重口3d扩张动画:记者曝个别地方官场存在转嫁风险或矛盾现象

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记者曝个别地方官场存在转嫁风险或矛盾现象

http://www.sina.com.cn 2011年04月22日17:54 人民论坛杂志

人民论坛201108期封面

　　击鼓传花，也称“传彩球”等，是一种流行的民间游戏，基本规则是游戏参与者在击鼓声中顺次传花，鼓声停止时，花传到谁手上，谁就要受“惩罚”。现实生活中的“击鼓传花”常指那些把风险或矛盾转嫁到“下家”的现象，比如股市、房市非理性上涨时，大家虽知崩盘风险随时存在，但还是疯狂的买进、卖出，都想把“最后一棒”传给下家。

　　当前地方换届工作正在进行，人民论坛记者赴地方调研时发现，个别地方官场存在矛盾“击鼓传花”现象，部分领导干部存在“击鼓传花”思维，突出表现为：拖延本该处理的问题，把矛盾留给继任者或推给其他人，使矛盾深化，风险加剧。这种现象的存在，消弭执政之基、侵蚀公信力、降低行政效率、有损干群关系，更不利于经济发展、社会和谐。它是基层稳定的“拦路虎”，会使击鼓者、传花者、看客和被愚弄的公众，成为被温水煮的青蛙，渐渐失去求救的能力，值得高度警惕。

　　矛盾“击鼓传花”有哪些手段？哪类官员爱玩“传花”游戏？哪些“花”儿最棘手？据人民论坛调查显示，“拖、欺、推”是一些官员“击鼓传花”最常用的三种手段；“官油子”、“天花板”干部、“太平官”最爱搞“击鼓传花”；“贪污腐败”、“房屋拆迁”、“高房价调控”为最棘手的“花”；53%的受访者选择“县级”为最容易发生“击鼓传花”的层级……

　　从现实来看，大部分官员都能深刻认识到各类矛盾冲突的客观存在，但是他们缺乏主动解决这些棘手问题的内在动力。如此，并不仅仅是个人主观动能不足所造成的，而是有着更为重要而复杂的客观原因。为此，人民论坛本期《特别策划》在全面剖析官员主观内因的同时，还邀请多位知名专家深入剖析了“击鼓传花”的深层体制原因，以及这一现象运作的机理，从规律层面进行了解读。

　　习近平同志在今年初指出，“领导干部应该具有的根本态度是，不要怕遇到矛盾和问题，而要敢于正视矛盾和问题；不要绕开矛盾和问题走，而要同群众一道千方百计地去求得矛盾和问题的及时正确解决。”我们相信，随着选人用人体制机制的不断完善，那些遇到矛盾“拖、欺、推”的“官油子”、“太平官”们将被时代所抛弃。

　　哪类官员爱搞矛盾“击鼓传花”

　　调查结果提示：

　　★官场矛盾“击鼓传花”排前三位的典型表现方式为“拖”、“欺”、“推”

　　★53%的受访者认为矛盾“击鼓传花”在“县级”最容易出现

　　★“官油子”、“天花板”干部、“太平官”最爱搞矛盾“击鼓传花”

　　★“贪污腐败”、“房屋拆迁、土地征用”和“高房价调控”难题最棘手

　　调查说明

　　击鼓传花是中国人耳熟能详的一个游戏。而如今这一游戏却在官场上很盛行，棘手的难题像“花”一样被部分官员传来传去。官场矛盾“击鼓传花”有哪些特征？在哪个层级最容易发生？哪些“花”最棘手？如何防范？诸如此类问题亟待厘清。应广大读者要求，人民论坛杂志社进行了广泛深入调查。自4月2日始，截至4月8日，有效调查人数为6120位。具体分为两大部分：一为网络问卷，在人民网、腾讯网、新浪网、人民论坛网推出网络问卷，参与调查的网友为5108人；二为随机书面问卷，在国家行政学院、南开大学周恩来政府管理学院、江苏如皋、湖北天门等有关部门的支持下，随机采访、调查党政机关干部、企事业单位员工等1012人；文中数据无特别注明的为加权数据，其中网友调查占权重60%，随机问卷调查占权重40%。

　　(鸣谢单位：国家行政学院南开大学周恩来政府管理学院江苏如皋市委组织部湖北天门市委组织部内蒙古青山区委组织部南京浦口区人民政府)

　　官员“击鼓传花”的典型手段：拖、欺、推

　　当前，我国一些官场存在着矛盾“击鼓传花”的现象。官场矛盾“击鼓传花”，您认为以下哪些手段或表现最典型？排在前三位的分别为“拖，该做的不做，该办的不办”(占比66%)、“欺，欺上瞒下，两面应付，摆平就是水平”(占比64%)、“推，把矛盾推出去，把政绩要回来”(占比54%)。

　　可以说，正是因为有一些官员对待矛盾采取“拖”、“欺”、“推”等方式，不敢正视矛盾、解决矛盾，一味拖延时间、欺上瞒下、推诿卸责、回避矛盾，但是又怕百姓上访，采用截访、盯梢、陪访、软禁、甚至花钱买平安等种种不是办法的办法来“解决问题”，尽管当时有难言之隐，可是最终问题不但没有被解决，反而使事态更加复杂，甚至引发群体性事件。

　　还有一些官员在自己任期内不作为，对矛盾置之不理，但是“幸运”的是，这些矛盾在自己任期内没有爆发，终于坚持到任期届满后拍拍屁股一走了之，将这些一触即发的“炸弹”传给后任。一位基层干部对此现象表示忧虑：“种种矛盾‘击鼓传花’现象，必将成为制约发展、影响稳定的‘拦路虎’。”

　　习近平同志在今年初指出，“领导干部应该具有的根本态度是，不要怕遇到矛盾和问题，而要敢于正视矛盾和问题；不要绕开矛盾和问题走，而要同群众一道千方百计地去求得矛盾和问题的及时正确解决。”只有敢于正视矛盾，善于化解矛盾，才能把大问题化小，小问题化了，才能安民心、得人心。

　　“县级”最容易出现矛盾“击鼓传花”

　　矛盾“击鼓传花”在哪一层级最容易出现？有53%的受访者选择“县级”，排在二、三位的分别为“市级”(占比19%)、“乡镇”(占比17%)。超过半数受访者认为“县级”最容易出现矛盾“击鼓传花”现象，说明公众不仅认识到了县级已成为当前社会矛盾多发地，而且对县级矛盾的化解情况表示出不满，认为一些矛盾在县级并没有得到很好的解决。

　　为什么县级矛盾多发，而矛盾“击鼓传花”又最容易出现在县级呢？有专家表示，当前社会矛盾确实主要发生于城乡结合、人口相对集中的县域，这是因为：从县级政治看，县政承上启下，是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的“接点”部位；从县域社会看，县城是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的“接点”部位，比较容易产生矛盾。

　　虽然目前我国建立了完备的权力监督网络，但对县级政府的监控仍然是薄弱环节。由于县政权力缺乏必要的监督，一些县级官员与民争利、以权谋私、随意执法现象时有发生，引发、积累和激化矛盾，如遇特殊事件，则很容易演变成群体性事件。也正是这样一些官员，在遇到矛盾的时候，不是迎头而上、积极解决，而是推诿扯皮、传递矛盾。

　　随着我国经济社会发展，县域地位愈益凸显，“强县扩权”的改革已经在一些地方展开，但是在“强县扩权”的同时，一定要保证对县级官员权力进行有效监督，科学分权、强化监督、规范管理，建立健全一套规范和约束权力的运行和监督机制。只有这样，才能让矛盾化解在县级。

