郭羡妮朱少杰:中国公共部门就业凸显棘轮效应

    公共部门就业存在棘轮效应

    劳动需求是派生需求，就业波动与经济的周期性波动基本一致，这一点在私人部门表现得尤为明显。卡德罗尼利用美国1948—2003年的月度就业数据发现，私人部门的雇佣规模与GDP的相关系数高达0.8，工资与GDP的相关系数也达到0.64。这说明私人部门就业是高度顺周期的，不仅数量随经济形势的好坏而增减，价格也有很强的随行就市的特征。

    然而，在公共部门，人们很难找到这种顺周期的迹象。基于同样的数据，卡德罗尼发现公共部门雇佣规模与GDP的相关系数只有0.35，进一步，公共部门工资与GDP的相关系数基本为零，在20世纪70年代之前甚至一度为负数。可见，政府不仅在制定招募计划时很少考虑经济波动的影响，薪酬策略也几乎脱离经济周期的轨迹，甚至与之背道而驰。

    公共部门就业的这种特立独行特征由来已久，贝拉特和波特等学者发现，在经济衰退时期，公共部门的就业通常是不减反增的。比如，在美国20世纪70年代的经济危机中，不管是联邦政府还是地方政府，其雇佣规模都曾经出现过较大幅度的增长，最高时幅度接近20%。最初，人们的解释是经济萧条时期正是社会公共服务需求激增的时期，经济刺激计划的制定和执行、财政税收制度改革、失业保险和社会救济的发放等，都需要更多的公职人员来完成。

    可是，当经济从萧条周期转入繁荣周期后，公共部门的就业数量并没有随公共服务的减少而减少，相反，通常维持在萧条时的高位。这种只增不减的现象被称为公共部门就业的棘轮效应。后来人们将其拓展到价格变量上，即公共部门的工资在经济萧条时期不降反增，在萧条过后，工资仍维持在高位甚至继续前行。回顾一下20世纪30年代的大萧条、两次世界大战以及二战后的历次经济周期，均可以发现棘轮效应存在的证据。

    棘轮效应冲击私人部门就业

    公共部门的棘轮效应主要源于就业机制的特殊性。对私人部门而言，一般以利润最大化为目标，随产出及劳动需求的变化，企业会依据市场法则柔性地调节雇佣规模和工资。但公共部门不一样，它以社会事务为管理对象，不以盈利为最终目的，就业决策机制也不完全是内生的，比如，民众的意愿会左右到政府的雇佣决策。罗伯特·希格斯正是从这个角度阐释棘轮效应的，他认为经济萧条时期，人们会形成一种对公共服务的依赖性，即便在经济步入繁荣周期后，人们对公共服务的实际需求减少，也会在潜意识里认同政府保持庞大的雇佣规模的合理性，这为萧条后保留庞大的公职队伍扫清了来自民意方面的障碍。

    但也有人不认同这个解释，比如贝拉特和波特就认为，民意是一个很难度量的、笼统的概念，我们很难用它来解释为什么经济繁荣时期公共部门不能“消肿”的问题。在他们看来，关键还是在于政府自身的决策机制而不是外生的民意。政府的决策带有很强的政治性，并受利益集团左右。政府的基本立场是，尽量多地增加雇佣规模、尽量少地裁员、尽可能提高工资并避免降薪。

    无论如何，公共部门的就业机制绝不像私人部门那样拘泥于市场内生力量，政治和利益集团力量的干扰可能更重要，越来越多的人认识到这种干扰才是导致棘轮效应的主要原因。对于棘轮效应的后果，人们要保持警惕，因为它不仅会加剧社会不公问题，更会对私人部门的就业造成冲击，并加剧其周期性波动。特别是在经济萧条时期，私人部门裁员、降薪盛行，而公共部门的加薪举措更会强化它的工资优势，并相对削弱私人部门就业岗位的吸引力。于是人们纷纷涌向公共部门求职，私人部门由于求职者减少，其空缺岗位被填满的概率减少，这反过来抑制私人部门提供空缺岗位的积极性，并使就业形势更加恶化。

