长生路上修仙果:关于利益冲突的若干思考

关于利益冲突的若干思考     
　　党的十七届四中全会提出，要“建立健全防止利益冲突制度”。所谓利益冲突，是指政府官员公职所代表的公共利益与其个人利益之间的抵触、违背与侵害。防止利益冲突是现代廉政立法的重要内容，是加强领导干部从政道德建设、从源头上防治腐败工作领域的重要举措。在现代社会，利益冲突广泛存在于公务员、新闻记者、企业高管、律师等职业中。现代公共行政伦理非常强调公职人员在代表国家管理社会事务和协调社会利益时,不能出现公共与个人利益的冲突，不能因其作为或不作为,直接或间接使本人或其关系人获取利益。《加拿大公共服务的价值与伦理规范》提出，“建立关于利益冲突的处理规则,并使公务员的私人利益和公共服务职责之间可能出现的冲突减少到最小值”，以提高公众对政府的信任,实现政府公共服务的价值。
　　从发达国家和地区的实践看，对公职人员发生利益冲突并不是一概禁止，而是根据具体情况分类处理。

   （一）禁止

　　1.禁止在公务活动中送、受礼品。主要包括：严禁在公务活动中送、受礼品，禁止上下级之间送、受礼品；严禁利用职权向任何组织和个人索要及收受礼品；非经特殊批准，不得接受外国政府授予的称号、颁发的勋章、奖章等；禁止送、受礼品范围一般还包括公职人员的家庭成员；考虑到亲情关系、社交礼仪以及某些特殊场合的惯例或需要，允许接受限额以下、价值不大的象征性物品及招待。
　　2.禁止经商。大多数国家对公职人员经商予以严格禁止。公职人员在任职期间不得自办营利性企业，不得在以营利为目的的商业、工业、金融等公、私营企业中兼职。在担任公职前拥有企业的公职人员，担任公职后须以协议的方式将其企业委托给他人经营，在担任公职期间不得参与企业的经营活动，离开公职后方可继续经营该企业。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）实施办法》第十条规定：“个人经商办企业”是指个人独资经商办企业，与他人合资、合股、合作、合伙经商办企业，私自以承包、租赁、受聘等方式经商办企业。
　　3.禁止从事有报酬的兼职和公职以外的活动。大多数国家均禁止官员在以营利为目的的各种公、私营企业及团体兼职。此外，还禁止官员利用职权进行募捐或向禁送礼品者索要资金及其他赞助的活动。
　　4.禁止利用公职谋取私利。大多数国家对防止公职人员利用公职谋取私利都有比较详细的规定：公职人员不得利用职权及其影响谋取私利；禁止利用公务行为直接获取私利；不得代表任何个人或组织向政府及其雇员要求利益补偿；不得超出职责为某单位或个人谋求优惠或给予特殊照顾。
　　5.禁止不正当使用政府未公开信息和国家财产。未公开信息是指：公职人员因执行公务而获得的未向公众公开的与官方行为有关的信息。

   （二）有限度的限制

　　1.限制领导干部的配偶、子女经商办企业。对领导干部的配偶、子女经商办企业，不是全面禁止，而是适应市场经济的实际要求，仅对与该领导干部直接管辖的有关领域、范围作出限制。领导干部的配偶、子女在该领导干部管辖的业务范围内个人经商办企业，或者个人从事其他经营性活动，很难避免利用该领导干部的职权和职务上的影响。对此，中央和国家机关86个部门制定了具体规定，中央纪委制定了党政主要领导配偶、子女个人经商办企业五条规定。
　　2.对离职人员活动的限制。禁止公务人员辞职、退休、退役以及其他离开公职在离职后的一定期限内，在与其任职期间有工作关系或较密切联系的公司任职，即“三年两不准”的规定。
　　3.限制官员兼职。公职人员的兼职严格限制在有限的范围内，如参加慈善机构、非商业组织、非营利性社会团体或在其中担任一定负责职务；以及义务从事一些科学、艺术、文学、教育等方面的工作，等等，而且不允许从兼职活动中领取报酬，即使允许领取报酬，也规定最高限额。