　　“贪污腐败”、“房屋拆迁、土地征用”和“高房价调控”最棘手

　　在以下当前热点矛盾中，您认为哪些“花”最棘手？位居前列的为“贪污腐败”(占比69%)、“房屋拆迁、土地征用及纠纷”(占比50%)、“高房价调控”(占比43%)。综合这三朵“棘手的花”，我们不难发现其中的特征：错综复杂，相互纠缠，剪不断理还乱。处理这些问题，需要各相关部门协同合作、联手作战，而一旦有某些官员“击鼓传花”，某个环节处置不力，必然会影响矛盾的解决，甚至会激化矛盾，令矛盾愈发不可收拾。

　　高房价一直是争论焦点，房屋拆迁、土地征用所引发的群体性事件也经常见诸报端。之所以这些问题成为“棘手的花”，主要是因为土地利用开发过程中涉及到各方面的权利和利益，处理这些矛盾，需要住房、规划、国土、城乡建设等部门携手联动，如有一个部门工作不到位，或者推诿塞责，势必影响整个工作的开展。

　　约七成受访者认为“贪污腐败”惩治最为棘手，说明公众对治理贪腐问题的关注，也提醒我们整治贪腐已经刻不容缓。隐藏在高房价、房屋拆迁、土地征用背后的腐败泡沫也已成为共识，房地产领域日益成为腐败的重灾区。一些官员利用批地、规划、免税等权力，与房地产开发商搞“权房交易”，收受房产，或者以低价购房。房地产领域的腐败涉及官员之多，受贿金额之大令人震惊。

　　多年来，我国反腐败一直保持高压态势，反腐败规章制度也日益规范缜密，但是每年依旧有不少官员因贪腐落马。只有不断改革制度和体制，以更专业、更精细、更科学的制度消除官员的腐败空间。

　　“官油子”、“天花板”干部、“太平官”最爱“击鼓传花”

　　哪类官员爱搞矛盾“击鼓传花”？排在前三位的分别为“八面玲珑的‘官油子’”(占比76%)、“升迁无望的‘天花板’干部”(占比47%)、“明哲保身的‘太平官’”(占比46%)。人民论坛杂志曾深刻剖析过这三类官员，引起巨大社会反响。“官油子”是指那些只有唱功、没有做功、善于见风使舵、邀功诿过的官员。这些“官油子”能在官场上左右逢源，靠的就是为官的“油滑”和世故：与其冒大风险去解决矛盾问题，还不如多做些“表面政绩”博个好名声、混个好位置。“天花板”干部是指升迁到某一个层级和官阶时，已经到顶，再也不可能有所突破从而达到更高一级的干部。一些“天花板”干部在感到升迁无望的时候，就会得过且过混日子，对于棘手的矛盾则视而不见。“太平官”不求有功，但求无过，平平安安过好自己的小日子。这种胆小怕事、保命要紧的官员，就更不能指望他们去直面矛盾、解决矛盾了。

　　综合来看这三类官员，我们不难发现，不管是“官油子”、“天花板”干部还是“太平官”，都有着如下共同点：如自私自利，只求利己，不求利人；不负责任，怕担责任；追求政绩，努力爬升，爬不上去就混日子；消极懒散，没有锐意进取的精神等。这些遇到矛盾绕着走、接到矛盾抛绣球的官员，只会让矛盾越积越多、越来越深。

　　要消除矛盾“击鼓传花”现象，首先要消除这些“官油子”、“天花板”干部、“太平官”等“传花官员”的滋生土壤，通过建立应有的处罚机制、完善干部选拔、任用与退出制度等，对“传花官员”该警示的警示，该问责的问责，不再给他们留有更多表演的机会与空间。

　　“击鼓传花”原因在于制度不完善，解决还应由此着手

　　矛盾“击鼓传花”现象出现的原因很多，您认为最主要的有哪些？排在前三位的分别为“现行问责制存在缺陷，对‘传花’官员不能有效惩罚”(占比66%)、“任期制不能严格执行，促使行为短期化，急功近利”(占比61%)、“官场不良风气使然，新官不理旧事，回避矛盾” (占比55%)。

　　同时，在回答“破解官场矛盾‘击鼓传花’难题，您认为以下哪些举措最有效”时，排在前三位的分别为“完善问责机制，让‘传花’官员付出代价”(占比79%)、“完善考核机制，让官员不再为了政绩而‘传花’” (占比51%)、“完善晋升机制，让官员没有‘传花’的动力” (占比46%)。

　　由此可见，公众普遍认为问责、任期等制度不完善，是导致官场“击鼓传花”现象的根本原因。在破解官场矛盾“击鼓传花”时，还应该从完善制度着手。

　　行政问责制让官员的饭碗和乌纱帽变得“易碎”，会让干部产生如履薄冰之感，这对打造高效、廉正、清明的责任政府确实有好处。但另一方面，问题官员的悄然复出、推卸责任等现象，却又让人看到了行政问责制还需进一步完善，让那些“传花官员”被问责，得到应有的惩罚。此外，在一些地方，比较普遍地存在官员调动频繁、任期难以届满的问题，使任期制流于形式。这不仅会影响工作的连续性，还往往会助长官员浮躁心态和急功近利思想。

　　总之，当前，我国既面临黄金发展期，又面临矛盾凸显期，各种矛盾多发、易发。要使这些矛盾得到及时、彻底的解决，使官员由“传花”变成“抢花”，必须依赖于完善的制度，加速推进政府行政改革，加强制度供给和制度创新。

　　(执笔：人民论坛记者杜凤娇)矛盾“击鼓传花”的官场表现

　　作者：马宝成

　　在政治现实中，有些官员认为前任领导没有解决好的矛盾问题和自己无关，把前任领导遗留的事情束之高阁，甚至再把矛盾问题往后推。一些可以解决的问题就这样被人为拖延、耽误

　　在现实生活中，有些官员只考虑个人权力大小、个人利益多少，不考虑手中权力应当承担的责任和义务，一些矛盾、问题和困难就被“传来”“传去”，由小变大。

　　矛盾“击鼓传花”在官场的四大表现

　　一是遇事推诿，缺乏敢于负责的意识和敢于担当的勇气。有的干部遇事总想四平八稳，不求有功，但求无过，行政不作为。有的干部害怕一旦事情处理不好会影响自己的权力地位和未来仕途，只想做太平官。所以一旦遇到棘手的矛盾问题，就千方百计找理由借口推脱，把矛盾问题转移出去或者把矛盾后推，也就是我们平常所说的“踢皮球”。

　　二是遇事扯皮，争权夺利。从政府的自利性和行政管理规律来看，一项政府高度重视的重要工作，都有部门利益体现在其中。一般看来，完成这项工作需要多个部门的共同协作。但是，由于现实行政运作中存在的问题，如部门权限不清、职能交叉、机构重叠等原因，相关部门在部门利益驱使之下，往往会以本部门的利益为出发点，相互争抢，互不相让，争取尽可能多的管理权限和资源，这就是人们常说的“权力打架”现象。更有甚者，一些部门还通过出台有利于自己的法律、法规、规章，使得公共利益部门化、部门利益合法化。

　　三是“新官不理旧事”。公共政策是政府行政行为，而不是某个官员的个人行为，连续性是公共政策的基本特性，公共政策不以官员个人的更替而更换。在其位必须谋其政，一个公共职位的后任者不仅要接替前任的权力，也要接续前任制定的关乎人民群众切身利益的公共政策，而不能因公共政策有难度或存在风险而置之不理。但在政治现实中，有些官员却对这一行政规律熟视无睹，认为前任领导没有解决好的矛盾问题和自己无关，把前任领导遗留的事情束之高阁，甚至再把矛盾问题往后推。一些可以解决的问题就这样被人为拖延、耽误，不仅给人民群众利益造成不必要的损失，而且也给经济社会发展带来不利的影响。

