顺德行政审批制度改革

放权后“小政府大社会”还有多远？

(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    可怕的顺德人依旧可怕。可怕的顺德人要再次出手。顺德再制造，欲从行政体制改革、社会管理创新与农村管理体制三方面再发力。

    国家行政学院科研部主任许耀桐认为，“这三项改革都是该做的事，可以同时进行，如果确定要一步步走也行，但实际过程中不会按这么严格的顺序发生。行政审批制度改革了，必然有些权力要放出去，有一部分就会涉及到社会管理体制，后者受到影响，自然就会产生了改革的可能性”。广州市社科院研究员彭澎认为，如果政府职能不转移、权力不下放，社会管理体制等其它改革就不可能进行，“只要行政体制改革了，其它方面的改革必然会跟着发生，这是联动的”。

    如何监督行政审批的标准化？

    顺德的行政审批制度改革，将建立行政审批标准，将实现行政审批标准化作为重要目标，对每一行政审批事项编制唯一对应的要件标准、流程标准和裁量标准，确保每一事项面对不同申请主体的“无差别审批”。

    南都：这种无差别审批是否具现实可行性？

    许耀桐：从国家层面来讲，总的来说，审批项目和内容在逐步减少，凡能市场化的都争取市场化。项目上，已从3600多项减到今年的1600多项；内容上，有些能不审批的内容尽量放开。以后的走向肯定是政府主要负责监管，行政审批权越来越放开。(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    彭澎：从程序、时间和没有歧视性这几点来说，无差别审批是可以的，但具体的事项涉及技术标准和专业知识时，可能不太可行，很难完全统一。

    黄挺：无差别审批很难进行，从哪个程序先开始、经过哪些程序等都要统一标准且抓住要害，如果能准确无误做到当然好，但现实中很难。哪些项目应该批、哪些不该批，是不是都要改，这些都得有原则，政府怎么样去制定原则？

    南都：标准化规范的同时对外公示接受监督，这种监督可通过什么方式进行，同时又能保证有效性？社会中介组织有监督权吗？

    许耀桐：一种方式是投诉。社会中介组织要去监督当然可以，人人都可以，用眼睛盯着，觉得不对、不公开、不透明，或者有人去办审批很快就有结果，而你办同样的项目却迟迟没有答复，这些都可以去反映。审批标准化规范对外公示，不就是办什么事走什么程序都公开化吗？但显然，中国的社会组织比较弱，它只有监督的权力，但不具有法律规定的监督职能，监督职能得有法律授权，目前还是主要由人大来执行。

    彭澎：社会中介组织只能在审批标准化规范制定时提供专业性意见，或在执行过程中跟踪调查。

    黄挺：在国外群众监督通过议会来进行，在我们这儿通过人大进行，因此必须明确人大的作用。要保证人大监督的有效性，还得靠制度，要明确规定审批项目有哪些，要经过什么程序，这些都应该公布出来。没公布怎么监督？

    如何避免权力集中后的寻租？

    顺德还将推动审批权相对集中。将部门内原来分散在各科室的行政审批权向一个科室集中，将已集中的行政审批权向首席代表集中，将首席代表向行政服务中心集中……通过相对集中行使行政审批权，实现权力、责任集中，提高行政审批效率。

    南都：这种权力集中是否会带来寻租行为？

    许耀桐：权力寻租肯定会有，只能尽量避免，还得由政府部门来监督。

    彭澎：权力集中肯定会带来寻租行为，不仅如此，在权力集中的过程中还会产生各科室之间责任不清的混乱情况，要避免这种情况，就必须加强监督。监督的方式很多，主要是根据《行政许可法》，通过体制内的人大、党委和监察部门进行监督，也可以由媒体、公民、网络等方式进行。目前，运用市场化手段做得最多的是跟踪调查有关部门行为，政府再采购第三方机构的服务来监督，市场化手段还没有独立运行的能力，且以这种方式进行监督比较多的一般都是跟市场有关的行为，而其它方面比如干部行为，怎么通过市场化手段监督？

    黄挺：监督做好就可避免，这是理想中的期待，重点还是要加强监督制度的建设。特别是现在对公共财政的监督，钱怎么用的，用在哪里，必须有制度上的明确规定。

    如何避免社会组织成“第二政府”？

    顺德还要完善政府向社会放权机制，在条件成熟的领域，逐步将行业管理与协调、社会微观事务服务与管理、技术和市场服务等职能转移给有资质的社会组织。

    问：《中华人民共和国行政许可法》规定，行政审批必须由政府部门执行。您认为这种“放权”是否具有合法性？“放权”后，如何避免社会组织成为“小政府”或“第二政府”？

    许耀桐：放权主要是将权力细分成决策权、执行权、监督权，这在之前就已提出了，决策必须通过联席会议，而各局拥有执行权，监督权由专门的监管部门负责。过去，党委政府拥有所有的权力，现在，更合适的说法是政府部门之间在进行“权力调整”。社会组织主要起的作用是，那些不该由政府来做的事情由它来执行。顺德作为省改革先行者，更多的还在探索中。

    彭澎：根据目前法律，社会组织是不能代表政府部门执行审批。以行业协会为例，行业行规可由协会自己制定，其它涉及行业协会的成立、运行的内容审批事项还是由政府执行。只要由社会组织去完成的事情就不能再称为“行政审批”了，根据法律规定，行政审批必须是由政府执行的，社会组织既然独立于政府就不能承担跟政府一样的职能。要避免它成为“第二政府”，还是要依靠规范化管理，法律法规、政府规章、社会组织管理条例以及行政手段等方式都可约束其行为，政府有些职能可以转出去，像这里提到的便民服务类事项；有些则不可以，比如警察制度，目前是不可能由社会组织去完成审批的。

    黄挺：向社会放权的部分，我先想到的就是经济类项目的审批，这部分不该通过行政审批来决定，应该建立企业责任制度。比如企业要进行什么项目向银行贷款，银行经过考察后认为可以，那就通过，没必要再经过行政审批，执行后产生问题也由企业自己负责。这不仅方便企业，也减轻政府负担，是符合市场经济规律的。我听许多政府部门工作人员讲过，有时他们回过头去看，发现之前的审批项目中只有1/3是必要的，其余的都是没必要，或者审批错的，那这些方面就应该放出去。就我所知，法律上还没有具体的规定，我们现在的审批还是按旧的一套，能办的就办，不能办的就不办，还是没有制度的约束。(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    顺德一直在提“小政府大社会”，但现在还是大政府。尽管顺德走在了前端，但跟国外比，我们的社会组织还是很不够的，我们的政府在思想上、理念上并不清楚社会组织该做些什么，各级政府对社会组织的培养、使用都不重视。最关键的一点，我们的社会组织还是要通过政府严格审批的。社会管理创新不是新提法了，但社会组织成为“第二政府”，目前来看可能性太小了。当然，这个问题值得关注，我认为主要可通过法律化、制度化手段来约束。

    ———黄挺

    我听许多政府部门工作人员讲过，有时他们回过头去看，发现之前的审批项目中只有1/3是必要的，其余的都是没必要，或者审批错的，那这些方面就应该放出去。

    顺德一直在提“小政府大社会”，但现在还是大政府。

    出场

    许耀桐：国家行政学院科研部主任

    彭澎：广州社科院研究员

    黄挺：中国经济体制改革研究会副会长、广东经济体制改革研究会会长

    02- 04版

    统筹：南都记者王笠舟(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    采写：南都记者 李祖成 欧阳少伟 石长峰 王笠舟见习记者郑志成 实习生姚建莉

    摄影：南都记者 宋文辉 田飞