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上海公务员素质国际比较及对策研究

    第一章  绪    论
    1.1课题背景和意义
    上个世纪80年代，为了应对整个社会环境的变化、减轻公共部门的财政压力、更好地满足公民的需要和期望，西方国家政府在多种名义之下纷纷开始了行政改革，形成了一场声势浩大、波及整个世界的改革运动。在这场以提倡“服务政府”、“质量政府”、“效率政府”为主题的改革中，其中一项议程深受各国理论家、实践家关注，那就是：公共部门人事制度的改革。公务员素质建设随之发展起来，经过二十多年的发展，公务员素质建设已成为发展公共部门管理的中心。上海要立足中国，面向国际，必须顺应这一发展趋势，借此契机提升公务员队伍的素质，与国际接轨。公务员队伍作为建设服务型政府和高效能政府的直接参与者，关系着执政党在公众心目中的形象，关系着国家社会经济发展的未来和前景。提升上海公务员的整体素质和能力，是增强上海城市国际竞争力的一项重要举措，也是提高党的执政能力的重要组成部分。
    上海，这个世界了解中国的“窗口”，其城市发展的战略定位是：要成为太平洋西岸的国际经济中心城市，建成国际经济、金融、贸易和航运中心之一。能否实现这些战略？拥有一个高竞争力的政府，和一支高素质、专业化、国际化的公务员队伍成为必要。而通过了解目前上海公务员队伍的素质状况来提升上海公务员队伍的素质则是实现这两个条件的重要举措。上海市作为国际化大都市和全国经济发展的龙头，担当着全面建设创新型、服务型和高效能型政府的排头兵，随着我国政府倡导全面建设创新型国家的号召凑响，公务员队伍的素质和能力将直接影响着我们这一宏伟工程的实施。本课题通过公务员素质的国际比较研究，借鉴国外发达国家公务员素质建设的经验，为提升上海公务员素质确立了正确的标准；为公务员队伍实行“标杆化”管理提供了方向。
    1.2课题研究内容和框架
    本研究旨在全面把握上海市公务员队伍素质和能力现状的基础上，根据借鉴国外公务员素质和能力管理的成功经验，构建上海市公务员素质和能力模型；同时通过与国外高效能公务员素质和能力模型的对比基础上，充分借鉴国外公务员素质和能力培养的做法，根据上海的实际情况提出改善和提高上海市公务员素质和能力的政策建议。研究框架如下图1-1所示：
    1.3课题研究方法
    本研究将充分借鉴人力资源管理、组织行为学、管理心理学和应用心理学等学科领域的理论基础和最新的研究成果，并通过对上海市公务员的现场访谈和调研基础上来进行谨严。以国内外相关研究文献和理论为分析基础，通过综合运用内容分析、现场研究、主观专家评价、案例研究、访谈研究以及问卷研究等方法来进行定性和定量研究，并在借助现有的一些专业统计分析软件基础上，以求客观、充分、详实、真实地回答本研究课题的相关具体问题。

    第二章 公务员素质和公务员管理的相关理论
    公务员队伍建设与管理直接关系着我国建设创新型、服务型和效能型政府的宏伟行政目标，同时也是关系着政府在老百姓心目中的最直观印象。因此公务员队伍的素质和能力建设至关重要。本研究的文献基础将从新公共管理、能力模型构建与素质管理、人力资源管理与公务员管理以及国外公务员的能力管理和我国公务员的素质管理等方面对已有的研究成果和相关理论基础进行回顾。
    2.1新公共管理
    上世纪80年代在西方公共部门管理中兴起，核心是强调借助市场机制和概念来进行公共管理，而其根本是为了提高政府公共管理的效能，提倡建设“服务政府”、“责任政府”、“效率政府”。为此，公共部门中实施了一系列的改革措施，包括：机构精简、流程再造、全面质量管理、公务员素质管理等。
    2.2素质模型构建和素质管理
    基于新公共管理热潮而在各国兴起的公务员制度的改革，主要是以提高公务员的素质为目标。由此，“素质”、“能力”、“素质模型”、“素质管理”等关键词频繁地出现在各国公务员改革的报告中，也同时出现在联合国经济与发展委员会的报告中。此次研究是以公务员素质的国际比较研究为基础，来提升上海公务员的素质。因此，对于这些基本的概念在此次研究报告中的使用需要有一个清晰的界定。
    2.2.1素质与素质模型
