郭敬明 乐视:预算外资金的历史沿革--江苏省财政厅

日期：2010-03-18   发稿人：科研所 预算外资金是政府财政资金的重要组成部分，主要是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。建国以来，我国预算外资金的发展经历了由少到多、又通过清理整顿逐步减少的过程。预算外资金的发展大体分为以下几个阶段：　  一、1950-1957年：预算外资金的初步形成　  1．国民经济恢复时期　  在国民经济恢复时期，由于实行高度集中的财政体制，预算外资金很少，主要项目是机关生产收入（也称为“小公家务”）和地方附加公粮。各地区、各部门对预算外资金自行管理，没有统一的制度。1952年2月，当时的政务院规定：取消各机关单位的“小公家务”，对农村的乡自筹实行“包、筹、禁”。经过整顿，几乎所有的收支都纳入国家预算，预算外资金相对呈现萎缩状态。　  2．第一个五年计划时期1953年进入大规模经济建设时期，财政体制进行了改革，实行划分收支、分级管理的体制，许多企业实行经济核算制。为了解决某些特殊需要，预算外项目逐渐增多，主要是：由企业管理的专项基金（企业奖励基金、福利基金、大修理基金）、事业收入（工商税附加、公路养路费、养河费、育林费、中小学校的杂费等）、行政事业单位的零星杂项收入。这一时期预算外收入增加较多。至1957年，全国预算外收入为26.33亿元，占当年全国财政收入的8.68%。　  二、1958-1977年：预算外资金“U”型发展　  1．“大跃进”时期　  这一时期国家对工业、商业和财政管理体制作了重大改革：下放了财权和管理权；大批国营企业下划地方，并实行利润留成制度，分成的利润放在预算外管理；各地区、各部门以自筹资金兴建企业的利润在一定时期可以不纳入国家预算管理。由此，预算外资金有了较大的发展。当时的预算外项目主要有：工商税附加、农业税附加、城市公用事业附加、养路费、育林基金、勤工俭学收入、企业利润留成、企业的大修理基金、县（市）以自筹资金举办的企业收入、劳改企业收入、社会集资收入等。经过这些重大改革，出现了预算外资金大幅度增加的情况，至1960年底，预算外资金已经达到117.78亿元，为1957年的4.47倍。　  2．1961-1965年　  “大跃进”时期经济工作指导上的失误以及自然灾害的影响，使我国国民经济出现了暂时的严重困难。财政体制方面，在扩大企业自主权的同时，一些必要的规章制度也被破坏，财政管理偏松。1961年国家对财政体制进行了调整，对国民经济按“调整、巩固、充实、提高”方针进行调整，重新实行集中统一的经济体制，对预算外资金进行“纳、减、管”，要求：地方管理的预算外收支作为整个国家预算的附属部分逐级上报至财政部；1962年开始停止实行企业利润留成制度。经过整顿，预算外资金从1960年的117.78亿元减少到1961年的57.4亿元，预算外收入占预算内收入的比重由20.58%下降到16.12%。　  3．文化大革命期间　  文化大革命期间，对预算外资金主要有两项新规定，一是从1967年开始，企业折旧基金留给企业用作企业固定资金和设备更新改造；二是从1970年开始，县办五小企业在两三年内将实现利润的40%留作预算外资金管理。这期间由于各项规章制度和财经纪律受到严重破坏，预算外资金迅速膨胀。1975年，预算外收入251.48亿元，占预算收入的比重为30.83%。　  三、1978-1993年：预算外资金迅速膨胀　  1．1978-1979年　  1978年国家对经济体制进行了调整。对预算外资金的调整主要有：　  （1）1978年1月，将企业基本折旧基金由100%改为50%留归企业，50%上交国家财政。1979年1月，将上交国家财政的50%中的20%列为预算外资金进行管理。　  （2）恢复了企业基金制度。全面完成国家八项指标的企业，可以按全年职工工资总额的一定比例提取企业基金，主要用于举办职工集体福利设施以及发给职工劳动竞赛奖金。　  （3）实行盐税提成。从1978年起有关地方从盐税收入中提取1%，作为地方财政预算外收入。经过调整，1978年我国预算外资金收入达到347.11亿元，占当年预算收入的30.69%，预算外资金有较快发展。　  2．1979-1985年　  党的十一届三中全会后，我国实行了改革开放的政策，经济建设掀开了新一页。适应形势的需要，我国财政管理体制进行了多项重大改革，预算外资金的变动主要体现在：　  （1）对企业普遍实行利润留成制度　  1979年7月，我国开始对企业进行扩权试点，1980年1月，推行利润留成制度，建立企业发展基金，职工福利基金和职工奖励基金，并实行多种利润留成和盈亏包干办法。　  （2）调整企业折旧管理办法　  从1983年起国家对部分重点企业开始逐渐提高折旧率。从1985年2月起，原由国家按30%集中的折旧基金，不再上缴中央财政，由主管部门、地区集中调剂使用。　  （3）建立学校基金　  从1980年6月起，高等学校校办工厂、农场、招待所等收入留归学校自收自支。　  除以上三个方面，国家还陆续对一些事业单位实行了收入留用的制度。　  