四、当前农田水利的困境

从前述我们对李市镇全镇农田水利情况的基本介绍和对微观村落的典型——张巷村进行描述后，我们发现，当前农田水利已陷入重重困境。不管是从村口往村外来看，还是从村口往村内看，农田水利均陷入失序状态。而这些失序状况仅仅是从2005年以后开始的，越接近我们调查的时间，其情况越差，如果再不对之进行治理，集体时代留下来的水利遗产将会短期内彻底崩溃！那么，为什么会出现这些困境呢？本报告试图从制度、组织和社会三个层面进行阐述。

（一）制度困境

我们在问题的提出中，曾经谈到本报告要探讨三个层面的问题，其中，第一个层面的硬件方面的现状，通过对农田水利的现状的介绍算是做了一个交代。而软件方面的制度和组织两个方面，则是基于硬件基础上的问题，从某种意义上来说，当制度与组织同相应的水利硬件配套时，整套农田水利体系的运转才会较为恰切，否则就一定会出现问题。而我们上述所展示的硬件层面的如此多的问题，其背后的实质便是支撑硬件的制度与组织均出现了困境。

在我们看来，农田水利因其本身具有公益性与公共性，因而，其制度设计中最重要的是基于“责任”的“平衡机制”。

人民公社时期，村社集体是一个实质的强有力的“地主”，而农民则都是这个“地主”之下的“雇农”。但与解放前的地主与雇农的关系不一样，这一段时期的“地主”与“雇农”之间的“责任”是连带的。某种意义上，可以说双方对彼此的“责任”是无限的。村社集体不仅要负责村社成员的生产安排，还要负责他们的的生活安排。而对于村社成员来说，他们则要负责为村社集体进行生产，并需要在村社集体的统筹安排下解决与农业生产相关的基础设施建设与维护，其中最重要的就是农闲时的农田水利的建设与维护。

分田到户的实施，意味着“责任”的改变。村社集体不再需要安排村社成员的生产和生活，村社集体对村社成员的“责任”已经在降低。但是，村社集体却需要继续为村社成员提供低成本与高效率的农田水利设施，以及其他与之相关的农业基础设施条件。而村社成员作为对村社集体的“责任”的回应，其必须向村社集体缴纳一定的费用。村社集体再利用这些费用中的部分提供农业生产公共设施，部分再往上交给乡镇组织，乡镇利用这笔钱再统筹安排全镇的农业生产设施建设。

这种制度设计解决了农田水利中的一个非常重要且非常根本的问题，即如何平衡村社成员等各利益主体之间的利益。根据村社成员对村社集体所要承担的责任，采取收取有差别的费用的办法，而通过征收有差别的费用是最有可能平衡各利益主体的。村社集体作为农田的所有权主体，在其将土地发包给村社成员承包时，其就有责任为农田承包方提供方便的农田水利设施。如果不能提供的，则会根据农田的好坏征收有差别的费用来完成调节。

以排涝为例，对于旱作物如棉花，地势高的农田其产量自然也高，因而，根据承包方承包农田的产量会征收有差别的税费，[③]产量高的，税费也就高。取消农业税前，村社集体在征收税费时，每个小组每年有一个任务数，小组长则根据这个任务数将任务平摊到产量里。如我们假设一个小组有任务数10000元，所有田亩数的产量共10000斤，那么，相当于每一斤产量要承担1元钱的任务。以棉花为例，低位置的农田因容易遭水淹，往往会减产，我们假设其减产20%，如以每亩不减产的情况下400斤为例，那么这种低位置田就只有320斤的产量，也就是说田主只需要承担320元的任务。而高位置的农田因其不容易被水淹，甚至还会增产，如每亩达到500斤，那么，高位置的田主就需要承担500元的任务。同样是一亩田，因其位置不同，村社集体分配的任务也就不同，差位置的要承担的责任也就要少，好位置的当然也就要承担得多。

然后，作为发包方的村社集体，再将征收上来的费用中的一部分，用来建设农田水利设施和便利的农业生产条件。因为对于高位置的农田的田主来说，从直接受益的角度，仅以排水为例，他们是不需要这类设施的，因为他们农田的水自然会往低位置的农田里排放，而低位置的农田田主最需要这类排水设施的建设。可是，高位置的人反而还是承担了比低位置农田的主人更多的负担，因此，也就相当于将位置好的农田的租金用来弥补了位置差的农田的主人的收益。即使是按照田亩数来平摊费用，同样也因为位置好的农田客观上不需要承担费用而实质上承担了，因而也同样构成对位置差的农田的补贴。这样，农田水利建设与维护中，就不会因位置而产生矛盾，因为村社集体可以通过征收有差别的费用来平衡位置优劣所造成的利益差异。

但这种“责任”基础上的“平衡机制”在1990年代中后期开始遭遇两重困境。一方面，这种制度必须要解决收费时碰到的钉子户问题。另一方面，其必须要解决不能过度增加农民负担的问题。在继承人民公社时期的部分遗产的基础上，1980年代我们还能比较好地解决这两大问题。随着时间的推移，事实上，我们很快便无法解决这两大问题。钉子户越来越多，因而，不交费的人也越来越多。村组干部为了顺利完成任务，便开始举债来垫付部分钉子户的“责任”。（当然，也有部分确实是困难户）而为了还债，村组干部不得不将费用层层加码。于是，农民的负担也就越来越重。负担越重，农民就越交不起费用，钉子户就越来越多，村组债务也就越来越重，然后就又是负担越来越重，这样，就形成了恶性循环，直到最终不可收拾，出现了“拿起筷子吃肉，放下筷子骂娘”“农村什么都缺，就不缺陈胜吴广”的危险局面。