    对于这一点，从公共部门对私人部门就业比率的变化周期可以看出来，如果公共部门对私人部门的就业挤出效应确实存在，那么公共部门对私人部门的就业比率就应该具有明显的逆周期性。卡德罗尼利用美国数据证明了这一点，他发现公共部门对私人部门的就业比率与GDP呈高度负相关，相关系数高达-0.8。类似地，阿格兰和泽伯格以17个工业化国家为例证明了这种现象的普遍性。

    卡德罗尼把公共部门的棘轮效应比喻成私人部门就业波动的放大器，之所以造成放大功能，除了挤出效应外，还有一个重要原因就是公共部门的示范效应。经济萧条时期公共部门的工资不降反增，这也会使私人部门的保留工资具有向下刚性，在“向公共部门看齐”想法的支配下，集体谈判变得更艰难，本可以通过价格调整来舒缓的失业压力最后只能诉诸数量调整的方式。

    棘轮效应导致中国劳动力市场扭曲

    一直以来，我国公共管理部门机构臃肿、人员超编问题很严重，除数千万的正式编制员工外，政府机关、行政事业单位还有众多的编外人员，形成了很大的吃饭财政的压力。20世纪90年代以来中国公共管理和社会组织的人员规模，单从数量的变动情况看，似乎并不存在棘轮效应，因为人员规模有增有减。特别是在1993—1995年的经济繁荣周期中，公共部门规模出现了明显的下降，这与1993年启动的第三次行政管理体制和政府机构改革有关。当时在“政企分开”的指导思想下，国务院直属机构由19个压缩为13个、办事机构由9个调整为5个。继中央政府改革后，地方政府也于1994年展开了机构改革。

    但在随后的时间里，公共部门人员规模很快出现反弹，并且控制的难度逐渐变大。即便在1998年我国进行的号称新中国成立以来最大规模的政府机构改革中，人员规模也没有真正地降下来。值得一提的是，在2003年启动的第四次政府机构改革中，公共部门规模不仅没有压缩，反而得以扩张，当年人员规模比上年增加了近100万，其后各年均维持明显的增长态势。与此相对应，公共部门就业数量与经济周期间的关系日益淡化，出现了单边增长的态势，棘轮效应逐步凸显。

    棘轮效应凸显的第二个证据来自于工资方面。由于在我国的工资统计数据中，政府机关、事业单位被列入国有单位中，我们以国有单位的实际工资指数来反映公共部门的工资变化情况。对于私人部门来说，私营经济受市场机制支配最明显，它们被列入其他性质单位中，因此我们以其他单位的实际工资指数来反映私人部门的工资变化。即便是在经济萧条周期中，两部门工资也没有出现下降，它们都显示出明显的向下刚性特征，二者的唯一区别在于增长幅度。在1998年之前两部门的工资走势并没有系统性差异，特别是在1993年政府机构改革前后，私人部门的工资涨幅曾数次超过公共部门。但从1998年开始，情况出现了逆转，在此后各年中，公共部门的工资涨幅一直高于私人部门，除2008年私人部门出现短暂的、小幅反超外，公共部门几乎一直处于“领涨”状态。可以说，公共部门的工资利益不断得到强化，私人部门的工资竞争力不断被弱化。

    棘轮效应的后果值得人们关注，它除了带来庞大的财政压力外，劳动力市场也受到干扰和扭曲。实际上本应统一的劳动力市场已经被分割为公共部门和私人部门，前者凭借稳定的工作、优厚的待遇，俨然成为优等部门，后者则沦为次级部门，就业受到前者的严重干扰和排挤。特别是公务员集团的利益不断强化，诱使大量优秀人才涌入公务员队伍，出现“千军万马争考公务员”的畸形现象，而私人部门已沦为鸡肋，就业承受市场风浪与公共部门的双重涤荡，大起大落。可以说，要稳定私人部门就业，就必须加快公共部门的就业改革。（丁守海）