这一时期，由于采取以上措施使部分预算内资金转移到预算外，预算外资金迅速发展。1981年，预算外收入占到预算收入的51.12%，1985年，这一比重上升到76.32%。　  3．1986-1992年　  这一时期预算外资金的增长特点体现在：　  （1）预算外资金规模增长过快，1986年预算外收入1737.31亿元，1992年达3854.92亿元，相当于当年预算内收入的110.67%。　  （2）预算外资金历年增长速度均超过同年GDP和预算内收入的增长速度。也就是说，每年新增的国内生产总值的相当部分，通过预算外资金留归地方、企业、主管部门和行政事业单位支配，造成资金严重分散。　  （3）预算外资金结构发生变化。行政事业单位管理的预算外资金增长较快。　  （4）化预算内为预算外、化生产资金为消费基金、化公为私等现象有所滋长。按国家财政制度规定，预算外资金的来源和用途基本上是对应的，但在现实中又是可能转化的，如将维持性资金转化为生产发展基金，企业留利中职工福利基金和奖励基金挤占生产发展基金几乎是普遍现象，特别是有些单位将预算外资金转出账外建立本单位的“小金库”，以发给职工奖金和津贴等名义，最终转化为个人消费基金。　  为了加强预算外资金管理，进一步健全预算外资金的管理制度，1986年4月国务院发布了《关于加强预算外资金管理的通知》。主要内容一是界定预算外资金概念、范畴。预算外资金是由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定，自行提取、自行使用的不纳入国家预算的资金。主要包括：地方财政部门按国家规定管理的各项附加收入；事业、行政单位自收自支的不纳入国家预算的资金；国营企业用其主管部门管理的各种专项资金；地方和中央主管部门所属的预算外企业收入；其他按照国家规定不纳入预算的各种收入。预算外资金具有自主性、专用性、分散性、法定性。二是确定预算外资金管理模式。各地区、各部门对预算外资金的管理，可以在资金所有权不变的前提下，采取不同的方式。各地区、各部门、各单位应编制年度预算外资金收支计划和决算，并按季报送收支执行情况，逐级上报财政部。三是明确预算外资金的使用原则。预算外资金使用要体现专款专用的原则，基本折旧基金应用于企业固定资产更新改造，不得挪用于基本建设；职工福利基金、奖励基金和工资增长基金，必须先提后用，不得用发展生产和发展事业的预算外资金发放奖金、实物和补贴。　  四、1993年至今：预算外资金管理逐步规范　  1．1993-1995年　  1993年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》，将83项行政收费项目纳入财政预算。同时，1993年实行企业财务与会计制度改革，国有企业折旧基金和税后留用资金不再作为预算外资金管理。预算外资金的范围有所缩小，主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人同政府及其财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批建立的基金、附加收入等；主管部门从所属单位集中的上缴资金；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。社会保障基金在国家财政建立社会保障预算制度以前，先按预算外资金管理制度进行管理。　  预算外资金的口径调整后，规模有所下降，1993年为1432.54亿元，比上年减少2422亿元。但是1993年以后，预算外资金又呈刚性增长，1996年达3893.34亿元，超过了调整口径前预算外资金的最高额。　  2．1996-2001年　  为进一步加强预算外资金管理，1996年国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，指出：“预算外资金是国家财政性资金，实行收支两条线管理。”自此，国家逐步明确了对预算外资金要实行“收支两条线”管理。同时国务院决定将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等13项数额较大的政府性基金（收费）纳入财政预算管理。地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，从1996年起统一纳入地方财政预算，作为地方财政的固定收入，不再作为预算外资金管理。这是继1993年后再一次大范围调整预算外资金口径，经过调整，1997年全国预算外收入2826亿元，比上年下降1067亿元。但是与前次调整一样，至2000年，预算外资金再次反弹到约3810亿元。　  3．2002年以来　  2001年年底，国务院办公厅转发了财政部《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》，从2002年起选择部分单位进行深化“收支两条线”改革试点。此后，国家深化了以“收支两条线”管理为中心的预算外资金管理改革。　  根据全国人大有关要求，2011年将努力实现预算外资金全部纳入预算管理。 来源：财政部网站