    从我国理论研究这对素质的界定来看，素质，一般指以人的先天遗传为基础，在后天环境影响条件下主体通过实践所内化的稳定性素养品质。“素质”与“能力”经常通用。二者的基本共同点在于，“素质”与“能力”都为主体自身所拥有，从而同客观性、公共性的技术与知识区分开来。但是，“能力”却包含着对运用能力的客观条件的倚赖。狭义的“能力”不可能抽象存在，即它不可能真正独立于客观条件。因此，作为实践活动者的主体，素质确实是一种（实践活动的）能力，但素质并不等同于一般能力。素质独特的含义指向内化于主体自身而不能剥离的能力。例如，一个人的身体素质、敏锐辨别力、气质、品德意志力等等，便都属于主体自身的素质。
从广泛的角度而言，素质主要包括以下几种类型：
    首先是拥有操作特定技术程序（包括一切技术性或工具性知识）的能力，即掌握了的技术为主体所拥有，它成为主体素质能力的一项最为外在的指标。也就是我们通常称为“会开车”、“会用电脑” 等等。
    其次是拥有基础性技能与原理性知识，即我们可以一般性地在接受过技术职业训练的技工与研修掌握了基础理论的工程师之间比较知识能力素质。也就是我们通常所说的“会某种语言”。
最后就是作为主体自身的素质，包括：（1）维持与保证现实活动最基本的能力，即生理与心理意义的健康身体、直接维持生活特别是技术知识与交往的心理素质。例如注意力、记忆力、逻辑理性的抽象力、分析、判断与综合力等。（2）支持与调控实用型素质的素质，即以自制力、毅力、直觉、想象力等为代表。这类素质一般不属于直接的技术能力，但却直接支持或调控着技术能力。（3）反省与超越生存现状的品质能力，也就是我们通常所说的是反思、信仰、终极关怀与激情等素质。
    从国外的研究来看，英文“Competency”的使用最为广泛，中文译名有“素质”、“能力”、“胜任力”等，是从组织战略发展的需要出发，以强化竞争力，提高实际业绩为目标的一种独特的人力资源管理的思维方式，工作方法，操作流程。美国的McClelland教授率先对“素质”进行研究，具有“素质之父”之称，在 1973年，将“素质”定义为：“与绩效或生活中重要成果关联的知识、技能、能力特质或动机”，并提出素质的“冰山模型”。而后Spencer 和 Spencer 在1993提出了“素质”的以下定义：“能将某工作或组织文化中有卓越者和一般者区分开的个体深层次特征，它可以是动机、特质、自我形象、态度或价值观、某领域知识、认知和行为技能”。 国际人力资源咨询公司，Hay集团则将“素质”定义为：“能够把平均水平者与高绩效者区分开来的任何动机、态度、技能、知识、行为或个人特点”。
    由此可见，“素质”是“能力”与“品质”的结合物。
    2.2.2素质模型
    素质模型是根据组织的需要制定的人力资源质量标准，明确的界定了岗位胜任和产生卓越绩效所必须具备的基本知识、专业知识、工作技能、综合能力、工作经历、工作经验以及个性行为特征等。目前的素质模型主要是以下两种：①岗位胜任素质模型。是指员工履行岗位职责应具备的个性特征、必备知识、工作能力以及经历与经验等。其模型主要视组织结构的发展战略、岗位职责、绩效标准以及组织文化等因素而定。此种模型有的专家称为“基本素质模型”。它被用作一种人力资源管理的工具，来解决关于员工甄选、培训与开发、绩效评价和职务晋升方面的问题。②卓越绩效者素质模型。是指工作卓越绩效者应具备的素质及能力特质。这种特质是卓越绩效者独有的而绩效一般者不具有的特质。此种素质模型，有的专家称为“差异化素质模型”。
    素质模型的构建是当前人事管理的一个有效的工具，就我们的实践与现有的研究文献来看，素质模型的构建与管理，一般说来主要包括定义素质和素质模型框架、识别这些素质因素和素质过程、培训和提高素质过程以及对将素质模型运用于日常的人事管理过程等环节。
    2.3公务员素质管理运动的发展
    当今人力资源管理是基于“人力资本”的管理，私营组织和公共部门都越来越倚重人这个无形资源的作用。传统的工作分析已经无法跟上时代发展的脚步，素质管理和素质模型的构建率先在私营组织中被使用。随着“新公共管理”的发展，公务员素质地不断被重视，在私营部门中使用的素质管理和素质模型被运用到公务员管理中，从而兴起了公务员素质管理运动。追述其发展史，直到20世纪70、80年代才有了现代意义上的素质运动。在1973年，麦克里兰博士在《美国心理学家》杂志上发表一篇文章：“Testing for Competency Rather Than Intelligence”。提出“素质”在人力资源管理的重要性，创造性建设了“素质胜任模型”，他在美国波士顿创立McBer公司，为企业、政府机构、和其它的专业组织提供胜任素质在人力资源管理方面的应用服务。
