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试论反对腐败和权力制约

董颖

内容提要：腐败是全球性问题。在我国,腐败现象已达到触目惊心、令人发指的地步，成为妨碍经济发展、威胁政治稳定的公害。就目前来讲，我国产生腐败的原因有：新旧体制转轨出现制度上的漏洞；权力缺乏有效制约和监督；执法实践存在严重问题。为了减少或消除腐败现象，就必须加强权力对权力的制约，而这又要靠制度、机制和有关人员的素质来加以保证。

关键词：腐败权力权力制约

腐败是全球性的问题，目前世界上没有一个国家能够完全控制和消除腐败现象，我国也不例外。目前，我国腐败现象存在日益增加的趋势，已达到触目惊心、令人发指的地步，成为严重妨碍经济发展、威胁政治稳定的公害，反对和克服腐败是我们党和国家面临的一项严峻挑战，也是全社会关注的焦点。本文试图从权力的角度对腐败进行探讨，对腐败成因及权力约束提出一孔之见。

一、

事实上，腐败并不是今天出现于社会中的新问题，它是与国家相伴随出现的社会政治现象，对于腐败进行研究则属于政治学的古老课题。多少年来，关于怎样界定腐败曾产生过一系列观点。塞缪尔·亨廷顿认为：“腐化是指公职人员为实现其私利而违反公认规范的行为。”①戴维·巴利则认为：腐败与贿赂行为有着特别的联系，这个词的基本含义是为了个人利益而滥用权力。在这里，利益并不仅仅指金钱。我国学者认为：“腐化是指公职人员出于私人目的而滥用公共权力和公共资源的行为。”②

尽管以上各个学者从不同的角度对腐败进行了探讨，但仍不难看出它们的共同之处，即腐败总与公共权力结合在一起，公共权力的非公共运用是腐败行为的核心。所谓权力，按照马克斯·韦伯的观点，就是“在某一个社会关系内，不管别人的抗拒，某人仍得以使其意愿成为可能，不管此可能的基础为何。”当然，在这里，权力主要是指政治权力，也就是国家政权或公共权力。基于权力的角度，腐败的共同之处表现为：

第一，就表象而言，腐败主要表现为拥有权力的人员滥有权力，导致滥用权力的原因则是私人牟利。腐败的主体是政府官员，他们是权力的拥有者，运用权力则是他们的主要身份行为。同时，这些政府官员也是普通人，他们也尤其个人利益。一般来讲，个人利益总和权力的运用没有直接冲突。问题主要在于，当两者发生冲突时，他们是在规定范围内运用权力，还是在规定范围外运用权力？如果为了个人利益而随便运用或滥用权力，腐败行为就产生了。

第二，就其深层原因而言，导致腐败产生的原因是对权力的运用缺乏必要的约束，即缺乏必要的权力监督。按照功利主义的观点，个人总是会极力为自己牟利的，也就是说，当个人利益和集体利益发生冲突时，个人是有可能会选择个人利益的。但是，如果权力会受到约束，也就是说那些拥有权力的人们不能随便的运用权力或滥用权力，这时腐败也不会产生。当权力处于一种“无约束”状态时，滥用权力自然也就不可避免。

第三，就其过程而言，腐败是以似乎合理的运用权力的方式来达到正常运用权力所无法到达或无法迅速实现的目标。事实上，仅仅从表面形式来看，很多腐败现象根本不会被发现，原因在于这些腐败现象运用权力的方式似乎是合理的。但合理运用这种权力的背后却掩盖着不合理的目标，或是目标置换（本是工作目标却被置换为个人目标）。所以仅仅从运用权力的方式或目标本身出发，很难判断是否是腐败现象，但把二者结合起来，就一目了然了。

归根到底，腐败现象之所以能够产生就在于权力拥有者和权力之间的关系。如果权力的拥有者能够随意地运用权力而不受到约束，他就很有可能以似乎合理的运用权力的方式来达到不合理的目标（正常运用权力所无法实现的目标），腐败现象也就由此而生。