    （三）予以放开

　　最为典型的是允许县处级以上领导干部买卖股票包括基金等。买卖股票是市场经济的普遍现象，也是法律赋予包括领导干部在内的所有公民的合法权益，需要禁止的是违规经营、不公平竞争、非法谋取私利的行为。
　　除了公职人员以外，对企业高管则作出防止利益冲突的特别规定。2009年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，强调企业领导人员的忠实义务，禁止从事损害公司利益的行为，防止利益冲突。
　　1.规范关联交易。所谓关联交易，是指关联方之间转移资源、劳务或义务的行为，而不论是否收取价款。关联交易往往会导致不公平交易的发生，进而损害公司及其他利益相关者的利益，并对社会经济秩序造成破坏。需要说明的是，关联交易未必都是违法的、有害的。如果交易信息和条件是公开、公平的，非关联方参与交易的机会是平等的，交易即是合法的。因此，本项要求针对的是利用职务上的便利，以关联交易为手段，为本人或特定关系人谋利，实质上是防止以权谋私。
　　2.规范同业经营。我国《公司法》第149条第5项规定，未经股东会或者股东大会同意，公司董事不得自营或为他人经营与其所任职公司同类的业务。具体包括三种具体表现形式：本人经营或者特定关系人经营与其所任职企业相同或者有竞争关系的业务；为本人或者特定关系人谋取属于本企业的商业机会；利用本企业商业秘密、知识产权、业务渠道、资质、品牌或者商业信誉，为本人或者特定关系人谋取利益。
　　3.禁止篡夺公司的商业机会。我国《公司法》第149条第5项规定，未经股东会或者股东大会同意，公司董事不得利用职务便利为自己或者他人谋取属于公司的商业机会。如2006年浙联房产欲退出所持华龙公司35％股份时，在省石化建材集团其他董事一致要求收购并形成了董事会决议的情况下，王先龙明知收购价远低于实际资产价值，却欺上瞒下、滥用职权，极力阻挠集团公司的收购，暗中策划由其控股的海欣公司来收购，导致国有资产遭受巨大损失。对这种行为必须从法律上加以禁止。
　　4.禁止滥用“公司机会”。董事的忠实义务要求董事只能为了公司的利益使用和处分公司财产，不得基于个人目的、第三人的利益而侵占、挪用、滥用、非法处分公司财产。英、美国家的公司法，除了禁止董事以公司财产为他人的债务提供担保，挪用公司资金或将公司资金借贷给他人外，还将公司信息和商事机会纳入公司财产的范围，进行法律调整。
　　规范利益冲突，关键在于执行。为了保证真正得到贯彻落实，在具体操作上采取以下措施：
　　（一）申报
　　有些利益冲突虽然是法律禁止的，比如收受礼品，只要是规定限额以下就可以收受，但必须申报，只要申报，就可以合法持有；如果不申报，以贪污论。又比如家属经商办企业，各国规定不尽相同，但都必须申报。如果不申报，将会带来不利后果，有的甚至会受到十分严厉的处罚。香港特区政府原税务局长黄河生因没有按规定申报其妻从事与税务相关的事项，而被特区政府以“利益冲突”为由解雇，90多万港元的薪酬也被取消。公职人员都会权衡利弊，相比较而言，一般都会作出明智的抉择。
　　（二）回避
　　发生利益冲突，首先应当回避。《温州市国家工作人员利益冲突回避暂行办法》第十三条规定：“利益冲突回避形式分自行回避、依申请回避和强制回避”。当“国家工作人员明知存在利益冲突的，应回避人员为行政负责人的，行政负责人向上级机关或同级行政监察机关书面提出自行回避的申请，非行政负责人向所在单位书面提出自行回避的申请；或自行停止可能造成利益冲突的行为”，“利益冲突相对人可就可能存在的利益冲突向有关单位提出回避申请”。
　　（三）申报财产
　　财产申报制度是一种预防性的反腐败措施，具有公开性、举证倒置、合理推定等优势。在金融实名制、现金流通少、税收机制、社会监管严密的条件下，能够大大遏制公职人员的贪污动机。由于各国的法律制度不同，财产申报的立法形式也不相同，有的制定专门财产申报法，有的则在从政道德法中对此作出规定。各国财产申报法都坚持了全部、真实、公开的原则，即列入申报范围的各类申报人员必须及时申报，不得遗漏；申报时必须按照规定项目如实填写，不得隐瞒做假；申报材料如无特殊情况，应通过规定程序向社会公众公开。
　　（四）个人资产处理
　　建立违规公职人员个人资产处理制度，对其个人资产采取资产出售、账户冻结和秘密托管等方式进行处理。在美国，如果存在利益冲突，政府官员就必须出售他们持有的公司来避免利益冲突，以使持有的窗体底端股票或债券符合“道德改革法”中规定的资格要求。
　　应当看到，利益冲突规范有其特定的适用范围，只是廉政规范的组成部分。
　　在现阶段，规范利益冲突的范围不宜太广，应当针对突出的、严重影响公共权力公正行使的问题先行规范。
　　一是加强立法，制定统一的利益冲突法律法规。以《党章》特别是《廉政准则》为主要上位法依据，将现有散见于各类党内法规和行政法规中的利益冲突要求集中，制定统一的利益冲突若干规定。禁止公职人员假借职权、关照请托、交易行为等获得不当利益。公职人员知道有利益冲突者，应即自行回避。公职人员有应自行回避之情事而不回避者，利害关系人可申请其回避。经调查属实，应命被申请回避之公职人员回避，该公职人员不得拒绝。
　　二是在监督主体上，以专门机关监督为主。不宜采取发达国家一般主要依靠新闻媒体监督的形式，防止炒作。在处理上，也应当实事求是，既要防止无所作为，又要防止“越严越好”的思维定势。
　　三是在方法上，应循序渐进，积小胜为大胜。现阶段，首先可在规范领导干部配偶、子女经商办企业，新提拔干部、后备干部开展财产申报试点等方面进行突破，经过几年的实践，再全面推行。(文 / 张建明)