    公务员素质开发已经成为OECD国家高层次公务员开发的新的共同国际语言，比如美国1978年推出的高级公务员制度实际上就是根据公务员胜任力模型来开发高层次公务员的一个机构。北欧国家的公务员管理一直被认为是世界范围内比较成功的，荷兰的中央政府多年来推行高级公务员能力管理制度。英国组建了NVQ部门，美国则在克林顿时期建立NSSB，来加强对人们工作素质和能力的重视和培养。2000年，欧洲公共行政管理研究小组（EGPA），更是对英国、荷兰、比利时、瑞典、意大利、法国、德国的公务员素质管理及公务员素质模型的运用进行了深刻地研究。
    我国公务员素质管理起步较迟，但目前也有一定程度的发展，国家人事部也于2003年颁布了关于国家公务员能力标准框架（讨论稿），其中对各个级别的公务员能力也有一个指导性的框架。国内的学者以及有关管理实践者们对我国公务员的素质和能力管理也进行了大量的研究。比如，李和中等在2003年，对武汉市公务员素质的调研，分析了武汉市公务员素质的现状和存在问题，并相应地提出了一些解决措施。李汉琳和何惠娟在2005年也专门针对上海市直1000名女公务员的现状进行了调查研究，并也特地对上海市女公务员的政治素质进行了调研，发现被调查的1000名女公务员政治素质都很坚定。还有学者对大连、广东等地方的公务员素质也进行了研究。这表明，在我国，公务员素质管理也正在受到越来越多的重视。

    第三章 上海市公务员素质能力结构特征现状研究
    3.1研究过程及样本介绍
    虽然国内学者以及有关管理实践者对我国公务员的素质和能力管理进行了大量研究，从我们对中国期刊网的检索来看，涉及我国公务员素质培养与管理类的各类文献有900多个，剔除非研究性的和常识性的文献，有效的研究性文献也有近100个左右，不过这些文献研究文献大多数属于一般说理性的，或经验性的；比较少有基于详实的调研分析资料的研究文献，这也正是本文着手开展研究的一个原因所在。
    我们首先将这近100个研究文献进行全文通读，从中抽取描述公务员素质与能力的词汇或表达。整个工作先由三个人力资源管理专业方向的研究生（1个博士研究生，2个硕士研究生）进行，后又由3个行政管理专业的硕士研究生参与补充，最后由笔者进行审核。开始共检索出248个描述公务员素质与能力的词汇或表达，后经过审核后发现有不少重复表达的词汇或描述比较含糊的词汇，剔除这些重复表达或不清楚的表达词汇，最后保留230个词汇与表达。接下来进行预研究，即将这230个关于公务员素质与能力的词汇或表达先发给3个人力资源管理与组织行为学方面的专业老师（2位副教授，1位讲师），先让这些专家来对这些描述进行评估，以进一步剔除重复或表达意义不清楚的条目（我们认为对一个条目的剔除主要是有至少两位专家认为应该剔除的时候才进行剔除，以保证比较高的一致性信度）。经过3位专家再次甄选后保留210个条目。然后将这210个条目问卷发给正在接受这方面课程教育的100位公共管理硕士（MPA）学员，让他们结合自己的感受来对这些素质能力条目进行评估（1-非常不重要，5-非常重要）。根据他们反馈的意见，我们又对这些描述公务员素质与能力的条目进行了修整，以剔除有争议或不清晰的条目。最后得到166个完整的关于上海市公务员素质与能力的词汇或表达。
    紧接着开始进行正式实证研究。我们将这166个用来描述公务员素质与能力的词汇或表达印发给正在上海交通大学攻读MPA学位的学员，并让他们根据自己工作中的实际情况运用Likert 5点量表对这些素质与能力进行评估（1-非常不重要，5-非常重要）。共发放问卷123 份，回收123份，有效回收率为100%。这些回答问卷的被试信息如下：女性为43.7% ；男性为56.3%（其中缺省20人）；平均从事公务员时间为8.32年，其中在当前岗位上的平均工作时间为3.86年。从职位层次上来看，科员为49.4%，科长（副科长与科长）占24.7%，处长（副处长与处长）为23.5%，局长（副局与正局）为2.4%，系统缺省30.9%。