　　四是推卸责任。公共政策过程中的一些失误是在所难免的，问题在于当权者如何处置这些失误。在公共政策失误面前，有些领导班子成员不是主动站出来承担或分担责任，而是想方设法推卸责任，想方设法把自己洗得干干净净。这样不仅不利于矛盾问题的解决，而且还可能引发更多更深层次的矛盾问题。

　　矛盾“击鼓传花”的后果

　　矛盾的“击鼓传花”会产生严重后果。一是导致政策执行力低下，影响了行政效率。推诿扯皮最直接的后果就是工作效率低，工作难以开展、推进。一些行政机关不急老百姓所急，想老百姓所想，该现在办的不即刻办理，要研究研究再说，无期限推迟办结时间。这种不良习气如果不能切实加以纠正，势必影响政府工作的效率，直接影响人民群众的切身利益。

　　二是影响干群关系。“门难进，话难听，脸难看，事难办”一直是人们对机关工作作风的形象概括，是人民群众最关注、议论最多的话题，也是导致干群关系紧张的关键原因。在目前经济社会发展转型期，各种社会问题和矛盾突出，如果不及时加以有效解决，不仅会使人民群众对党和政府的认同感有所下降，干群关系疏远，而且也会进一步恶化干群关系和党群关系。党和政府只有深深扎根于人民群众之中，得到人民群众的支持与拥护，才能有存在和发展的基础。

　　三是形成部门隔阂。推诿扯皮不仅对社会产生严重的负面影响，更会造成政府内部各部门之间关系紧张，给政府管理正常运作带来不利影响。有利的事情争着管，无利的事情无人管，最后导致部分工作未按要求完成。当追究责任时，有关部门总是公说公有理，婆说婆有理，搞得部门之间关系紧张，影响到部门之间的团结协作。

　　四是会导致社会矛盾激化，影响社会稳定。我们看到，当前一些影响较大的群体性事件或者群访事件，大都是由于拖延造成的。本来一开始很好解决的矛盾问题，由于部门之间相互推诿扯皮，使得矛盾问题一拖再拖，延误了解决矛盾问题的有利时机，造成了人民群众的强烈不满，最后矛盾问题激化，形成群体性事件，对当地的社会稳定造成很大冲击。

　　“击鼓传花”的原因在哪

　　矛盾“击鼓传花”现象之所以延绵不绝，一定时期或重要时间节点还有愈演愈烈之势，和以下原因有着直接的关系。一是行政体制自身存在的问题。其中和矛盾的“击鼓传花”现象相关的，就是政府机构设置不合理、政府职能重叠交叉。由于职能交叉，造成不同机构之间权责不清，遇事相互推诿，遇利相互争夺。

　　二是服务意识不强。“为人民服务”是我们的天职。现在，我们特别强调服务型政府建设，强调政府的公共服务职能。但是，在现实中，有些国家公职人员忘了自己的本职工作是为人民服务，忘了自己手中的权力是人民赋予的，对老百姓的事漠不关心，服务意识淡薄，遇到矛盾问题只考虑部门利益和个人利益，而不是为人民群众的利益着想。

　　三是责任意识不强。从思想意识来看，推诿扯皮的根源在于当权者的责任意识淡薄。一起起惨痛矿难带给人民生命财产的重大损失，一种种假劣食品导致许多无辜百姓的伤害，一次次严重污染造成难以挽回的生态灾难，一例例触目惊心的腐败案例引发的沉重教训，甚至一次次小小的操作失误造成的无可挽回的损失。从这些问题中，我们都可以看到共同的祸根——责任意识的缺失。

　　四是执行能力不强。当前，一些地方政府对中央政策的执行力出现弱化倾向，国家政令不畅，凸显了强化政府执行力的紧迫性。近几年，一些地方干部滥用权力的现象屡禁不止，“上有政策，下有对策”反映出国家法律法规和中央的政策在一些地方被“执行走样”。一些地方干部满足于发文件、听汇报、作指示，热衷于上报纸、上电视争彩头、出风头。一些领导干部口号提得很响，但只限于说在口上，写在纸上，念在会上。

　　要真正解决这个问题，还必须从治本上着手，主要考虑以下治本措施，如深化行政体制改革，合理界定政府职能，理顺部门间关系，强化责任意识等。

　　(作者为国家行政学院研究员)

　　“击鼓传花”2.0时代的风险链条

　　作者：冯春海

　　形象修复不到位，政府和公众的关系裂痕没有得到有效修复，政府公信力不断被侵蚀，抗风险能力越来越脆弱。这种负债会像“击鼓传花”游戏一样，纵向的一任任上下传递、聚集，横向的向周围蔓延，最终升级为社会价值信任危机。

　　人人都是媒体，中国已进入全媒体时代。伴随着传媒科技的迅速发展，媒体生态发生了巨大变化：媒体种类不断增加；符号系统日益丰富；信息以秒计，全天候24小时不间断传播；克服空间阻隔，信息瞬间到达“地球村”每个角落；尤其是微博的广泛使用，一些“意见领袖”的“粉丝”、“听众”达几万、几十万甚至几百万，个人微博的影响力甚至比一张传统出版的报纸还大，信息“裂变”式传播特征使矛盾“击鼓传花”的“裂变”风险加剧。

　　矛盾“击鼓传花”由1.0时代进入2.0时代

　　矛盾“击鼓传花”的最后表现形式往往为各类危机。全媒体对危机传播的影响集中在两个方面：权力发生转移，危机爆发频率增加；舆论合力场形成，危机传播速度快、范围广、影响大。

　　伴随着信息生产、发布、分配和消费方式的改变，权力正在向公众转移。新兴媒体赋予公众平等话语权，每个人都可以自由发表言论，人人皆媒体；借助新兴媒体，公众可以便捷的找到志趣相投的人，快速实现组织动员，成本低、效率高；话语权和动员效率又共同促进了公众参与意识的觉醒，提高了公众的行动能力。话语权、动员效率和行动能力三者共同作用，增加了危机爆发的几率。

　　传统媒体像教堂，新兴媒体似集市；传统舆论场庄重、沉稳、严肃、权威又不乏娱乐性；新媒体舆论场活泼多变、饱含情感和情绪、理性与非理性交织。二者互动形成舆论合力场，在时间上实现了危机信息的即时同步传播，在空间上跨越了各种边界、形成规模聚集。传播时间的迅捷和空间的无限，会瞬间放大危机事件，引爆危机舆论，导致围观，产生危机的“蝴蝶效应”。

　　在微博时代，矛盾“击鼓传花”也由1.0时代进入2.0时代。矛盾“击鼓传花”1.0时代，危机爆发频率小，扩散速度慢，涉及公众少，危机传播管理相对容易；矛盾“击鼓传花”2.0时代，危机频发，扩散性强，公众多，响应时间短，处理复杂。

　　“击鼓传花”2.0时代要求政府主动公关，而非被动灭火

　　在由微博等新媒体引领的矛盾“击鼓传花”2.0时代，政府需与时俱进，转变危机传播管理理念，进而树立危机发展观。变被动为主动，由封闭到开放，从单向独白到双向对话，三者共同构成了危机传播理念的转变。矛盾“击鼓传花”2.0时代要求政府主动公关，而非被动灭火。因为危机爆发频率大大增加，被动灭火是灭不完的；我们每个人都处于透明的玻璃屋内，封锁危机成为徒劳，开放取代封闭；政府传统的危机传播以单向独白为主，处于“我说你听”状态，新兴媒体则为互动沟通和双向对话提供了技术保障。