中央为了探索解决这一制度困境，便开始尝试改革，刚开始是实行费改税，逐渐取消了村社成员对村社集体的“责任”。然而，这一做法尽管缓解了很多困境，但还是不能解决问题。到2005年时，中央索性做出决定，取消农业税。这样，村社成员对土地所要承担的各种“责任”便全部取消了。

然而，取消农业税费后，并没有因为这些制度的实施而减轻此前制度所遭遇的困境。相反，客观上还加重了原来的制度困境。因为农田承包者不需要向发包方承担任何责任了，因而，位置好的农田田主所占的利益当然也就有优势。村社集体也丧失了通过征收有差别的费用来完成利益平衡。从理论上来说，农田水利设施的责任当然也应相应的由农户自己来承担。可是，农田水利在人均一亩三分户均不足十亩的中国农村的现实背景下，无法靠私人来完成。一项排水设施或灌溉设施不可能每个农户均建一段或建一条，那样的话，一是成本太高，二是穷人根本无法负担。因此，农田水利的建设必然仍应由超出农户以外的集体或国家来负担。可是，对于当前的一些农田水利设施，国家无法完全包揽。同时，村社集体也因国家取消了它向承包方征收有差别的费用的权利，在国家没有补偿这一权利损失时，村社集体因没有任何其他经济来源而完全没有能力像取消农业税费前那样提供农田水利建设。

更有趣的是，位置优越的农田的农户因其不需要农田水利建设便可依靠老天而旱涝保收，因此，他们也没有承担水利建设的积极性。不仅如此，他们甚至还成为了农田水利建设的破坏者。比如，一块农田中，刚好位置高的在中间，而两头则都低时，如果位置高的那一户不允许排水沟渠从自己农田里通过，那么位置低的两端的农户的农田则都会遭到水淹。当位置低的农户无法承受时，他们也会索性放弃水利建设的任务，要么抛荒，要么靠天收，任由原来修好的渠道堵塞或填平。如此一来，水刚开始时只淹位置低的农户的田，慢慢地则会往地势越来越高的地方淹，直到最后将所有人的农田全部淹没。可以说，失却了征收有差别的费用的权利，村社集体因无法调节农户个体之间的利益，必然会使得农田水利陷入困境，并最终会使得无论位置好坏的农户都会是输家。当前农田水利中95%以上的四沟均已淤塞或填平就是由这一困境所造成的。

为了应对取消农业税后对农业生产设施（特别是农田水利和道路）建设和维护所带来的困境，中央又推出作为配套的一事一议制度。所谓“一事一议”制度，就是农民以村为单位，通过村民大会或村民代表大会，讨论与村民利益关系密切的公共品供给，由村民决定是否修建某个公共工程，修建在何处，如何修建，并由村民民主管理，由“一事一议”筹措资金。筹资筹劳必须遵循“村民自愿、村民受益、量力而行、上限控制、民主决定、程序规范、使用公开”的原则，所筹资金和劳务必须“用于本村范围内农田水利基本建设、植树造林、修建和维护村级道路等集体公益事业，并符合村民会议或者村民代表会议决定的使用事项”。然而，此前强制手段都尚且有如此多的钉子户，这种一事一议制度同样无法解决钉子户的问题。不仅如此，因为在一事一议的过程中，少数钉子户有了更大的发言的权利，从而具有极大的传染性，钉子户不仅没有因为一事一议的开展而减少，反而越来越多。最后，这一制度也只能流于形式，在某些地方甚至被农民戏称为“扯皮制度”，“一事一议变成一事一疑”，“一议一疑，一事就变成一死”。

近年来，又开始出现“以奖代补”的制度，来弥补公共品供给中的困境。在农田水利建设方面，以修建U型渠的“以奖代补”项目尤其多。所谓“以奖代补”，具体来说，即是指在这些项目建设的投资方面，采取“政府出一点，农民自己出一点”的办法。如沙洋县将此叫做“三个一”：市里出一点，县里出一点，农民出一点。但这一制度至少存在如下三个问题。

第一是，“以奖代补”会更加拉大农田水利建设在不同村庄的差距。以“三个一”来说，市里出一点和县里出一点，刚开始时问题都不大，但农民出一点则是有区别的。富裕的农村有些农民可能愿意出一点，即使农民不愿意出，也可以依托比较发达的集体经济由村组集体来出，因而也就比较容易得到“以奖代补”的项目资助。但往往是这些有较为丰富的资源的村庄，其对于农田水利建设往往并不如贫穷的村庄那样迫切，他们一般已经具备了较好的基础，“以奖代补”对他们来说更多是 “锦上添花”。而对于贫穷的村庄来说，一是村民自己可能出不起钱，二是村民虽然出得起钱但可能因为总体贫穷而不愿意出钱，三是，基于前两条，农民出一点通常会变成村组集体出一点。然而，这类村组集体正是因为没有资源，连自身运转都极为困难，也就无从拿出配套资金来获得“以奖代补”项目搞农田水利建设。如此一来，富裕村庄的农田水利会在“以奖代补”的情况下办得越来越好，贫穷村庄则因无法拿出配套资金从而也越来越无法享受政府财政的“雨露”，富村和穷村的差距也会因此而越来越大，实质上也就会转换成农民之间的差距越来越大。