二、

如同其它社会现象一样，尽管腐败现象在历史上早已存在，但具体到目前我国来讲，仍然会具有一些时代性、地域性特色。比如，目前我国的腐败现象以政府官员（或其亲朋好友）“寻租”为多。究其原因，首先就在于我国的政治经济体制很不完善，给政府官员不合理运作权力提供了方便。

目前我国正处于计划经济体制向市场经济体制转变的过渡时期，旧的体制尚未完全退出历史舞台，新的体制则存在着一些不完善的地方，这就形成了社会经济运行既受国家计划干预又受市场经济调节的局面。两者体制之间本身就已存在着不协调和矛盾之处，再加上市场经济体制改革不到位所带来的制度不完善，使得实际工作中必然会存在着一些薄弱环节和漏洞，在客观上给腐败分子和腐败行为的滋生提供了可乘之机。比如，近年来群众反映强烈的各种“穷庙富方丈”、“权力寻租”等现象就是这样一些腐败行为。

在新旧体制转轨过程中，政府对经济活动的不正常干预也人为地造成了一些腐败现象的产生。政府对经济行为的不正常干预在一定程度上限制了公平合理竞争机制的形成，致使一些企业不是通过降低生产成本、努力提高经济效益来获取高的经济效益，而是通过挖空心思地向国家公职人员行贿获得优惠贷款、低价购买原材料、减免税收（包括偷税、漏税、逃税）等方面得到好处。更有甚者，有些企业为了正常的经济活动也不得不行贿以免受其刁难。这样一来，国家公职人员的公共权力就成为经济活动的中心，其职位成为一种有利可图的“肥缺”，而且比直接从事经济活动更为便利。

当然，制度的不完善只是导致这种局面产生的一个方面的原因，另一方面则是对现有公职人员的权力运用缺乏必要的监督。我国是社会主义国家，人民是权力的主体，但人民不可能直接去管理国家事务，因为我国社会主义民主政治的发展还不可能达到马克思主义经典作家所设想的“通过人民自己实现的人民管理制”③以及“普遍吸收所有的劳动者来管理国家”④的理想境界。因此，尽管人民是权力的主体，但人民只能通过选举代表和官员组成国家机关去行使管理国家的权力，造成了权力所有者和权力使用者的分离。如果权力所有者没有足够的权力去制约权力使用者，无疑给公共权力异化为私人权力创造了条件，成为少数人以权谋私的工具。尽管法律关于人民的政治监督、惩治腐败等有许多原则性或具体性规定，但这些规定很少兑现，许多从未被用足甚至从未使用过。

事实上，既是目前存在的一些监督主体也由于缺乏必要的独立性和应有的权威性而无法有效运作。监督主体的独立性和权威性是有效权力制约机制建立的前提条件，但我国现阶段的监督主体受制于、甚至从属于监督客体，监督者与被监督者同时又具有下级与上级的隶属关系，因而监督机构在其监督活动中就必然在执行机构中寻求权力支撑点。而监督者一旦为被监督者的意志所左右，就会蜕变为权力的附庸，监督活动就会失去其应有的效力。正如汉密尔顿所说，就一个人的天性而言，对一个人的生存有控制权，就是对这个人的意志有控制权。很难想象，一个人能够有效监督另一个对其生存有控制权的人的行为。

尽管目前监督制度和监督机制仍不健全，但并不是讲我国监督制度和监督机制没有一点有价值之处，应该将我国的监督制度和监督机制还是有一些可借鉴之处，如果他们能够有效地运作也能够避免一些腐败现象的产生。比如，随着社会的发展，我国陆续出台了一些廉政法律和具有法律效力的行政性规定。但是这些规定在执行过程中却大打折扣，有的几乎形同虚设，执法不严、有法不依的现象到处可见。从这一角度来讲，监督制度和监督机制的具体操作人员的素质也就非常重要的。就目前我国存在的一些腐败现象而言，并不是没有权力监督制度和监督机制这些“经”，而让一些“和尚”给念坏了。他们为了保持所谓大局“稳定”，使工作“正常”持续进行，往往是轻描淡写、大事化小、小事化了或以罚代法地处理一些腐败行为，从而更纵容了腐败现象的发生。