　　仅有危机理念是不够的，政府还需将其内化到每位官员心中，使理念升级为危机发展观：在承认危机必然存在的前提下，政府对社会进步和自身发展所持的根本观点与看法。危机发展观强调人本性和持续性，具体体现为危机意识、危机心态和危机价值观。

　　危机无时无刻无处不在，是社会发展过程中的常态，具有普遍性和必然性；突发性和偶然性只是危机的表象特征。将危机视为偶然性突发事件会导致以下后果：心存侥幸，缺乏舆情监测和危机预警机制，错失将危机扼杀在摇篮中的机会。矛盾“击鼓传花”2.0时代，政府若想在危机中安然无恙，实现可持续发展，应看透危机普遍性和必然性的本质，增强危机意识，未雨绸缪。

　　在树立危机意识的基础上，政府对待危机的心态也很重要，它决定了政府对危机的定性、危机应对策略的选择和危机传播管理效果。面对网络舆情危机，有些官员和党政部门心态平和，从容面对，积极与公众开展对话，成功化解危机，优化了政府与公众间关系；有些则将其视为洪水猛兽：或视而不见，或企图借助权力“摆平”，动辄就用“一小撮不明真相的人”、“非法”、“恶意谣传”等标签词汇匆忙定性。这样最终会加剧对立和对抗情绪，导致危机恶化。同一事件，不同危机心态产生了截然不同的效果。

　　矛盾“击鼓传花”2.0时代，政府官员面对危机应坦然处之、“危”中寻“机”。唯有冷静、理性、客观的看待危机，坦然处之，政府方可抓住危机本质，追溯危机诱因，对症下药，标本兼治。每一次危机既包含着失败的根源，也孕育着成功的种子，政府官员需摆脱“危机一定是坏事”的片面观念，积极应对，化“危”为“机”，从中获益。

　　危机心态决定了政府危机传播策略的选择，而危机价值观则是政府进行危机决策管理的指南。无论是天灾还是人祸，人始终应该是第一位的。如果放弃或违背了“公众利益至上”原则，涉事官员和党政部门的形象和公信力必将受到损害。矛盾“击鼓传花”2.0时代，每位官员都需重温“群众路线”，将其作为危机价值观的灵魂进行坚守。

　　如何截断矛盾“击鼓传花”链条

　　截断矛盾“击鼓传花”链条，可以进行事前、事中、事后三个阶段管理。

　　事前管理主要包括危机监测、预防和准备。建立舆情监测机制。危机事前管理的核心是借助舆情监测机制，侦测危机讯号，未雨绸缪，做好预警、防范和准备工作，为政府主动公关奠定基础。全媒体时代，舆情收集、监测和分析更加快捷、智能，可以大大提高政府危机预警的效率。

　　事中管理主要指危机爆发后的应对管理。提高危机传播效果。面对危机，多数官员和党政部门都能够发布相关信息，与公众开展沟通。有些效果良好，有些则产生反效果、事与愿违。这与三个因素有关：“第一时间”、媒体选择和修辞能力。

　　“击鼓传花”2.0时代，危机传播速度极快，时间成为最宝贵的资源。“第一时间”成为重要的危机传播管理策略：第一时间出现在危机现场；第一时间发布权威信息；第一时间与公众沟通，“占领”公众头脑，达成有限共识。这样既可以有效杜绝谣言，又能够树立勇于担责、公开透明、“以人为本”的政府形象。反之，危机传播效果则会大打折扣。

　　“击鼓传花”1.0时代，政府在危机传播过程中，常根据是否为官方媒体、可控程度和关系好坏等因素选择媒体，往往导致“沟”而不“通”，因为这样违背了媒体选择的有效原则：根据目标传播对象的媒体接触习惯和偏好选择媒体。微博时代，新兴媒体已经成为民意汇聚地和民间话语的重要通道，政府需从战略高度运用新兴媒体与公众开展危机沟通。

　　事后管理包括危机平息后的学习和恢复管理。开展危机学习和形象修复。政府判断危机传播管理结束的标志往往是危机舆论的平息，危机事后管理基本处于缺失状态，这样通常会导致如下后果：危机诱因没有被彻底根除，只是进入“休眠”状态。在全媒体时代，危机诱因很容易被重新唤醒和激活，同样或类似的危机在各地不断重演便是明证；危机学习机制不完善，危机传播管理的成功经验和失败教训未能在政府内部和外部得到充分深刻的讨论、反思和学习，同样的错误被不同的官员和政府重复；形象修复不到位，政府和公众的关系裂痕没有得到有效修复，政府公信力不断被侵蚀，抗风险能力越来越脆弱。这种负债会像“击鼓传花”游戏一样，纵向的一任任上下传递、聚集，横向的向周围蔓延，最终升级为社会价值信任危机。

　　(作者为中国传媒大学公关舆情研究所研究员)“击鼓传花”背后的演变规律

　　作者：邱霈恩

　　现实问题没有得到应有的重视和及早正确解决，就会沿着它自身固有的轨迹不断发酵并演变成现实风险，这就是普遍的风险形成机制

　　其实矛盾“击鼓传花”这一新词，根本上揭示的就是危机基本特性之——渐发性，是指由一定量变逐渐积累并发展到质变的一个风险升级过程，需要较长的时间酝酿与演化。看看当今的真实世界，从自然到社会，各种危机不以人的意志为转移，此起彼伏，款款而来，不断干扰乃至破坏国家的发展、社会的和谐与民众的生活。事实上，危机就是一个长期存在的安全威胁，是我们经常面临的灾难渊源和突出问题，需要特别重视、加强治理。

　　“击鼓传花”的演变逻辑：问题——风险——积累——升级——爆发

　　风起于青萍之末；如果在青萍之末就化解将启未启之风，则必无大风之忧。火发于星星之状；如果在星星之状就浇熄可能点火之星，则必无大火之患。危机都有一个起始之点；如果在起始之点就果断施治，则必无危机之害。这即是说，危机治理要着眼源头；要长治久安，就一定要溯源实施危机治理。唯此能从根本上解决危机；否则，就只能掩饰一时、暂时平安，而其实却留下深重隐患。

　　那么，“击鼓传花”的起始之点是什么呢？——是风险。风险是危机之源。在我们的生活、工作中，风险几乎如影随形、多种多样，常常是勃然萌发、悄然贴近；只要没有予以足够的重视和有效的管理，就必定会不断积累、叠加；再不认真对待、着力化解，便最终会升级、转化为危机。这就是会导致严重后果、令人生畏的风险积聚与演变，是现实危机的形成机制。要治理危机，就不能把目光只定于危机本身，而要看到危机的渊源与过程，破除危机的形成机制，即将危机扑灭在风险状态之际、形成过程之中，真正化危机于无形、解危机于未成。这样做不仅能投入小、困难少、成效高，而且还能真正防范未然、永绝危机后患。显然，要成功实施危机治理，就必须溯源于风险治理。换言之，危机管理就是要从风险管理开始。

　　不过，危机管理要做得好，仅溯源于风险管理却还远远不够。这是因为，风险也有其固有的源头，风险管理也要实行溯源管理；在挖除了风险之根后，才能消除危机的土壤。

　　那么，风险的源头是什么呢？——是问题。问题是风险之源。在现实生活中，问题多如牛毛，虽然不一定就是风险或者就会变成风险，但却随时都可能孕育风险、激发风险或衍生风险。现实的风险都来自于现实的问题；现实问题没有得到应有的重视和及早正确解决，就会沿着它自身固有的轨迹不断发酵并演变成现实风险。这就是普遍的风险形成机制。要化解风险，就不能把目光只定于风险本身，而要透过风险看到形成风险的问题，从及时发现问题和正确解决问题入手，把风险消灭在形成过程之中。这就是高明的风险管理。显然，要成功实施风险管理，就一定要溯源实施问题管理。换言之，风险管理就是要从问题管理开始。