第二是，“以奖代补”对于穷村来说，不仅连“雪中送碳”的作用都无法达到，更为忧虑的是，客观上可能会“雪上加霜”，从而进一步加剧当前农田水利建设的困境。由于“以奖代补”在一些富裕村庄的成功实施，使得一些贫穷村庄对之翘首以待。这样一来，原本一些农田水利建设还勉强可以通过一事一议以少量资金或少量投工投劳来解决的穷村，会放弃积极作为的想法，转而会坐等“以奖代补”的到来。然而，因为村穷，客观上无法配套资金，因而也就无法等来“以奖代补”，从而使得本可以做得成的农田水利建设也做不成了。除此之外，正是本来可以解决农田水利建设而因为等待“以奖代补”的“雨露”而未达成，从而会造成农民生产成本的增加，搞不好还会引起人为的灾害，从而造成农作物减产甚至绝收。

第三，“以奖代补”的不可持续性会增加农民的机会主义，降低农民对政府的信任度，进一步加剧任何一项制度在农村的实施都可能会遭遇“短命”的困境。“以奖代补”刚开始在一些地方的实施都没有设定上限，然而，县级财政很快就无法承受。从而在“以奖代补”实施一段时间后，不得不设定每年的上限。如沙洋县2010年的“以奖代补”的财政资金将较2009年减半。可是，这对于那些刚吊起胃口的农民而言，这种办法会增加农民在下一政策出台时的机会主义，并且会降低农民对政府的信任程度。

本来农田水利遇到的制度困境是因为其平衡机制被不断打破所致，但新的配套制度尤其如以奖代补制度均是加剧这种不平衡的。因此，某种程度上，我们认为，这种制度刚好是与此前制度困境相违背的。本来要克服钉子户的问题，依靠强有力的国家和村社集体都无法解决，如何能够靠农民自己通过一事一议解决呢？同样，本来期待要能够平衡农田水利中的各利益主体的利益，从而有序地维护和提供农田水利公共品建设与使用，但以奖代补客观上却恰恰是补富不补穷。

（二）组织困境

所谓组织困境，并不是说乡村组织在农田水利上无所作为或不想作为，而是在现有境况下无法作为以及作为无效。为什么会出现这种组织困境呢？在我们看来，组织困境首先还是由我们上述的制度困境所带来的，当然组织困境本身也对制度困境的形成产生了重要作用。我们认为，当前农田水利的组织困境，最重要的表现在于乡村两级失去了统筹能力。而这种统筹能力是在这三十年中逐渐失去的。到目前为止，乡镇一级已经陷入仅能维持运转的局面，而村一级则基本已经空心化，陷入无法运转的局面，连维持都十分困难，组一级则均已基本取消。

人民公社时期，由于公社强有力的统筹能力，其能够集中全力办大事，如李市镇主要渠道的开挖便是最突出的例子。分田到户后，尽管“责任”开始改变，但由于人民公社时期所形成的强大的统筹能力还在延续，在农田水利建设与维护方面，乡镇暂时还继承和维续了人民公社时期的遗产。但这种情况逐渐便开始遇到问题，伴随农业税费越来越沉重，以及围绕征收税费而遭遇的巨大合法性危机，使得乡镇的统筹能力逐渐弱化。但不管怎样，只要其手中还掌握着征收税费的权力，其便具有一定的统筹能力。如果说，取消农业税前的乡镇是吸取型政权，但只要其能吸取到用于运转与发展的资金，其就有办法集中精力办一些事情。如在农田水利上，对基本水费与排涝水费的收取即是如此。因为乡镇有权力从农民那里收取这笔费用，它才有能力将这笔钱统筹利用支付水利人员的工资以及泵站的维修等费用，也才有可能统筹安排全镇的渠道清淤工作。也正是因为农业税费的收取，使得乡村两级结成了利益共同体，因而，乡村两级组织联动才能比较成功，乡镇在统筹安排的时候，村级组织才会乐意接受安排。

与乡镇政权一样，村级组织也因为在取消农业税前能够收取费用，并在调配资源方面，安排公共生产设施建设与维护方面有其合法性，因而，其统筹能力也非常强。不仅村级组织如此，就连最低层的村民小组都具有十分强的统筹能力。因为村民小组内部也同样可以按照需要收取一定的费用，并且，村民小组内部每年都有一个算平衡帐的机制，使得农田水利设施建设与维护方面不致因各自水利条件的好坏而有所区别。对于清沟等一类的活动来说，是完全统一的。有些村民小组每年要求组内农户出10个义务工，每个义务工按30元折合计算，不愿意参加的则可以交钱代替，所谓以资代劳。而义务工主要用于春播之后与冬播之后的清沟和清淤。每年年底结算一次，每户农民根据其田亩的多少，将总的需要出的义务工数平摊到田亩面积上，因而，农户所要承担的任务与面积挂钩，完成了的不需要再出钱，没完成的则将钱拿出来，村民小组再根据情况，将这部分钱拿来支付那些出工较多的人。因为农闲时都在家没什么事情，当这些成为硬性制度时，农民一般都会参加，不参加对于他们来说则是“亏本”。一位农民说： “大家都去，如果我自己不去的话，那我就肯定吃亏了，因为我反正呆在家也没什么事，除非我能够一天赚的钱比出义务工还多，否则不去就是损失，但是，要想赚钱比义务工的价格还高一般是很少的，再说，即使有这种机会，也并不是整个冬播过后天天都这样，因而，我们还是愿意出义务工，那些不出的往往是在外面做生意的，但那毕竟是少数。”

