铠甲勇土第二季电视剧:李光敏：内地传统信访制度现尴尬 党管信访成新潮

李光敏：内地传统信访制度现尴尬 党管信访成新潮

　　6月中旬，中共海南省委群众工作部成立，海南省委常委、政法委书记肖若海担任首任部长。同时海南省信访局升格为正厅级，与中共海南省委群众工作部合署办公。

　　这是大陆第一个省级群众工作部。在海南之前，大陆已有省份陆续在市、县设立了群众工作部。力度最大的河南，实现了全省18个省辖市、158个县（市、区）全部挂牌成立了党委群众工作部，与信访局合署办公，不少市、县两级群众工作部部长职务高配，由市（县）委常委、副市（县）长等担任。

　　“以群众工作统揽信访工作”成为近年来信访工作的趋势，信访工作在积重难返的情形下，党务化成为一个出口。被认为是中共在革命时期制胜“法宝”之一的群众工作，在各种社会矛盾激化的当下被重新强调。去年底，中共中央在山东临沂召开了用群众工作统揽信访工作交流会，推广河南义马经验，政治局常委、中央政法委书记周永康出席会议。在今年初的省级干部社会管理及创新专题研讨班上，胡锦涛、习近平都强调了群众工作的重要性。

　　党务工作驾驭信访

　　在革命战争时期，中共组织机构中曾经有地位很重要的群众工作部门。建国后成立了中央群众工作组，各地则有群众工作部。

　　曾任中央办公厅主任杨尚昆办公室秘书的苏维民所撰《杨尚昆领导下的群众工作组》披露，在1949年后较长时间内，中央群众工作组主要代表中央书记处联系全国总工会党组、团中央和全国妇联党组的日常工作。地方上的群众工作部门也着重在工会、青年团和妇联的工作，1957年诞生的信访部门承担了大部分的联系群众职能。信访部门隶属国务院，属于政府系统。

　　转型期开始后，政府各部门行政工作的专业化加剧了各组织的封闭性，导致最终与群众直接打交道的专属机构，仅为信访部门一个。“相应地，群众工作的隶属机制、分工负责机制等不清晰，群众工作长期处于无人过问的状态，导致很多本可以在最初就能及时化解的矛盾和问题日积月累，激化了干群矛盾。”井冈山干部学院教授汪建新撰文称。

　　与此同时，存在了50余年的信访制度逐渐面临“小马拉大车”的情势。信访局处置信访只能推动协调各业务部门去办理，协调能力又受其行政级别的限制，随着社会矛盾日益严峻，信访局陷入“责任无限大、权力无限小”的尴尬局面。

　　2000年左右，全国各级信访部门进行改革，信访局长“高配”是其中最重要的一环，市一级的信访局长大都由市委或市政府副秘书长兼任。湖南、江苏、甘肃、辽宁等多个省级信访局正式升格为正厅级。“群众工作部统揽信访工作”则是另一思路，信访被纳入党务框架，由省、市委常委担任领导，以党组织之力来处置信访工作。

　　义马模式的升格效应

　　信访党务化探索始自河南义马市。去年底临沂的用群众工作统揽信访工作交流会上，义马市委群众工作部副部长张雪亭称，义马的实践是“逼出来的创新”。

　　作为新兴煤炭工业城市，在急速工业化、城镇化的过程中，义马因拆迁、征地等导致的社会矛盾越来越突出，群众赴省进京上访、集体上访事件频发。全省大会上，义马多次被点名批评。2004年，义马信访局长被免职。

　　2005年元月，义马撤销信访局，成立群众工作局，原义马市纪委副书记、监察局局长程湘渠任局长。群众工作局被赋予四项权力：直接交办督办权、重大决策评估权、社会建设指导权、考核奖惩建议权。

　　该局保留原信访局职能，同时整合与民生关系密切的民政、司法、国土、公安、城建等部门部分职能。这些单位每天派领导干部值班，现场答复群众投诉。

　　2006年9月，义马市在群众工作局基础上，组建市委群工部，由政府部门变为党委部门。为与上级信访部门对接，信访局的牌子又挂了回来，与群工部合署办公。程湘渠一路提升，2008年成为副市长，兼任群众工作部部长、信访局局长。2009年11月，义马市委常委、政法委书记尚志军兼任部长，群工部“地位”再次提升。