　　由上可知，要卓有成效地防范和化解危机，甚至要从根本上治理危机，就一定首先在视野上要超越危机本身而深透到风险层面，再超越风险层面而深透到问题层面；其次要在行动上超越危机管理本身而先行风险管理，而且要在风险管理之前先做问题管理。从认真对待问题入手，从蛛丝马迹中及时发现问题、找准问题、判断可能、把握趋势，积极、负责、有效地解决任何实质性问题，就能抓住并剪断风险之根而消除导致危机的可能。

　　矛盾传递的“动力”根源：“只要风险不及我身即可”

　　在矛盾的“击鼓传花”中，一些领导干部成为至关重要的因素。危机治理实际是非常严酷的危机博弈，成败得失就在领导与危机对博输赢的一刹那间，正所谓“治理危机，领导是关键”。

　　在正常情况下，风险都不是我们所需要的，都是应及早防范、加以规避的。当然，在特殊情况下，譬如，在可能获得高回报、高收益的情况下，或者在几乎是唯一出路的情况下，风险就成为值得一碰、必须迎用的因素，其实质就是正常理性范围内的冒险。这些应对风险的态度和做法都是正常的和有理性的，也正是风险管理所追求、所必为的，而且还是高质量危机管理的起点所在、价值所在。

　　但是，在现实生活中，从风险管理到问题管理都会经常发生“走偏”现象。其中，最常见的不正常现象是，把防范和规避风险定位在“只要风险不及我身即可”。此现象有多种情况，但突出表现为如下三种：

　　一是“事不关己，高高挂起”，任由风险肆虐。虽然看见风险了，因为伤不着或者不太能伤着自己，就袖手旁观，或自以为超脱无虞，或心想总有人会去处理，而不管自己是否最起码有道义去提醒、帮助攸关方防范、化解已经出现的风险。在很多时候，面对各种风险、特别是随时可能激化的社会矛盾，常常是一问三不知。这种情况一旦多了，就会出现冷漠离心、一盘散沙的氛围，就会使风险受阻甚小而大行其道，由小变大，由点到面，逐步发展成为一场可能连带覆盖较多相关层面的现实危机。

　　二是“细盘精算，自保自利”，任由风险淹留。只要在自身责任范围内不出问题，就掩盖风险、得过且过；避一险，算一胜；得一利，算一获；不想正视风险，不想承担责任，只想把风险和责任让给别人；任由风险飘落他人的“责任田”里去生根、开花、结果。在现实生活中，这常被称为“短视”、“短期行为”或“鸵鸟行为”。诸如GDP膜拜、政绩工程、土地财政、借贷财政、“吃子孙饭”搞开发、对棘手问题拖延解决等等就是这样。如此一来，风险就在积累、加剧、传递和转移，特别是留传给他们的后来者；决不会因为人为遮掩而烟消云散。其结果则必定很严重，常常成为各种重大社会矛盾或突发事件的直接起源。

　　三是“推诿扯皮，踢来踢去”，公开推卸风险。只要看见风险有害，只要困难及应解决的问题很需要责任心和认真投入，就把它们当成“烫手的山芋”扔掉，而不管下家接手是谁，任由谁去担当这些风险。在现实生活中，各种老大难问题、纠结繁缠的矛盾冲突都交出去、推出去；或上交，使问题向上传递而影响大局；或外推，使问题水平外移而引起平级紧张；或下压，使问题下逼而得不到解决。这时，风险就像击鼓传花游戏里的花，而责任人就像该游戏里的角色，在责任节奏的敲打下不断地玩起这一古老的游戏来；人人只想尽快传出去，只想别在自己手上多逗留；你推给我，我推给你，传来传去，不见解决。于是，风险就被这样的游戏“玩大发”了，最终是把小事推演成了大事，把风险演变成了危机。

　　其实，上述三种突出现象本身就是会产生风险并进而导致危机的问题。它们不仅使原问题得不到解决，使风险骤然加大，而且使其自身变成了直接相关的导火索甚或另一层面的危机隐患，陡然加大了危机管理的复杂性和困难性，严重影响危机治理的成效。这是发生在危机治理主体和责任人身上的严重问题。如不首先着手根治之，就无法从根本上溯源实施具体业务领域的危机治理，而将导致更多的风险积聚加剧、矛盾激化爆发、危机光临致害。

　　在矛盾的源头上进行“问题”治理

　　“击鼓传花”链条为 “问题——风险——积累——升级——爆发”，大量的危机治理事实表明，重视风险管理的比重视危机管理的更高明，而重视问题管理的却比重视风险管理的更高明。只是风险管理因为更接近于危机管理而常受重视，问题管理却因为几乎是日常管理而总是容易有所疏忽。正是因为对问题的疏忽，所以总为风险的发生提供了可能；也因为风险的闸门总是关不严实，所以总为危机的孕育和爆发提供了机会；更因为如此一层层疏漏失防、根未深治，所以就总是危机频仍、苦果频至而一再痛心疾首。

　　当前中国唯有积极展开危机博弈才是出路，危机虽然带来重压，但也带来了针对危机的更大反向作用力。现实证明只有内行而强有力的领导才能有效克服危机，化解危机需要权变智慧，因形顺势是基本的权变智慧，变被动为主动是常态的权变智慧，保持、加强和充分发挥主动优势是高超的权变智慧，这样的领导会将危机治理的阵地推进到风险管理，再又把风险管理的阵地推进到问题管理，筑起危机管理的三道防线，由此形成一个完备的危机根治机制，让危机成为转机，使危难变成成功的机遇。

　　(作者为国家行政学院政治学教研部教授)

　　延伸阅读

　　勇于担责的政府及官员

　　与民对话，解决矛盾

　　40名出租车司机坐到了薄熙来身边，进行面对面的对话。2008年，这名中央政治局委员、重庆市委书记选择这种方式，来解决重庆市出租车“停运”事件。薄熙来以当地政府最高官员身份，跟出租车停运事件各方主体进行对话，此举为社会各界所赞赏。薄熙来与重庆罢工的出租车司机面对面进行谈判时，就是能够讲真话、敢于讲真话，而且立说立行，缓解了矛盾，稳定了司机情绪，解决了实际问题，将一起即将升级的冲突消弭于无形。

　　“全裸乡政府”的基层实践

　　从2010年3月开始，四川省白庙乡每个月都要在网上逐笔公布乡财政支出，在社会上引起强烈反响。长期以来，“三公”消费一直是困扰全社会的一大难题和顽症。白庙乡财政支出公开后，招待费锐减，一些过去吃喝过的人也主动退款。白庙乡被誉为“中国首个全裸乡政府”。白庙乡以民主就是为了民生的勇气，冲破既得利益的束缚，坚定地占到了公共利益的立场上，以自我改革实现了基层社会的和谐稳定。

　　勇于任事，敢于担责

　　山东省寿光县原县委书记王伯祥离任18年仍被当地老百姓所传颂。王伯祥在寿光大力发展“冬暖式大棚蔬菜”生产的时候，计划经济坚冰仍未破，“市场”二字十分敏感。有人问：“‘市场’搞出事来怎么办？”王伯祥答道：“百姓最重要！如果真有什么责任，由我一人承担。”勇于任事，敢于担责，是一名党员领导干部应有的从政品质。领导干部工作有失误并不可怕，可怕的是担心工作出错而宁肯按部就班、畏缩不前，从而错失发展机遇。五大矛盾迷思困扰“传花”官员