取消农业税费后，乡村组三级都失去了在农田水利上的统筹能力。这是“责任”的彻底改变，农户变成在土地上享有绝对的权利，但却不需要承担任何责任。乡村组因无法统筹农田水利，于是，原本有序的农田水利也就变成了分散的农户各顾各的情况，组织已经没有了地位，也没有了身影。因此，农民最直观也是最准确的评价就是“当前的农田水利之所以这么差，就是因为没人管了”。而他们最直接的对以前农田水利之所以搞得不错的印象，就在于“以前有人管，乡镇干部和村组干部都管。”

农民说的完全正确，有人管与没人管是决定农田水利是成功还是失败的重要原因。“管”的实质就是从组织的角度来说的，我们的理解是，管字上的“竹头”就像是一群人，下面的“官”字其实就是在一个“空间里”负责“两张口”的问题，进一步理解，也就是由“官员”来负责“老百姓”的“吃饭问题”。农田水利与农业生产直接关联，与老百姓的吃饭问题也直接关联，现在的情况就犹如“管”字下面的“官”字没有了，独留一个竹头所组成的众多散落的个人在那里自救，如此，农田水利焉能不出问题？也就是说，当前农田水利中，组织的缺位怎能不导致问题的产生呢？

因此，农民又说，“农田水利建设与维护，总要有个人牵头才行，没人牵头，大家各顾各，哪能搞得成呢？”这话我们在调查中总是不断听到。“牵头”就是具体的组织问题了，牵头的本质是组织动员，而管则是在牵头成功后，具体来负责组织实施具体的事项。而现在的情况则是，首先无人牵头，其次无人来管。也就是说，既没有组织动员，也没有组织实施，整个农田水利全部交由农民自己自生自灭。离开乡村组三级组织，农民事实上就不能很好地表达其公共品需求的偏好，也不能克服公共品供给中的搭便车问题和解决钉子户的治理问题。实际上，公共事务的治理，其关键在于如何统筹，因此，一切分的办法都无益于公共事务的治理。由此，越是与统筹背道而驰的办法越会加剧公共事务的治理失序。

而当前的乡村体制改革，则主要是弱化乡村组织的统筹能力的。因为，我们的假设就在于，之所以当前的农田水利等一系列困境的造成就在于“乡村干部太坏”，或者说其“做坏事”的能力太强，典型的如收取高额费用，增加农民负担等。因此，为了防止乡村组织“作恶多端”，就必须要弱化其“作恶”的能力。换句话说，我们将当前所有事情都看成是过于“统”所带来的问题，因而，我们都采取“分”的办法，分是最好的瓦解统的办法。对于乡镇而言，取消农业税费对他们可谓是釜底抽薪，不允许其“增加农民负担”了，因而，采取“转移支付”的办法，让乡镇暂时维持运转，其主要任务就是确保基层稳定。而乡镇综合配套改革无疑是进一步瓦解乡镇的统筹能力。原来，乡镇还可以比较有效地管理水管站，通过从农民那里收费，然后统筹支付给水管站，再由水管站来统筹规划和安排全镇的农田水利，特别是对泵站等排涝设施的有效管理，与对渠道的清淤工作的组织，以及防汛等工作，应该说都是比较不错的。乡镇综合配套改革后，水管站名义上推向了市场，实质上与政府的关系又暧昧不清，因而，反而比改革前更加混乱，而水管站的角色也由原来的预防与常规工作为主变成临时性应付为主，其统筹管理的角色也变得越来越专业化，越来越技术化。然而，这种做法只会加剧水管站变成水利服务中心后，事实上无法提供此前水管站所能提供的服务。而所谓“以钱养事”的内核其实就是想去组织化的，所谓钱要用来养事而不养人，实际上就是不养组织，而离开了组织，事还能办得成吗？农民说“没人管了，农田水利就变差了”就是这个道理。

村一级的制度改革，对农田水利影响最大的便是取消村民小组长。小组是一个最小的排涝单位，这是历史留下来的结构，任何想回避这一结构的做法都可能会遇到困境。农民说，“没人管了”，最直接的感受还是来自于小组长的被取消，原来在一个排涝单位内，总有小组长来统筹协调，如每年春播和冬播过后，统筹安排清理四沟，按照由乡镇分配给村里的任务，村再分给组的任务，组再统筹安排，将全镇渠道清淤工作分包到每个农户，每一段都责任到户。但取消小组长后，整个小组内都 “无人牵头了”，一个排涝单位内的每个利益主体全部成了分散的各顾各的“马铃薯”。

