贺铿：土地财政与分税制没有关系 地方卖地有其他原因

2011年08月03日 00:52
来源：21世纪经济报道 作者：王尔德 郭一信 刘倩伶 

全国人大财经委副主任贺铿(来源：凤凰网财经)

分税制似已成目前中国经济的病根，无论是土地财政还是地方举债，似乎都可以归罪于分税制。

对此， 全国人大财经委副主任委员贺铿并不认同。他对本报记者表示，我们需要对分税制的成效有一个客观的认识。

在他看来，如果没有分税制，21世纪的前五年是不可能有这样的好光景；而后五年经济出现的一些问题则有着各种各样的原因，如世界性金融危机、自身经济结构未及时调整，以及一些具体的宏观政策需要反思等等，但这些都与分税制关系不大。

他认为，分税制改革与之后出现的土地财政和地方举债并无因果关系， 目前主要是财政转移支付方式不科学、立法制度不完善，不是分税制有问题。中央财政体制要改革，但不能因此全面否认这项制度本身。

回应对分税制的三个批评

《21世纪》：我们经常在地方上听到一种声音，认为分税制导致了地方政府的财权与事权的不对等，对此你怎么看？

贺铿：我不同意这种看法，所谓分税制导致事权与财权不对等是伪命题。据我了解，现在对于分税制的大部分意见都是来自经济发达地区，主要原因是因为他们觉得自己的税收被中央拿走了一大块，因此造成了自己钱不够用。

首先，中国分税制改革以后，中央财力只占全部财力的52%，要是进行更科学的计算，可能不够52%，因为现在土地收入都在地方。这一比例远远低于65%的世界平均水平，更低于发达国家75%的水平，德国、英国中央财力占90%以上。没有足够的中央财力转移，怎么实现全国统筹科学发展？

其次，有意见的东部地区已经很富有了，比西部地区的钱多多了，难道东部省的事权就比西部省的事权多多了吗？其实很多事也是地方政府自找的，或者是求虚荣干的。中央也有“打秋风”行为，我认为不好。有些事办得过分奢华，老百姓很有意见。

我总觉得好多事情不是一两年能够干的完的，要量力而行。现在经济发展到什么水平？收入多少？怎么办事？能办多少事？要多想想老百姓。有许多事表面上很好看，但实际上没有多少作用，冤枉钱浪费得太多了！

邓小平同志早就说过，经济先发达的地区多交点税，促进滞后发展的地区发展。不然这么大的一个国家怎么实现统筹、协调发展？高收入者多缴税促进社会福利的发展，让收入低的人也能够享受改革成果，促进社会公平，全世界恐怕没有哪一个国家不是这样在努力。

《21世纪》：也有人将目前出现的土地财政归罪于分税制，说地方财政不足，才不得不去拼命卖地。对此你怎么看？

贺铿：在前面，我已经说了，所谓分税制导致地方财政不足并不能成立。土地财政与分税制没有因果关系，地方政府卖地是因为其他的原因。

形成今天这个情况，应该说各个部门都有责任。从思想上来讲，大家都希望把事情办得好一点，但是财力是有限的。最开始有关观点就是经营城市，经营城市不就是把土地倒来倒去吗？这个理念的积极作用是促进了一部分城市发展得比较快，消极方面是引起了社会不公和房地产泡沫。

我们的立法也跟不上去，土地收入这一大笔钱应该怎么管，有没有中央和地方的问题？有没有计入预算？土地收入在很长一段时间都是没有计入预算的，这是不对的。土地收入应该怎么使用，这一点立法也很滞后，现在也还没有什么法律依据。

土地财政的弊端越来越明显，我认为已经到了由乱到治的时候了。怎么来治，应该提到议事日程上作为一个问题来研究解决。

《21世纪》：对分税制还有一种流行的批评，分税制的改革从短期来看对经济有好处，但从长远来看违背了市场经济改革的大方向，中央政府在集中财权的同时，也增强了其对经济的干预能力。你是否同意这种看法？

贺铿：我也不明白中央财力集中怎么就成了对市场经济进行干扰了？前面我已经说了，问题的根源在于目前不科学的转移支付制度，是分配的问题。而不是分税制本身或集中中央财力本身有问题。

建议教师工资由中央统一支付

《21世纪》：分税制施行17年以来，当年的实施背景已经发生了很大变化，那么分税制本身哪些地方需要进一步完善和改革？

贺铿：首先，分税制的改革不能过多地按照发达地区的意向进行，重点还是应该放在怎样促进中国各省市协调发展上来。在这点上，我认为财力还应当进一步集中，只有这样才能促进协调发展，促进社会公平，实现全面小康。邓小平理论、科学发展观都挂在嘴上不行，要落实在行动上。

其次，中央应该掌握多少，办多少事情，需要进一步明确，该中央出钱的得中央出。比如在教育投入问题上，根据我了解的情况，许多县的县级财政至少50%-60%是用于发放教师工资，构成了县级财政很大的压力，亟须改革。我认为，既然要发展教育，那么在教师工资的问题上就可以参照一些国家的经验，由中央统一发工资，不管是在艰苦的地方还是在发达的地方，教师实行一个工资标准。这样，目前县乡财政的困难局面就扭转，从事同一职业者也可做到同工同酬，促进了社会公平。

再次，要改变转移支付结构，实现以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅，尽量减少专项转移支付规模，只有那些必须由中央来支付的部分才实行专项转移。如果一件事情必须得中央来办，那么钱就应该都由中央出，同时项目的监管也要由中央来进行，把责任划分清楚。

现在改革有很多阻碍，有思想上的阻碍，有权利上的阻碍等等。解决这个问题并不是靠财政部门或财政体制本身的改革就能解决，需要统一认识，多部门配合。

《21世纪》：1994年分税制改革时，并未完全启动省与以下各级政府之间的分税体制改革，有人认为这种不完善造成了基层财力不足，您如何看待这个问题？应当如何改变？

贺铿：即便在发达地区，目前大部分的县乡都很困难。原因还是在于体制，我们曾经一度以为把所有的地都改成市，然后一个市管理几个县，就能够把那些地区都带动发展起来。

事实上，从现在来看，对于县的发展没有起什么促进作用，相反起了阻碍作用，很多财政资金在市一级就被截留了。所以现在很多地级市发展的不错，建没得也很漂亮，而有些县里甚至连工资都发不出来。

包括全国31个省市中最大的经济体广东，粤西、粤北、粤东的一些县就存在上述问题。这是省里面可以调节的嘛。

《21世纪》：有观点认为，在分税制完善难度较大的背景下，应当允许地方政府发债。你同意这种看法吗？

贺铿：在现在的体制框架下我不赞成地方政府自主发债，一方面是因为现在地方的政府性债务问题规模已经很大，已是很大的隐患，另一方面，现在的政府信用体制还没建立起来，发债不考虑还债，如果外在约束力不强的话，只会越发越乱。

在地方债的问题上，我的看法是，首先是地方债要停下来，其二是，许多基础设施建设的规模要缩小，要量入为出，量力而行。如果基础设施建设规模不缩小，通货膨胀的问题就不能解决。

在基础设施建设方面，我们存在超前建设的问题。许多支线机场，建起了也没有飞机线路，有些高速铁路那么快，但很多老百姓说时间对我不重要，要把票价降下来。从搞经济的角度来讲，超前设施搞得太多是不符合经济法则的，国民收入的初次分配已经非常不合理了。