　　作者：时和兴

　　矛盾“击鼓传花”现象之所以发生，在很大程度上是由于一些人对社会矛盾和冲突存在这样或那样的误解。因此，提升冲突管理能力，首先必须消解惯存于官员头脑中的一系列迷思

　　我们看到，矛盾击鼓传花，传出去的是责任，接过来的是权力；皮球踢来踢去，踢出去的是担当，踩得着的是利益；问题推来推去，推出去的是义务，留下来的是权利。矛盾“击鼓传花”固然涉及方方面面，但其中一个不容忽略的内容，就是社会管理者冲突管理能力的匮乏。矛盾“击鼓传花”现象之所以发生，在很大程度上是由于一些人对社会矛盾和冲突存在这样或那样的误解。因此，提升冲突管理能力，首先必须消解惯存于人们头脑中的一系列迷思。

　　迷思之一：构建和谐社会必须根除矛盾冲突

　　中国正在致力于建设和谐社会。在有些人看来，和谐就是没有冲突，构建和谐社会就必须彻底根除社会冲突，这是一种误解。胡锦涛在谈到和谐社会时早就指出：“社会主义和谐社会并不是没有矛盾的社会。”科学的冲突管理理论认为，只要不是乌托邦时代，社会矛盾是不可能彻底根除的。

　　但是，美好的愿景并不能代替现实生活。现实地看，经济政治与社会文化每一步的发展，都是一个持续化解社会矛盾的过程。发展地看，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾，人们日益增长的公共需求和公共产品短缺之间的矛盾，都将长期存在。而且，现实的社会矛盾冲突往往体现在具体社会问题上。只要社会问题存在，矛盾就不可避免。面对各种社会问题，任何推诿矛盾的态度，都可能引发更大的社会冲突。逃避矛盾冲突，对社会管理者而言不是一种科学的态度。

　　迷思之二：对社会冲突采取零容忍的态度

　　上述彻底根除冲突的迷思之所以出现，一方面缘于一些官员对矛盾的起因缺乏科学理解，另一方面也和一些人对于矛盾冲突功能和作用的认识有关。人们对社会矛盾冲突望而生畏，在很大程度上是因为过分关注了社会矛盾的负面效应和反向功能。要正确认识社会矛盾，科学分析社会冲突，就必须看到，矛盾冲突不单单具有破坏功能，它也是社会发展必不可少的推动力量。

　　冲突管理科学认为，社会矛盾冲突有多种不同类型。若从矛盾的作用看，社会冲突的功能包括建设性冲突和破坏性冲突两大类别，学理上称其为正向功能性冲突和功能紊乱性冲突两类。诚然，社会中不乏破坏性的矛盾冲突，其特点在于矛盾双方观点互不相融，只求挫败对方以赢得自己利益，一味相互攻击，缺乏沟通理解，冲突愈演愈烈。

　　同时也必须看到，社会中确实存在不少建设性的矛盾冲突，其特征是矛盾双方关注潜在共同利益，在直陈己见的同时寻求共识，尊重对方观点和意见，冲突围绕问题展开，能够揭示现实中存在的弊端，彰显变革契机，在沟通理解中逐步产生信任。

　　我们还必须看到，现实中大量的矛盾冲突同时具有正反两方面功能，管理者的责任在于消除其负面影响，扩大其积极效应。相关研究表明，社会冲突从积极意义上讲还起着一种社会安全阀的作用，它可以成为社会矛盾释放的通道。

　　可见，如果对所有的矛盾冲突都采取零容忍的态度，那么社会必然缺乏动力和活力。倘若能够看到冲突的正向功能和积极效应，管理者在矛盾冲突面前就不会再望而却步或相互推诿了。

　　迷思之三：社会冲突会随着发展阶段的演进而自行消除

　　近年来国内有一种说法不绝于耳，那就是，当一个国家人均GDP达到1000美元至3000美元之间水平的时候，社会将处于矛盾多发期。言外之意似乎可以认为，假如人均GDP超过3000美元，社会就可以自然摆脱矛盾多发期。事实真的如此吗？回答是否定的。矛盾冲突虽然在社会发展的某个特定历史阶段上可能会呈现高发趋势，但不会随着历史发展而自行消失，它需要人们主动应对。姑且不论社会矛盾与冲突的多种分析途径，单从发展的视角看，我们就会看到，转变中的社会秩序本身就带有大量矛盾冲突，这是历史经验反复证明了的。发展阶段不能回避，我们必须正视。等待是不可能的，因为中国的社会转型将要持续相当长的历史时期。与其坐而待之，不如起而应对。

　　如果进一步发问，现代化发展比较成熟的阶段，社会矛盾可以自行消弭吗？答案也是显而易见的。中国人常说，矛盾无处不在。同理，社会矛盾在历史发展的各个不同阶段上都有其特定的表现形式。社会矛盾的发生随着历史条件变化会呈现波浪式起伏的轨迹。对于由此所引发的社会冲突，需要采取科学态度客观进行分析，并采用科学方法，从多方面认真加以处理，而不是在相互推诿中无谓等待，错失化解矛盾的良机。

　　迷思之四：社会冲突管理要立足于抓大放小

　　在社会冲突管理过程中，经常听到有人主张要抓大案要案，还美其名曰抓主要矛盾。这样，小的矛盾冲突就很容易被搁置或推诿。其实，任何矛盾冲突都不可能一开始就成为烫手的山芋，而是有一个从小到大、从简单到复杂的渐变过程。从小处着眼，从基层做起，这应该是社会冲突管理者所采取的态度。漠视小的问题，或者在小的矛盾上推来推去，只能将矛盾的雪球越滚越大。小问题不解决，久而久之，就会给人造成一种无序的感觉，结果会产生更大的无序状态，这就是所谓的“破窗效应”。正确处理社会矛盾冲突，必须克服“破窗效应”。

　　中国特色的矛盾纠纷调处机制立足于抓早、抓小、抓苗头，这是科学的、正确的，应该坚持好，落实好。矛盾问题，大莫甚于敌我矛盾。与“大案要案”思路相联系，往往有人将社会冲突与少数别有用心的人联系起来，认为社会冲突乃别有用心者蓄意为之。实际上，管理社会冲突关键是要处理好人民内部矛盾。中国有学者提出“人民内部矛盾推定”原则颇有见地。凡是遇到矛盾冲突，在不能证明其对抗性的情况下，要按人民内部矛盾对待。只要坚持这一原则，人们就会发现，大量的社会矛盾是可以化解的，不必发怵，不必推诿，更不必击鼓传花。

　　迷思之五：矛盾冲突的解决可以毕其功于一役

　　有些人在社会矛盾和冲突面前虽未采取“击鼓传花”式的推诿，但寄希望于“救火”式的矛盾处理方法，指望一蹴而就，根除矛盾。这在一定程度上也属于对矛盾冲突的误解，从心态上讲也和“击鼓传花”一样，急于摆脱矛盾冲突。须知现实社会中的矛盾冲突往往错综复杂，许多矛盾涉及官民之间、劳资之间、医患之间、贫富之间、地区之间、城乡之间等复杂关系，交织着诸如居民就业、集体维权、城市拆迁、农村征地、环境污染、生态保护等相关问题，并非一朝一夕可以得到解决。因此必须看到，正如决策过程本质上是一个有限理性的过程一样，化解矛盾的过程也是一个循序渐进的过程，不可能毕其功于一役。