缺乏统筹后，所有农田水利工作其实都无法正常运转。就一个小组而言，因为没有小组一级的统筹安排，每个分散的农户都无法达成低成本高效率的农田水利。以清淤为例，甲清了，如果乙不清，那么雨水一冲刷，乙农田的泥土就会将甲清好的沟重新淤塞。一个村内，因缺乏村一级的统筹能力，每个渠道各小组所负责的一段同样会因为无法统筹联动而无法达成一致行动，丙组将自己的农田四沟全部清好，可以将水顺利排出，但丁组不参与，他们农田中的水就会全部排往丙组，这样丙组也不同意将四沟和渠道清好和维护好。一个乡镇内，缺乏乡镇一级的统筹能力，各村也同样无法联动以达成一致行动。以李市镇为例，贯穿全镇的总干渠经过众多村庄，如果下游村庄清淤了，而上游村庄不清淤，那么下游村庄就会重新被上游冲刷下来的泥沙淤塞，因而，下游村庄也不参与。同样，如果上游村庄清淤，下游村庄不参与，那么，即使上游排水通畅，但下游堵塞，仍然不能将水顺利排入大江大河。由此，我们会发现，在乡村组三级组织都没有统筹能力的时候，所有农田水利建设与维护都会陷入失序。

（三）社会困境

制度困境和组织困境既是当前农田水利困境中最重要的层面，但又并非根本层面。真正造成当前农田水利出现如此多的困境的是社会层面的问题。而社会层面归根结蒂便是人的问题。这仍然好比是治病，病本身是当前的现状，但根子还在病人自己身上。农田水利尽管需要配套的制度及其实践和组织及其管理，但这些制度和组织都必须与人对接，也就是与具体的农户对接。从这个意义上来说，当前农田水利的困境不简单地是制度问题，也不简单地是组织问题，更不主要是钱的问题，甚至也不是合作问题，而是人的问题。

如何理解人的问题，我认为从技术路线的失败可以窥探一斑。如渠道修建后，如何解决漏水的问题以及渠道淤塞的问题，从简单的角度来说，只要坚持清淤和每年春播和冬播过后将渠道维护好，其问题就不会太严重。但正是因为这一问题无法解决，才会使得漏水问题和淤塞问题严重起来。从技术的角度，我们将渠道建成三光渠或U型渠，这些问题就会迎刃而解。然而，目前的农田水利现状告诉我们，问题依然存在。如我们在上述第三部分谈到的三光渠和U型渠遭到毁坏的情况。每个农民都是理性的，他们都有极强的使自己利益最大化的冲动，尽管长期来说，个人也会因此受损，但在短期内，个人的理性做法却是为自己带来利益的。因而，每个理性的个人才会将好好的U型渠砸碎，让其方便过水到自己田里，将三光渠挖开，以方便水排出。由此，我们会发现，本质上是人的问题。光靠技术路线的任何改善都无济于事，且成本也会极其高昂。申端锋说，“技术路线走到极端就是走上以色列模式，每块田里都装好一个水表，所有水全部商品化，要用时打开龙头，不要时关掉。”但是，中国一方面显然无法负担如此高成本的水利，另一方面，即使灌溉可以采取此种手段，但排涝则完全无法采取这种手段。灌溉也许可以通过流量来计算，但排涝实际上是无法精细量化的，只能以公共品的色彩来提供。以张巷村或其在的李市镇为例，U型渠和三光渠不行，是否我们可以从技术角度考虑更加牢固的渠道呢？比如说，换成钢铁建成的渠道，但既然用一般的铁锹可以敲碎U型渠，也就可以用电锯锯断钢铁建的渠道，这种可能性完全有。因而，如果推展到极端状态考虑，那么，即使建成钻石渠，农民也同样可以毁坏，如不清淤，或者，你请人清淤，你前面刚清完，后面便被垃圾重新淤塞，又或者，作为理性的小农，我偏偏要将土将你建的钻石渠填平，然后在上面栽上农作物，对于集体来说，也许填塞一小段渠道可以造成几十万元的损失，但那并非填塞渠道的个人的损失，相反，对于破坏者而言，他的利益是最大化的，哪怕是增加1元钱，相比于他不破坏而言，那也是增加收入了。同理，我们可以理解堤面和堤身为什么遭到如此多的毁坏，却没有及时修复。因为，当地乡村干部也很清楚农民的这个特性，你今天去把堤填上，农民明天就把土给你拖走。你能填多少，农民就可以拖多少，他们自己用不完的时候，他可以用来卖给需要的人。总之，无论你从技术上想什么办法，农民都可以为了使自己个体的利益最大化而将你的一切努力破坏。

因而，我们会发现，水利问题本身并不是一个简单的水利问题，或者说不是简单的一个技术问题。水渠漏水也好，淤塞也好，本身都不重要，重要的是如何使得其不淤塞或不漏水后仍能持续利用，要想做好这一点，就必须要考虑与这些硬件对接的农户的问题，也即回到人的问题上来。不弄清这一点，仅就制度而谈制度，仅就组织而谈组织，都只会做无用功，最多也只是缓解一下情况，而无法从根本上解决问题。

那么，沙洋地区的人到底是什么样的人？或者说，沙洋农民到底是什么样的农民？我们需要什么样的制度和组织才能与这样的人相适应？又或者说，这些人就摆在这里了，作为国家，你如何治理？如何使他们变成秩序的维护者，而不是破坏者？这才是考验我们的智慧的地方。

