作为国有的出资人，总应该对有关企业高层领导进行问责吧？否则，就不能说你没有责任吧？17家里面有14家出了这么大的问题，人大最起码应把国资委传唤来进行公开听证和质询。这个责任到底追究了多少人？是什么样的人？看不到明确的交代，在国资委所有的报告当中，包括其他公开资料也好，看不到这方面的数据。

    南方都市报：责任没有很好的界定，追责机制就成了一个大问题。

    贺绍奇：是。即便是在美国，公司出现了丑闻，总有高管为此负责，金融危机期间我们就看到许多华尔街金融机构大佬在接受政府资助的同时，滥发巨额奖金，为此而被迫辞职。每次出现大的公司丑闻，美国联邦政府、国会都会采取调查、质询、听证等行动，不但要对有关责任人问责，还要通过相关制度建设来防止类似事件的发生。

    南方都市报：国资委对此的回应是要加强薪酬监管。

    贺绍奇：这些审计都是针对这些国企前几年的财务收支状况，由此可以看到，国有企业的内控机制薄弱，公司治理水平低下，这里还包括股东、出资人对他的监督，整个董事会对他的监督，这些内部监督和外部监督都是不到位的，导致这些问题长期存在，得不到根本解决。

    南方都市报：这里面国企本身的定位，全民所有制性质与全国人大，与国务院、国资委等之间的关系界定，一直都没有很好地理顺。

    贺绍奇：国资委虽然是代表国务院履行出资人的责任，法律也规定了他有这样那样的权力，但是实际上，现在大多数出问题的国企是已经大到不能管的地步。一是国企本身规模特别大，遍布全国，乃至全球，层级众多，组织链条特别长，集团下有二级、三级、四级、乃至五级、六级，难以掌控。二是这些国企行政级别高，政治、经济影响力是国资委难以比拟的，所以，国资委实际上无法行使管人、管事、管资产的权力，进行有效监管。三是这些国企“太大而不能倒”地位使所有市场约束机制失效，即使出现天大问题，濒临倒闭，政府也不得不动用公共财政为其注资，千方百计为其解困。我国几次大规模对银行、证券公司的注资行动，包括对东航和国航等企业的注资行动，决策过程不透明，不仅没有经过人大审议，也没有向社会公开注资方案，对注资的原因和理由没有向社会公众作出解释说明。

    同时，对于重要国有企业，国资委本身的角色也是模糊的。首先，国资委监督与执行职责混同。在非金融类企业国有资产管理上，国资委到底是监督者，还是执行者？相关立法含糊不清。从履行出资人职责上讲，国资委是执行者，是被监督对象，但国资委的行事方式却把自己当成了监督者。二是在人事任免上，重要国有企业、金融类国家出资人都采取党管干部旧体制，政企难分。

    南方都市报：国资委作为一个出资人，应该对国企进行监督管理职责，但现在体制理不顺，导致难以监管。另外一个层面，就是你刚才提到的，谁来监督国资委行使出资人的职责？

    贺绍奇：从国有资产全民所有的性质来说，国务院、各级人民政府及其授权履行出资人职责的各级国资委机构都应该是被监督的对象，但目前它们都成了监督者，对它们却没有相应的监督机制。到底谁来代表全国人民对国资委、对国企问责？按理，人大常委会是代表全国人民的最高权力机关，可人大制度建设本身是滞后的。无论发生多大事情，我们从来就没有看到人大有所作为，对政府、对部委等进行公开听证、质询或者更强有力的问责和监督行动。

    央企的预算支出不合理

    南方都市报：实际上，自2007年试行国有资本经营预算以来，国资委管辖下的央企，还有一些地方的国企也都纳入进来，但为何一直不尽如人意？

    贺绍奇：到去年年底，纳入到资本经营预算编制范围的央企资产总额为22万亿元，占全国国有企业资产总额的55%.国企能有今天可以说很大程度上是国家大量的投入，这种投入包括公共财政直接注资，银行的债转股、债务核销，还包括大量政策的扶持，包括无偿资源划拨、土地使用权划拨，减免税，也包括政府买单，进行大量的富余员工分流。从1994年开始以后一直就没有要求国企上缴利润，只是这几年才开始要求。我们做过一个测算，国家大量的投入，包括亏损补贴，跟国有企业以前缴的利润差不多，基本上可以抵消掉。

    近年来的改制，把不好的国有企业都卖了，现在留下的都是些在市场处于支配地位和垄断地位的，这些年，依托特权、政策扶持和多年利润滚存，这些企业手里有了大量的现金流。目前虽然开始试行国有资本经营预算，上缴利润，但你仔细研究国企的预算支出，非常不合理。从官方公布的资料看，2010年央企实现利润总额11315亿元，上缴所得税25%，约2825亿元，税后净利润8490亿元，归属少数股东约2869亿元，属于国有股东的净利润5621亿元。企业提取法定公积金、任意公积金等留存收益25%，约2800亿元，剩下2800亿元。

    我们再来看这剩下的2800亿是如何支出的。这2800亿当中实际上上缴财政，纳入国有资本预算收入的只有430亿元，大概20%不到。用于国企脱困的支出是120亿元，占4%，用于离退休统筹外的补贴是505亿元，占了8%，用于大集体人员安置的是1000亿元，占36%，用于公共财政转移支付的是10亿元，不足1%.也就是说，国有企业利润无论是上缴，还是没有上缴的，大部分都还是用于解决国有经济系统内部收入分配和企业之间贫富调剂。只不过通过了财政部这只手，多了一道程序而已。