　　由于社会问题不可能转瞬即逝，社会矛盾产生的根源不可能短期根除，所以化解社会矛盾的关键，在于寻求科学的方式方法，建立健全完善的冲突管理机制，包括利益表达机制、利益博弈机制、利益整合机制、信息沟通机制、矛盾谈判机制、冲突干预机制、应急处理机制、冲突转换机制等等。世上并不存在根治百病的灵丹妙药。但是毫无疑问，克服矛盾推诿离不开社会管理者的冲突管理能力的提升，离不开社会冲突管理体系的健全和完善。对待矛盾冲突，社会上还存在一种急躁情绪，那就是用应急管理之策对付所有社会冲突。但是，应急管理策略大都属于权宜之计，以此应对日常矛盾冲突，其结果可能事与愿违。不能简单用应急管理取代冲突管理。应该看到，应急管理是非常态管理，而冲突管理是常态管理，就像矛盾每日每时都发生于我们身边一样。是故，学会了冲突管理，才能应对日常矛盾冲突，才不至于出现矛盾“击鼓传花”现象。

　　澄清了各种迷思，人们就会看到，矛盾冲突是社会亘古至今难以回避的现实。对社会冲突的公共管理，是和谐社会建设所不可或缺的。提升社会管理者的冲突管理能力，是克服矛盾“击鼓传花”现象的有效良方。

　　(作者为国家行政学院公共管理教研部研究员)

　　风险官场的“问责”难题

　　作者：杨雪冬

　　通过层层选拔产生的，掌握着巨大公共资源的官员，不能将责任推卸给社会或个体，必须承担起自己应负的责任

　　近年来，随着问责制的实施，一些官员不负责任、推卸责任的事件不断曝光，有人将这种现象形象地比喻为矛盾“击鼓传花”。在我看来，许多时候，鼓手还在，传花的人没有了踪影。

　　在这个风险社会中，个体更倾向于趋利避险。官员也不例外。职业生涯的稳健，家庭生活的富足，个人消费的多元，是每个人追求的目标。但是，作为公共权力的行使者，官员在追求这些目标，担负私人领域的责任的时候，还需要承担公共责任，即在决策和执行中优先考虑公共利益，而不是个人或团体利益。林则徐诗云，苟利国家生死以，岂因祸福避趋之，在今日依然有效。

　　造成部分官员回避问题，拥抱利益，模糊责任，强化权力这种结果的因素是多样的：官员个体自律意识责任与精神缺失，社会缺乏有效地维护权利，制约权力的手段和渠道，责任体制机制设置不合理不完善等等因素都存在着。实际上，我们日常生活中，各种不负责任的现象比比皆是，它们与官员的不负责任构成了相互增强的恶性循环圈。在这个意义上，对官员的批评是苍白无力的，因为每个个体似乎都在忽视或转嫁自己应该承担的责任。

　　然而，作为公共资源的管理者和分配者，各级官员所承担的公共责任直接关系到每个人的生活以及整个社会的发展，所以，其对公共责任的任何懈怠推诿，理应受到监督和批评，并且要首先从体制机制上找到应对的方法。

　　对上负责是官员的主要责任机制，这是由官员的选任评价制度决定的。这些年来，虽然在制度形式上建立一系列完善的责任制度，但是，这些制度并没有得到充分落实。更重要的是，由于问责后缺乏强有力的惩罚和退出机制，所以官员并不担心渎职失责的后果。受到处理后，依然可以调动到其他地方或部门，享用同样的级别待遇。对于这些官员来说，问责的概率比做事失误的概率还低，所以敷衍塞责比改革创新更没有风险。

　　在对上负责制下，集体领导掩盖的“一把手”说了算和官员的过快流动成为了淡化官员责任的催化剂。虽然各级领导班子采取的是集体领导，分工负责，但是由于民主不足，集中过度，“一把手”的决定权散布到所有领域。而一旦出现问题，首先被问责的都是具体实施或分工的官员。这不仅让这些官员心存埋怨，而且也造成了个别岗位“风险”过大，无人愿意接替。

　　由于任期制不能严格执行，官员调动“个人化”、随意性强，所以一些官员只重视眼前的效果，忽视长期的后果。一些决策在出现问题时，决策者早就调任他处或升迁了，不仅问责不能实现，甚至接任的官员为了澄清责任，而有意回避，或者为了保护上级，刻意掩盖。没有任期制保障的问责制，不利于官员认真地对待自己的责任。

　　在这个风险丛生的时代，提高个体的责任意识和能力，加强合作精神与信任关系，是抵御和减少风险的根本。但是，通过层层选拔产生的，掌握着巨大公共资源的官员，不能将责任推卸给社会或个体，必须承担起自己应负的责任。正如德国哲学家费希特所说：“如果出类拔萃的人都腐化了，那还到哪里去寻找道德善良呢？”

　　(作者为中央编译局比较政治与经济研究中心研究员)

　　破解官场“游戏”的机制应对

　　作者：徐行郭小虎

　　建立一种公民选举、上级考察、各方面监督相结合的干部选拔机制

　　击鼓传花”背后的机制难题

　　虽然新时期以来我国不断进行机构改革，力图治理各部门之间机构重叠，职责不清，分工不明，人浮于事的现象，但是始终没有改变传统的管理模式强调以职能为中心、以分工为基础设置政府部门以及层级节制的组织结构。这种体制下的条块分割管理模式诱发了一系列问题：第一，容易导致部门林立、职责交叉重复和多头指挥；第二，造成了地方政府和各部门组织流程破碎、资源共享程度差，各部门交流协调困难，降低了行政组织的灵活性；第三，直接诱发了本位主义，易演化为“铁路警察各管一段”，将部门的目标凌驾于整体目标之上。加之公共部门的垄断性和服务效果的难以计量，客观上为一些部门推诿扯皮提供了温床。

　　干部考核任用制度的缺陷易促使一些政府行为短期化。当前政府官员的所作所为很大程度上源于干部考核任用制度的压力。各级干部任期内的政绩考核、经济指标考核和维稳的刚性要求，催生了一些官员的急功近利式或保守求稳式的政府行为，这两种形式的“击鼓传花”均是压力型干部选拔体制的异化表现。在焦虑个人政治前途的重压下，一方面许多官员急于表现能力，取得业绩，于是盲目决策、重复建设、浪费资源、污染环境等等弊端应运而生；另一方面一些平庸无能的官员不求有功，但求无过，一心保官，对群众的要求置之不理，对敏感问题一拖再拖，贻误了最佳解决时机，给社会埋下了巨大隐患。

　　监督机制的不健全和现行问责制的缺陷给“击鼓传花”现象持续蔓延提供了可乘之机。我国虽然初步建立了监督体系，但公民参与政治的路径尚不完善，参与的能力有限，各权力机关之间缺少相互监督与制衡机制，国家权力结构的失衡制约着公共权力监督的力度和效率。对政府机构和公务员本人缺乏有效的行政监督、司法监督，特别是公共监督和舆论监督，遂产生了权力的滥用和行政责任被游戏化的市场。加之目前我国实行的问责制还不是一种全程控制的动态问责，主要是针对重大责任事故的事后问责和对主要领导的问责，暂时还没涉及一般公务员，缺乏对每一位政府官员日常责任行为的规范，它给某些人不负责任、推诿扯皮提供了机会。

　　谁来挽救被“游戏”的责任

　　针对“击鼓传花”现象的严重危害和形成的社会背景，笔者初步探讨了以下几点解决对策：

　　首先，强化干部问责制，对无所作为和胡乱作为的官员根据其所造成的恶劣影响进行纪律处分和法律制裁是遏制“击鼓传花”现象的一种有效方法。温家宝总理在2008年政府报告中指出“要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追究责任。” 这为我们从根本上杜绝公务人员将行政责任游戏化指明了方向。