我认为沙洋农民是现代农民，其特点非常鲜明，个人十分理性。如果略微拔高一点说，沙洋农民就是现代公民。现代性的核心应是理性，这种理性既可以说是社会的理性，也可以说是个人的理性，而本质和基础还是个人的理性。而沙洋农民显然具备这一核心条件。只要我们去调查其农田水利或其他方面的相关情况，又或者，只要我们仔细阅读当前农田水利现状，我们就会发现一个清晰的现代农民图景呈现在我们面前，而不需要我们去想象。

沙洋农民的私人权利观念十分发达，这从我们对他们在农田水利中的纠纷的描述便可以看出来。当一个私对一个私的时候，这种私权对私权的侵犯就会造成严重的个人之间的冲突。比如，如果甲将乙的水拦住，那么，乙就不会善罢甘休，除非，甲所拦住的不仅仅是乙一户，还拦住包括丙丁戊己庚辛壬癸以及子丑寅卯，那么逻辑就会不一样了，一定是私权可以得以实现，而公权可以合理合法地遭到侵害。私权发达，且私权意识如此浓烈，这也是现代公民难得的特质。当然，也许这种现代公民的特质还不太完全。比如，公德的缺乏，以及为了私权的实现，可以对公权任意践踏的现象还不完全符合一个成熟的现代公民社会中公民的标准。但是，仅以其个人理性与私权彰显，就可以看出，其现代色彩已非一般农村的一般农民所具有。但恰恰是这样，我认为，对沙洋农民的研究才有意义。尽管其他农村和其他农村的农民未必如沙洋农村和沙洋农民那样，但如果整个社会都必然要迈向现代的话，沙洋农民的现在的特征可以说就是研究当前中国农村和中国农民的一个理想类型，尽管不同的区域会有不同的差异，但如果个人理性的增长和私权的发达都成为一个趋势的话，沙洋农村和沙洋农民就具有普遍意义。

因此，如果我们从人的角度来看待沙洋农民现在的特质，我们就会抛开以传统的标准，站在道德的高度对其进行指责的做法，而是客观理性地看待他们现在的行为及其背后的逻辑。这不简单地是一个所谓的个体极端理性从而导致集体非理性的问题，而是一个现代国家应如何治理现代农民甚至说现代公民的问题。但是，这并不是说，农村社会迈向现代，农民成为现代农民或现代公民后，公的事业如农田水利者就必然会出现如当前李市镇农村那样的局面。而之所以会有当前困局的出现，就在于我们对农民仍存在于想象中，我们仍沿用比较陈旧的办法或切错脉后开错药的办法所导致的。换句话说，也就是我们没有弄清我们的农田水利所对接的农民到底是什么样的农民的问题。不清楚我们的制度所实施的对象的特质，以及我们组织所要管理的对象的特质，如何可能让这两个层次之间对接并协调起来呢？其结局必定是出现当前系列困境。

五、政策建议

    通过对当前农田水利现状的展示，详细了解农田水利硬件问题严重的现状后，我们又从制度、组织与社会等层面就农田水利状况展开了初步讨论。显然，当前农田水利的问题从表象上看，是一系列农田水利硬件设施的损毁与老化，集体时代留下来的水利遗产，我们已经消耗到了尽头，已经显示出了重重困境。然而，其深层次的原因，却既与制度和组织有关，同时也与社会基础息息相关。农田水利问题的背后是现代国家如何治理现代农民的问题。从这个角度来说，农田水利也许只是这一更为宏观的研究主题的切口。要改变目前农田水利现状，特别是要从根本上改观的话，我认为可以从以下五个方面着手努力。

（一）加强农田水利财政转移支付，重新平衡利益主体

在制度困境中，我们曾经讨论到，当前农田水利的困境在制度层面的表现主要就在于丧失了平衡机制。农田水利中各利益主体的利益无法达到平衡，从而出现困境。要解决这一问题，我认为，只有加强农田水利方面的财政转移支付，重新平衡各利益主体，才能使当前失序的农田水利重归秩序。

财政转移支付包括三个方面，其一是乡镇一级用于全镇水利的统筹建设与维护的资金。其二是村一级的统筹建设与维护农田水利所需要的资金，其三是组一级用于农田水利建设与日常维护的所需要的资金。就李市镇的情况来看，目前由于已经没有收基本水费了，这一部分暂时仍是缺口，原来靠这一部分资金来统筹灌溉的情况仍无法得到有效解决。而排涝费，虽然没有再收了，但鉴于排涝的公益性与公共性相比于灌溉更明显，因而，县级财政现在有专门针对排涝的“大湖区排涝费”的转移支付资金。目前也正是因为有这笔资金的支持，才使得17处泵站中能运转的还尽量在继续保持运转，能够在现有境况下尽一切可能发挥其最后的努力。但农户对村组两级所应承担的责任在被取消后，其缺口却没有弥补，因而，村组两级的农田水利相较于全镇的来说，其失序状况实际上更加严重。