　　眼下义马群工部设六个科室一个便利巡回法庭，巡回法庭单独给了市法院5个编制，由其派人常驻群众工作部办公，实行双重领导，可以进行司法调解和审判。群工部的工作内容还包括解释法律法规，收集民意，将“问题在源头处解决”。

　　地位提升后的群众工作部，借助党委力量以及政府财政支持办成过一些“大事”，如接到居民投诉后，由政府出钱收购了造成民怨的私人气站。一些困难企业、破产企业退休职工的参保问题也通过群工部的介入，通过财政垫支得以解决。现任义马市群工部常务副部长程湘渠曾坦言：“领导级别越高，部门的协调能力越强，这是中国特色下的现实。”

　　自2005年起，义马市信访量下降连续两年超过了20%。非正常进京上访和集体进京上访、集体赴省上访，2007年后一直为零。

　　2006年，义马信访模式先后两次得中央高层批示肯定。2007年开始，河南全省推广这种做法。去年临沂会议之后，各地掀起到义马考察的高潮，全国29个省市自治区，200多个地市、近千余个县市区前往义马取经。

　　权力和法治解决的歧路

　　原海南省人民政府副秘书长、省信访局局长毛志华曾以“以群众工作统揽信访工作构建大信访工作格局”为题发表文章，阐述海南在省级层面构建群体系的动因。海南建省初期的《大胆探索》在很多方面留下了矛盾隐患，国际旅游岛的打造又带来新的社会管理问题。2010年上半年，海南因土地问题导致的信访达6997件（人）次，占信访总量的21.5%。

　　《凤凰周刊》记者日前就海南省群工部职能职责相关问题联系采访，对方称，“还在进一步确定过程中。”

　　毛志华文章中提及的群工部格局包括：各级党委设立群众工作部门，与政府的专司信访工作部门（局）合署办公，“两块牌子、一套人马”，赋予其解决群众实际问题的“硬权力”；建设信访服务中心，形成“一条龙服务、一揽子解决”的联合接访工作机制；建立信访大督查机制，由党委、政府统一领导，信访部门组织实施，各职能部门共同参与，对失职官员有处罚权；建立“大联动”调解机制，实施人民调解、行政调解、司法调解的大联动。

　　在和各地信访干部多有交流的张雪亭看来，第一个省级群工部门的成立，对全国信访工作而言，是个积极的信号，“从组织机构这一块来说，赋予与它承担的任务相称的权威。”他认为，从某种层面来言，群工部门领导“高配”还不够，最好是能够和宣传、组织等部门一样，成为一个党务常委部门。

　　但目前的现实是，各地群工部仅领导“高配”，也并未完全实现。据山东某基层信访干部透露，山东全省，除济宁市群工部部长是由市委常委、政法委书记兼任外，其余各地均未实现这一目标，群工部成立后，“做的还是以前信访局的那些事”。该名干部归之于地方实践的局限。“省一级和中央都没有这个机构，因此对这个部门的地位和领导级别，就没有一个明确统一的规定。”从这个角度来看，海南省第一个省级群众工作部的成立，可谓近年来各地用群众工作部统揽信访尝试在层级上的一大突破。

　　不过，张雪亭称，部分向义马取经并克隆群工部模式的地方，仅得其皮毛。个别信访干部在跟张雪亭交流时就明确提出要求，希望重点介绍怎么提高部门规格，怎么增加编制和经费，怎么增加车辆。

　　中国人民大学教授毛寿龙认为，就信访课题的解决来说，义马或海南模式只是一个试点。不同地方会有不同的尝试、试点，如贵阳的和谐促进会维稳制度。这些始自于基层的尝试有积极意义，从战略格局角度来讲，深层问题不是单纯推广试点这么简单。

　　社会学者于建嵘的看法更着眼于其可能带来的双重效应。“虽然解决了一些燃眉之急，但在法治的社会，不是通过法律手段去解决问题，化解矛盾，而是依靠领导、行政批示、部门协调去解决，实际上是对法治的伤害。群众工作部的规格提高，被赋予更多更大的权力，实际上是使其成为一个更大的信访部门，会将对一些问题的制度惯性解决导向领导过问解决的层面，消极影响会更大。”
 

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