中美地方债务困局：殊途何以同归？

　　中国地方政府债务规模到底有多大？中国审计署最近投入4万人，花了3个多月时间进行全面摸排，最终提供了一个权威数据：截至2010年底，地方债务余额高达10万亿元，这不仅高于当年全国财政总收入，更远超银监会2009年底7万亿元和2008年底 4万亿元的估计。可见，如果不加约束，中国地方政府的债务正以惊人的速度在迅速膨胀。

　　无独有偶，近年来美国多个州和县市也深陷债务困局，地方总负债高达2万亿美元。其中，加州、纽约州、新泽西州的财政危机更一度闹得沸沸扬扬，几乎到了要关门的地步。尽管美国《破产法》杜绝了州政府破产的可能，但县市一级政府宣告破产并不鲜见。例如，2008年亚拉巴马州杰斐逊县政府就因无力解决财政困局提交了破产申请。2010年底华尔街著名金融分析师梅勒迪斯·惠特尼更是大胆预言，今年美国或将有50~100个城镇因市政债券违约而面临破产风险。在财政捉襟见肘的困境下，一些地方不得不通过削减警力、照明、道路清洁等公共服务开支和大幅提高学费的办法来招架；而一旦破产，它们更可名正言顺地裁减政府雇员、冻结工资或拍卖公共资产。

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　　无论是从政治体制还是经济特征来比较，中美两国都相去甚远，堪称一个来自火星，一个来自金星，却在地方债务这个问题上“殊途同归”。那么，如何来解释这一现象呢？

　　首先，刚刚过去的金融风暴放大了地方债务危机。在危机中，中国实行了强力的反危机措施，在总额为4万亿元的财政刺激计划中，除1.2万亿元为中央投资外，其余2.8万亿元资金都由地方配套，地方的压力可想而知。而在美国，次贷危机不仅重创了许多城市的房地产业、金融业和商业，导致税源大幅萎缩、经济凋敝，更有大量失业人群需要地方政府提供福利救济，由此也加重了财政负担。可以说，金融风暴使得中美两国发展模式的弊端充分暴露出来。无论是中国多年来屡试不爽的投资驱动的模式，还是美国过度依赖消费和金融资本的模式，都走到了必须认真反思的十字路口。

　　其次，这是“大政府”职能无限扩张的必然结果。说中国是大政府，大概没有多少人会有异议。但美国毕竟是成熟市场经济的代表，市场经济崇尚的是靠“看不见的手”来自发调节经济，按理说不应该走上大政府的道路。但事实正好相反。自1992年以来，美国州和县市政府雇员人数已增长了40%，达到目前1500万人的庞大规模。

　　此外，“高福利病”带来的入不敷出，也是美国地方债务居高不下的重要原因。在美国地方债务构成中，养老金、医疗保险、政府雇员工资是几个主要部分。上世纪80年代的里根时期，经济学家总喜欢拿美国和欧洲比较，认为欧洲从摇篮到坟墓的“全民福利”导致了经济增长放缓；而“亲市场”的美国却以低税收和有限福利保持了经济的弹性和活力。但时至今日，加州债务危机与欧洲希腊、爱尔兰等国的危机在性质上并无差别，很大程度上都是被高福利负担所压垮：加州人口占全美的十分之一，同时享受着美国最好的社会福利，人均福利支出高出全美平均水平的70%。

　　再次，地方债务与中央(联邦)政府和地方政府之间“财权”和“事权”的划分不对称有很大的关系。1994年中国实行财政分权以后，大部分财政税收收入划归中央政府，而大部分公共事业和经济建设任务却留给了地方政府。这为地方政府日后兴建“融资平台”大举借债埋下了隐患。美国地方政府虽享有更多的财政自主权，但随着地方事务的急剧扩张，联邦政府对于地方财政的转移支付也日渐不足。

　　最后，中国的官员晋升机制和美国的两党之争是地方债务危机的助推器。长期以来，“官员出数字，数字出官员”，经济增长已成为中国地方官员晋升的主要考核指标，由此导致了官员们对于GDP数字的过分迷恋，并形成了全国范围内的“晋升锦标赛”。要想在与兄弟城市的竞赛中脱颖而出，就必须交出更为漂亮的成绩单。而大举借债投资基础设施和上马热门项目，甚至大搞“形象工程”，就成为了一些地方官员的必然选择。对于地方官员而言，谁借的越多，谁在任期内的政绩就越可能大，至于未来偿债的包袱，则往往留给后任去操心。正是这种扭曲的机制，加速了中国地方政府的债务增长。

　　美国也存在类似问题。尽管美国的市长和州长不必取悦上级，却必须讨好选民。“讨好选民”在政治概念上或许是一个褒义词，却在现实生活中恶化了债务危机。加州债务危机突出折射了两党理念的差异：为了应对危机，要么开源(征税)，要么节流(削减支出)。执政的共和党反对征税，认为这会扼杀经济活力，拒绝任何加税主张，认为削减支出是唯一出路；而控制了州议会的民主党则反对减少对弱势群体的补贴，提出通过提高烟草和燃油的税收来解决赤字问题。这种针锋相对的态度，导致加州政府在债务危机中几乎无所作为。

　　当然，中美也可以找到一些具有共性的解决思路：一是弱化政府办社会的职能，将部分非核心职能交由市场机构去运营管理；二是改革中央和地方财政关系，加大对地方政府的财权划拨和转移支付力度；三是尽量保持地方政府在公共利益上的客观中性，例如，美国要考虑如何使地方政府超脱党派之争，而中国则需要改革地方官员的考核机制，降低GDP的重要性，代之以居民幸福指数等更反映民生诉求的指标。