怎么办？我认为，需要尽快建立农田水利建设的转移支付专项资金。对乡镇一级的支持应继续加大，对村组两级的转移支付已经刻不容缓。当前的形式下，想再次从农民那里收取费用已经不现实了，既然我们已经取消了农业税费，就不可能再走回头路。因而，比较可行的办法就是由专项财政转移支付以填补这一块的缺陷。村组两级只有通过这笔资金来建设和维护农田水利，才可能平衡当前农田水利中的各利益主体。具体来说，我认为有两个办法可行，其一是专门拿出一块针对农田水利的资金。其二是从新增的涉农补贴里面拿出一定比例的资金补贴农田水利。如何补？不能补给农户个体，而只能补给村组集体。补给村组集体后，如果村组干部“作恶” 动用这笔资金，怎么办？这里面又涉及到两个方面，其一是将这种资金像粮食直补一样设定为政策的高压线，就目前的粮食直补来看，敢打主意的地方政府非常少，效果十分良好。另一方面，即是我们下文要谈的第二点，即强化乡镇组织和村社集体，加强基层政权和基层组织建设。

（二）强化乡镇政权和村社集体，重新找回统筹能力

从组织的角度来说，当前农田水利所遭遇的困境，主要在于乡镇与村社集体失去了应有的统筹能力。农田水利作为公益事业，仅靠分散的农户采取自救式的办法终究是会出大问题的。要改变困局，就必须让乡镇政权与村社集体重新找回失去的统筹能力。统筹的实质就是治理，一个没有治理能力的乡镇政权和一级没有治理能力的村社集体，是不可能集中精力办得成大事的，最终，这些组织不仅无法完成当前的维稳任务，而且只会在各种如农田水利等公益事业上不断陷入困境中而疲于应付。

如何强化？我认为，就乡镇一级而言，当前的乡镇综合配套改革需要反思，并慎重推进。离开了人，离开了组织，钱就起不到作用。不养人，不养组织的改革，最终也无法养事。通俗地说，就是当前的困境就要像治疗风寒型感冒一样，只能发散解表，而不能清热解毒。当前的以钱养事，其实质是对像患有风寒型感冒一样的农田水利采取清热解毒的疗法，这样下去，病痛只会越来越严重，直至死亡，也即整个农田水利陷入彻底崩溃状态。即使乡镇综合配套改革势在必行且一定要推行的话，我建议也应按情况分门别类地推进，而不是不分情况，盲目地激进地将所有部门均一股脑的往市场化的路上推。具体来说，我认为，像文化站、广播站、农机站等一些市场确实可以解决问题的，还是可以实行市场化，但对于像水管站、农技站这些公益性十分强的部门，则只能作为政府的事业单位甚至行政单位来对待，否则就一定会出现当前的困境，并会持续恶化。

如何加强村组两级的统筹能力呢？就目前的状况来看，继续让村组空心化以致无法正常运转是不行的。首先是要强化村组两级的财力，让其能够有钱办事，至少要恢复到取消农业税以前的水平，甚至伴随现代化建设的加强，财力也必然应该增长。既然不允许收费，就必须要加大转移支付。同样，我认为与专门的针对农田水利的转移支付资金一样，新增的涉农补贴中应拿出更大比例来支持村社集体的运转。我们前面算过一笔账，即离开村社集体的统筹安排后，由于水利的困境，农民一年仅棉花的损失就超过现在国家所有涉农补贴的总和的两倍还要多！我们应该有这个总量概念，作为单个的分散的理性的农民而言，他们可以没有这个总量概念，可以只考虑单户增加的显性收入，但作为国家，我们必须要站在宏观的角度，给农民算笔总账，当我们将农民的损失算进来时，不客气地说，与其当前这种补贴办法，还不如将所有涉农补贴全部补到村社集体。

当然，一谈到要强化村社集体的统筹能力，或者说治理能力，就必定会有人怀疑村社集体强大了后会否作恶。我认为这种立场本身就是有问题的，因为这种立场完全是站在村社集体的敌对的角度，将村社集体理所当然地视作为一个假想敌。如果说，村社集体因此而腐败，那么，我们应该从如何防止其腐败的角度想问题，但肯定不是弱化它。这就好比我们的儿子，他不听话，我们只能想办法“教育”，让其成长起来，而不是将其杀了。或者用一个大家经常喜欢用的比方，我们倒洗澡水的时候，不能把婴儿也倒了。

当前如果要强化村社集体，最急切且可行的办法就是重新恢复村民小组的建制，恢复村民小组长。对于排涝与灌溉等农田水利公益事业建设，小组长有多重要，可以用我调查到的一位82岁的老书记的话来说：“国民党都知道要个甲长，我们共产党实在不应连这个道理都不懂”。

（三）教育和锻造有公德的农民，重新塑造社会基础

好的制度一定要与好的农民对接，否则，无论技术上怎样改进，总是无法彻底解决问题。当前沙洋农村的农民已经不是我们想象中的传统的农民，他们已经是非常理性且私权观念极浓的现代农民，他们的问题在于缺乏公德心，私的发达在目前是以肆意无情地践踏公为基础的。怎么办？我认为根本在于如何教育和锻造有公德的农民，从而重新塑造健康的社会基础。