    你看这个离退休统筹补贴就花了505亿元，这个支出结构，可见很大一部分是用来解决职工福利的。而你从财政部公布的2011年央企预算支出来看，今年也仅有40亿元用于财政转移支付，用于解决民生问题。而去年用于央企改革脱困补助就高达120亿元，今年也有26亿元用于困难央企补助，还有5亿元用于困难企业离退休干部医药费。

    南方都市报：像这种脱困补助每年都有吗？

    贺绍奇：从目前预算编制来看，几乎每年都有，只是名目年年可能有所调整。央企都改了这么多年了，每年都有脱困补助，这个是不是应该有个底线？到底要多少钱才够？是不是应该公布出具体的数据来。按照国有经济有进有退的原则，应该取消对困难企业预算支出补助，除非是由于政策性亏损所导致，对于经营性国有企业应通过市场化重组予以解决。对于没有核心竞争力、陷入困境国企应进行清算、出售或关闭、破产，包括哪些上市国有控股公司的母公司，而不是通过注资和补贴以让其苟延残踹。而用于解决国企历史遗留问题的预算性支出，应该让国务院国资委拿出一个总的预算额度和支出计划，包括处理完的时间表，不能让这一块永久持续下去，成为一个无底洞。

    南方都市报：这些数据一般民众是看不懂的。

    贺绍奇：按照国务院国资委官员今年两会期间对媒体发布的回答来看，央企每年都要从税后利润中提取25%的法定资本公积和任意公积金，也就是央企税收利润有1/4被提取留存企业作为资本公积。可从其公布支出预算科目来看，这些支出项目与财政部国有资本预算支出很多是重复的，同一项支出，企业层面和中央层面重复预算的科目占的比重很大。如对离退休干部的统筹外补贴、离退休干部的医疗费补助等。而且，大部分预算支出都是非生产性和经营性，而是福利性开支。这给人一个目前国有资本经营预算主要是解决国有经济系统内收入分配调节的强烈印象，其目标似乎是为了实现国有经济系统内职工分配上、福利上均等化。

    建议设立四个专项基金

    南方都市报：你的建议是提高国企上缴利润的比例？

    贺绍奇：在目前的制度约束下，出资人监督不到位，治理水平短期内没有办法得到大幅提升和改善，内部控制又老是出问题。这种情况下，把国企的现金流支配权降到最低，包括从他的二级企业、子企业、分支机构到整个集团企业，都应该最大限度地减少他们对现金流的控制权，那么国有资产流失的风险就更小。况且现在这些垄断性的国企已经过了高成长期了，没有那么大的投入需求，而且往往又是上市公司，完全可以通过市场化的融资渠道去解决，它只要通过市场化融资，就要接受出资者的约束了，而不是通过国有资本的预算以利润留存的方式，导致没有办法监督。像中石油、中移动这类央企，留那么多现金给他们干吗？

    南方都市报：能说得更具体一点吗？

    贺绍奇：国有企业利润（国有独资、国有控股企业）提取的资本公积累计不得超过企业净资本的25%，超过部分全部上缴。同时，提高国有资本预算收入中用于公共财政转移支付的比例，让全民能够更大比例分享到国有企业上缴的红利，对于国有企业上缴现金红利绝大部分，如80%都应该通过财政转移支付，用在民生领域，如教育、公共卫生等。

    而对于国企在技术创新、节能减排上的预算支出应该纳入政府公共预算，结合国家产业政策，向全社会所有企业和创业者开放，这样才能公平竞争。也要取消国有企业离退休干部、职工超国民待遇的统筹外的额外补贴（包括离退休干部医疗费补助），将国有企业离退休人员交由社会保障体系统一管理。

    同时，我还有一个不太成熟的建议，就是在改革过渡时期，国有资本经营预算应根据各支出目标分别设立若干专项基金，将国企上缴利润分别纳入进行专项管理

    南方都市报：设立专项基金？

    贺绍奇：对。比如设立可持续发展基金。此项基金主要用于环境保护和生态环境修复、新能源、新技术开发。一些垄断性的资源型国企，总有吃干挖尽的一天，比如说煤矿挖没了，石油开采完了，总得给当地民众补偿，通过产业转移等予以安置。不能说国家到时候另外再从公共财政预算中掏钱，现在就应该从国企的利润中把这个钱预留出来。

    比如设立国民收入专项基金，主要用来储备国企上缴利润中用于财政转移支付的资金，可以将来用在全民分红上。可考虑每年从国有企业上缴利润中拿出不少于30%用于此项基金预算收入。

    再一个就是设立国有资本储备基金。国企本身有一个大规模的投入期，也受经济波动的影响，可能会有一个不景气期，这时亏损以前都是公共财政掏钱补，现在事先就应该有一个预算。在国家对国企的下一步改革做战略性调控进退的时候，有一笔储备资金。也可以考虑设立国有企业改革的转向基金，承担将来国企改革的成本支付。

    当然，从更长远来看，要进一步深化国企的改革，理顺各种体制性关系。预算立法，并强化国企资本经营预算的透明度，信息公开透明，接受社会监督。

    南都评论记者 陈建利 实习生余蕊均