　　其次，选用和考察干部的标准更加民主化、科学化是抑制“击鼓传花”现象的关键所在。当前我国的干部选拔任用仍存在着“对上不对下”的问题，民众的政治参与程度和能力严重不足。今后对对各级干部的选任应使广大公民具有发言权、选举权和决定权，应支持民众行驶自己的民主权利，改变过去完全由上级任命的方式，建立一种公民选举、上级考察、各方面监督相结合的干部选拔机制。

　　再次，健全权力制衡和监督机制、加强政务公开建设是杜绝“击鼓传花”现象的必要前提。要规范各个部门和权力机构之间的关系，解决国家机关之间权力结构过于失衡的问题，同时，还要积极推进政务公开建设，增大政府的透明度。在保持社会稳定的前提下，加快政治体制改革的步伐，加快民主化、法制化的进程，提升社会自治能力，从根本上扭转因权力失衡，监督无力造成的各种官僚主义现象滋生蔓延的情况。

　　(作者分别为南开大学周恩来政府管理学院教授；渤海大学政法学院讲师)

　　美国如何避免矛盾 “击鼓传花”

　　作者：宋伟

　　新闻监督在防止美国政府内部的扯皮、推诿等方面发挥了巨大的作用。以批评政府为主要特色的美国新闻媒体，只要发现了政府不作为的证据，肯定是如获至宝。美国的电视、舆论上充斥的大量负面新闻，构成了制约政府的第四种权力

　　从人性的角度来说，矛盾“击鼓传花”是无法彻底根除的；但是，通过一系列的制度设计，美国社会的政治家们能够较好地消除部门之间互相扯皮、把矛盾留给后任、地方推给中央等这样一些现象。对于当前致力于创新社会管理、实现社会和谐的中国来说，可能也会有一些值得借鉴的地方。

　　治权有限，从源头上大大减少矛盾发生

　　“治权有限”或者说有限政府的基本政治理念使得美国各级政府的管治负担减轻很多，这无形中从源头上大大减少了矛盾的发生和政府内部的扯皮过程——后者本质上也是一种腐败。由于每个政府部门都可能拥有部门利益，这样在危害到自己部门利益时就会采取扯皮、消极抵抗的措施。限制政府部门由于掌握公共权力而可能形成的私利化倾向，美国政治采取的第一个办法是政府和社会的分权。例如，依据《联邦储备法》，制定货币政策、监管银行机构的美联储系统是独立于美国联邦政府的，这在一定程度上就限制了政府的财政能力。在经济活动中，政府的范围在于清晰产权、维护市场经济秩序。我们看到，在面临经济危机时，美国政府的确会采取一些“国有化”的临时措施，收购一些破产的银行等，但这是因为这些企业关系到整个国家的经济安全、社会福利。政府虽然可能购买金融机构的股份，但一般不派董事、不参与管理。一旦情况好转，这些企业还会被重新出售。在1929年的世界经济危机时如此，在2008年的全球金融危机中同样如此。政府同市场经济运作尽可能的分开、避免与民争利，使得其能够扮演一种相对的超越于利益集团的立场，从源头上有利于矛盾的解决、避免部门利益压倒公共利益。政府不会既是参赛员，又是裁判者。

　　同时，美国政治中非营利机构、公民社会组织也发挥着重要的消解矛盾源头和促进矛盾解决的作用。美国的社区历史早于政府；社区基金会在美国的慈善活动中发挥着举足轻重的作用。涉及到各种社会问题、文化教育、社区服务等等，这些组织都发挥着相当重要的作用，也使得民众有能力在非选举时期影响、督促政府，防止社会矛盾被踢来踢去，出现所谓的“击鼓传花”现象。

　　地方自治，使大量矛盾消失在基层

　　通过分清中央和地方的权责，也使得美国社会的大量矛盾消失在基层状态，一般不会造成太大的动荡。从道路设施维护到垃圾清理，从学校教育到小镇治安，这些直接与民生相关的问题都由各级地方政府来负责。由于是联邦制和地方自治，官员由地方民主选举产生、对选民负责，因此，从地方议员到县长、州长，都会面临着几年一次的选举压力。同时，许多县长、市长都是不领工资的，属于义务服务。因此，美国的地方政府一般来说不会把问题推给中央政府，政府有能力、也必须解决自己的地方问题，尤其是教育、交通、土地和地方治安等等。同时，政府各个层次、部门之间的权责非常清楚、界限分明。

　　由于美国的上级政府不对下级政府的行为承担任何责任，当然也就不会成为矛盾的焦点。如果人们的权利自由受到了政府的侵犯，除了与政府说理、通过选举表达意愿等方式，他们还会去法院告状以获得帮助而不会去上访。地方治理中所积累的民生矛盾不会转移和扩散。同时，这也有助于避免将问题和矛盾推给后任：虽然推给后任理论上是可行的，但也就意味着官员的政治前途就此终结了。

　　分工问责，避免过度分散的决策机制

　　在美国政府内部，权责划分相对清晰、高效也是值得我们吸取的一个方面。美国政府实行大部制，每个部门负责相关的问题领域，目前只有15个部门，这较好地避免了对于同一问题领域多头管理所容易带来的推诿、扯皮现象。“人人负责，则无人负责”。对于某些需要实行多头管理的领域，特别是环节较长、专业性较强、但又密切关联的领域——例如食品安全监管领域，美国政府的管理体系也是较为分散的，涵盖了卫生部、农业部、商务部、环境保护局、海关等诸多部门，但是这些部门分工明确，同时针对这一问题领域建立了“总统食品安全管理委员会”进行协调。因此，与大部制相比，美国政府运行更重要的经验可能在于部门分工明确，同时在合理范围内事权集中，避免过度分散的决策机制。

　　问责和绩效管理是另一个很重要的方面。在美国政治中，国会下属的问责局或者说总审计局是一个独立于政府的机构，其职责是调查联邦政府的财政开支。早在1912年，美国就通过了第一部与绩效管理有关的法案。有关绩效管理体系的建设一直在进行，并于1993年出台了《政府绩效与结果法》。这部法案将各部门的预算与其绩效联系起来。每个部门都要对本机构的目标、计划和评估方法进行规划，并每年上交绩效报告，向总统、国会和公众提供具体信息，说明本部门机构在过去的财政年度内，耗费了多少资源、完成了哪些工作，哪些工作没有完成并做出解释，以及未来一段时间里将采取什么样的措施。

　　外部监督，不作为就可能被告上法庭

　　法院在美国政治中起到了制止部门互相推诿、扯皮的独特而巨大的作用。对于地方政府和各政府部门来说，不作为就意味着可能被告上法庭。我们知道，在美国，打官司的门槛不高，提起司法诉讼很容易。美国法院挑战政府行为的案例非常多，例如，1952年美国最高法院就判决杜鲁门总统征用杨斯顿钢铁厂为朝鲜战争效力的行为非法；2010年12月，弗吉尼亚州地方法院法官哈德逊判决称，奥巴马的医改法案规定所有美国公民必须在2014年以前购买健康保险违反了美国宪法。

　　与法院类似，新闻监督在防止美国政府内部的扯皮、推诿等方面发挥了巨大的作用。以批评政府为主要特色的美国新闻媒体，只要发现了政府不作为的证据，肯定是如获至宝。美国的电视、舆论上充斥的大量负面新闻，构成了制约政府的第四种权力。

　　(作者为北京大学国际关系学院副教授)