三、

自从权力现象产生以后，历史上许多思想家和政治家都曾就权力制约问题进行了研究和思考，以防止权力的腐败和扩张，使权力成为推动社会进步的积极力量。既然腐败总是与公共权力相伴而生的，“权力失去监督是决策失误和权力腐败的根源”，因此任何克服腐败的努力都必须从对权力的约束开始。

事实证明，权力是一种客观实在的物质力量，它必须借助另外一种与之相等的或者更强大的力量来约束，才能接受监督。孟德斯鸠曾指出：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”⑤这也是以权力约束权力所追求的目的。在我国，这种权力制约主要包括纵向和横向两种。纵向制约是指从中央到地方、从上到下的垂直权力分割制约。一方面要反对地方保护主义和部门保护主义，保证中央有权威；另一方面也要保证国家权力运行中地方或下级对于中央和上级的独立性，也就是要保证地方因地制宜、独立自主地解决地区性问题。横向制约就是按照国家一切权力属于人民的原则，解决好国家机构体系内职权横向分配和监督制约问题，防止某项权力过大或过小和权力运用者越权或失权，也就是要实现各级人民代表大会的监督。当前，国家权力机关要根据法律的要求，对所任命干部的廉洁守法情况进行权力制约，监督同级“一府两院”的活动是否违背宪法、法律，对为政不廉的“一府两院”主要成员坚决依法给予撤职或罢免，以保证国家各级权力机关对权力的监控权。

同时，还要实现司法的相对独立。目前，我国的司法部门置于同级政府权力的控制之下。就犹如体育比赛的裁判权一样，裁判权的运用必须以独立裁判为前提。如果在制度设计上允许场外多种力量都可以对裁判员的判断施加压力，公正和廉洁就很难靠此来保障了。因此，要使司法机关能公正行使权力，就必须使司法既受国家权力机关的制约又要使司法保持其相对的独立性。

当然，权力对权力的制约，包括保证司法的独立性，不能仅仅依靠权力本身，还要借助于权力以外的东西，就是制度。党的十四大报告曾指出：“廉政建设要靠教育，更要靠法制。”如果缺少法律对腐败行为的具体规定，那么在处理腐败案件时就会显得束手无策。因此，要针对领导干部行使权力的过程中容易发生腐败的薄弱环节，来制定严格、周密、完善的法律，用制度来规范权力的运行，规范权力对权力的制约，监督控制国家机关工作人员的用权行为。

此外，还要借助于社会力量来对权力进行监督，包括人民群众和新闻舆论。美国宪法之父麦迪逊说，没有人民的监督，政府便会退化变质，人民是自己政府唯一可靠的看守人。毛泽东同志也曾指出：只有让人民监督政府，政府才不敢松懈，才不会人亡政息。多年以来，党和政府在反腐败斗争中取得明显成效，很大程度上都是借助人民群众的力量。充分发动和利用群众的监督热情是制约那些玩弄权术、搞权钱交易官员的一种重要形式。广大群众向纪检、监察、检察等机关的举报，是反腐败斗争的重要环节，是现阶段人民群众对党和政府的工作行使社会监督权力的一种重要形式。因此，适度地引导人民群众参与反腐败斗争是必要的，也是必不可少的。为了有效地提高群众参与反腐败的积极性，必须疏通群众监督的机制，制定类似《公民举报法》等相关法律，对群众权力、义务、举报方法予以保护，尤其是对打击、报复举报人的做法进行严厉制裁。

新闻舆论也是现代社会中不可缺少的监督力量，它在及时、有效地揭露社会腐败现象方面具有不可替代的作用。在西方国家，新闻舆论被称为是与立法、行政、司法三权并立的“第四种权力”，我国也有“不怕内部通报，只怕公开见报”的说法。只是在动用各方面社会力量进行约束权力的时候，还必须注意各种约束力量之间的协调性，这可以起到事半功倍的效果。

无论制度多么完备，机制多么健全，如果制度执行不力或因为人的因素机制运作低效，那么这些制度和机制也仅仅是画饼充饥。要把这种理想状态转化为现时，就必须努力提高有关人员的素质和水平，对这些人进行教育也就非常必要。值得注意的是，不要把消除腐败的希望完全寄到这上面，制度和机制才是根