首先，我们要明白人是需要教育的，这不仅仅是农民，所有人，包括知识分子和官员都是如此。因此，这一建议没必要遭到来自某些自以为站在同情农民的道德制高点上的某些人的反对，如果说他们也是“仁”的话，那是小仁，最终的结局就是短期内单个分散的农民会受益，但从长远来说，必定是所有农民都会蒙受沉重的损失。那些为了自己几兜棉花就可以让很多人为他的理性而蒙受损失的农民，难道不需要教育吗？如我们文中曾经举过的例子，一位农户为了自己约27元的利益，却可以让其他农民为他那27元而蒙受约60480元的损失的农民难道不需要教育吗？不仅需要教育，而且还恐怕不仅仅是教育能够解决问题的，甚至需要更严厉的措施。因此，我们只要明白这些现实情况，就会明白，抽象地谈农民权利不仅不会是对农民好，而且会害了农民。

如何教育？我认为有两个办法，其一是多开会，也即农民自我教育。我们经常问农民人心为什么散了，人为什么自私了从而肆意践踏公时（农民听不懂“理性”，在他们的概念里“理性”有时就等于自私），他们说“现在与过去不一样了，这么多年都不开会了，什么情况都不清楚，人心怎能不散呢？”“老百姓是什么，百姓就是百心，本来就无法将心用到一块，不开会讨论怎么行？”我知道，有人会对这个提议摇头，认为开会不好组织，或根本就不可行。但是，有些事情还是事在人为，不去努力作为一定会无所作为，一旦下决心有所作为，就很有可能真能有所为。我到贵州绥阳调查时，一个村子在短短一年内大大改变了开会的风气，以前每次开会来的人都稀稀落落。但村组干部总是认真地搞了一年，结果，我们时隔一年即2009年11月份去调查时，却发现一次关于村庄建设的会议来了好几百村民，将整个村委办公室、会议室都挤满了，还有很多农民站在门口和窗户外，冒着凛冽的寒风开会。为什么？因为经过几次认真后，村民都知道开会是有用的，是能解决问题的，是能提高农民的素质的，是确实涉及到每个农民的切身利益的，因而，风气自然好了。

其二是从反面教育。当现代农民陷入到极端的私权中，肆无忌弹地损害公时，作为公的代表者——国家，应该站出来告诉农民这是错误的，是不对的，如果继续这样，就可以采取惩罚措施，从硬性方面教育。如对于那些毁坏堤的，作为国家的代表，乡村干部就不能偷偷摸摸地去搞地下工作一样，这样给农民的感觉好像是他们毁坏堤是对的，而政府去制止他们反而是错误的。如果我们基层政权和村社集体都没有明确的是非观念和对错观念的话，怎能叫农民明辨对错呢？如果说，现在的农民在农田水利建设与维护中已经陷入迷途的话，就需要外在的强制性力量进来干涉，将他们从迷途中拉回来。

（四）建立惩罚机制，以现代法治为公益事业保驾护航

    教育农民，重新塑造社会基础仅仅只是从软的角度来解决问题。对于当前的农田水利困境，除软的一手外，也还必须要有硬的一手，即必须加强与之相关的农田水利设施建设与维护的法律。对于那些确实恶意破坏农田水利设施，从而对广大农民造成的严重损失的农民，就必须要动用法律手段。以本文中所说的十字闸的堤被毁为例，这种推掉约2米的堤，从而造成近200亩农田经常遭水淹的情况，就不简单地是个一般的问题，而是性质极其严重的问题，对这种情况就应该动用法律手段来解决，情况严重的，该怎么处理就应该怎么处理。

（五）建立现代国家政权体系末端，重新组织现代农民

要从根本上解决问题，还是需要回到本文最深层的问题上来，即现代国家如何治理现代农民。越是个人极端理性，私权极端发达的农村，就越需要国家。沙洋农民对国家的直接呼唤不是没有道理的，他们需要“管”，但国家却实际上是与这一需求相背的，不仅不管，反而离他们越来越远，也即国家逐渐退出。

个人极端理性，私权极端发达的农村，就无法产生任何内生的权威，也即无法从内部产生“牵头的人”，但他们却又极其需要一个这样的人。这种情况下，任何一个没有公权力的人或没有公权力认可的人，即使有公心，想参与到公益事业建设与维护中，不仅不会得到村民的支持，反而会遭到讥讽。“你算老几，你凭什么管我，你又不是什么干部？”这是我们经常听到的村民和村干部在谈及那些破坏公共设施后的农民在面对有公心的人指责时所作出的反应。

因此，我建议在农村重建国家政权体系末端，重新将现代农民组织到国家最底层的框架中来。此时建立现代国家政权体系末端与此前的人民公社时期不一样，那个时候主要是为了解决如何从农业中提取剩余从而来支持工业建设而成立的，而现在则是真正意义上的将国家政权建设深入到最底层。与其介入时表现出一种暧昧，就不如干脆将底层政权化。

或者至少让现在的行政村一级成为基层政权的末端，特别是对于那些经过合村并组后的行政村而言，更可以这样做，而让村民小组一级实行自治。这样一来，或许整个农村的棋局都会走活。

※ 刘燕舞（1983—），男，湖南平江人，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员，博士生，主要从事社会学理论及其应用、农村社会学与乡村治理研究。

[①] 需要说明的是，李市镇水系示意简图系笔者粗略绘制，并没有标出所有渠道，也没有标出所有村庄，而且，也没有严格的比例尺，仅为表述方便。如果我们从卫星地图上看，李市镇的网状格子结构水系更为清晰明显。

[②] 对于张巷村的老人来说，能够有泵房住并不是很差了，因此，只要愿意每年给500元工资，很多老人愿意住在泵房帮助管理。