    3.2上海市公务员素质与能力模型
    对回收回来的问卷数据运用SPSS12.0软件进行探索性因素分析。我们运用的是主成分最大方差正交旋转的方法来进行探索性因子分析，我们将因子荷重临界值设定为0.40，即因子荷重低于这个临界值的都将被自动剔除。首次分析后得到关于公务员素质与能力的33个维度，但其中有不少素质与能力纬度上仅只有单一条目，而且也有一些条目同时交叉于两个以上的因子上，即同时在两个因子上都有显著性的荷重。根据因子分析的正交思想，我们是不希望出现这种情况的，因此需要在剔除这些单一条目因子和具有交叉因子的条目后再进行主成分最大方差正交旋转。依次下去，直到不再出现同一个条目同时属于两个因子以及没有出现单一条目因子的情况。这样我们反复进行了9次后，最终得到的探索性因子分析结果：最终保留下来的有效的用来描述上海市公务员素质能力的条目共有47个，抽出8个素质能力维度，每个因子的信度系数都比较理想（最小的为.797）。而这8个素质能力维度总的变异量解释程度高达70.290%。
    根据素质能力条目详细信息以及探索性因子分析的命名的一般规律，我们将“总揽全局的战略思维能力”、“睿智的战略能力”、“创造性思维”等11个具体素质能力称为战略管理能力；将“组织指挥能力”、“协调控制能力”等7个具体素质能力称为组织管理能力；将“观察能力”、“常识推断”等9个具体素质能力称为运作能力（或实际操作能力）；将“勇气”、“广泛爱好”、“结果导向”等6个具体素质能力称为结果导向；将“敬业精神”、“合作能力”等5个具体素质能力称为敬业精神；将“计算机操作技能”、“电脑使用技能”等3个具体素质能力称为计算机能力；将“踏实”、“认真”和“热情”等3个具体素质能力称为严谨工作态度；将“政治鉴别能力”、“政治思想素质”、“政治理念”等3个具体素质能力称为政治鉴别能力。
    3.3研究结论
    全面提升上海公务员的整体素质和能力，是增强上海城市国际竞争力的一项重要举措。尤其随着我国政府倡导全面建设创新型国家的号召凑响，公务员队伍的素质和能力将直接影响着我们这一宏伟工程的实施。而上海市作为现代化国际大都市以及全国经济发展的标兵，如何借着《中华人民共和国公务员法》在全国实施的东风，积极探讨改善和提高上海市公务员素质和能力的工作思路和方法是一个具有强烈的现实意义的问题。本研究旨在对上海市公务员队伍素质和能力现状有一个相对全面的把握，在大量相关文献研究的基础上构建了上海市公务员素质能力模型，即当前上海市公务员素质能力模型结构包括战略管理能力、组织管理能力、运作能力（或实际操作能力）、结果导向、敬业精神、计算机能力、严谨工作态度和政治鉴别能力等8个具体方面（见图3-1）。本研究还进一步对比了公务员人口统计特征对这8个具体素质能力的差异影响，结果发现公务员职位高低差异对组织管理能力这个具体维度有显著的差异效应。

    第四章 发达国家和地区公务员队伍素质建设比较
    当今世界是个开放的世界，各国的建设都已经进入国际化的发展轨道，公务员素质建设同其他建设一样，是一个国际化的议题，各国都在探索公务员建设的有效途径。作为国际型大都市的上海，其公务员素质自然也要顺应国际化的发展趋势，同国际化接轨，需要吸收和借鉴各国公务员建设的有益成果为我所用。为此，我们选择了当今世界上在公务员建设方面比较先进和成功的典型国家和地区，这些国家和地区在公务员素质建设方面起步较早，其公务员建设一直走在国际前列，并且通过历史的变迁和不断的完善，已基本形成了符合自己民族和国家文化的公务员素质建设特色，体现了不同的文化差异和地域特征。下面，我们将从不同的侧面分析各国公务员素质模型及公务员管理方面的内容。希望可以通过对他们的研究，发现其中有特色的、体现时代精神公务员素质，为我国的公务员素质建设提供素材。这些国家和地区包括：美国、欧洲国家、澳大利亚、以及亚洲的日本和香港地区。
    4.1北美：以“功绩制”为基础的美国公务员素质建设实践
    美国公务员队伍能力建设的根本性保障是“功绩制”，当代美国仍然进行着各种积极的改革来完善以“功绩制”为核心的公务员制度，以求适应历史发展的要求。“功绩制”是指以能力和业绩为取向，强调的是行政活动中的才能、成绩和贡献的重要性，使公务员的录用、晋升、工资待遇等内容不受党派的影响，不受先赋性条件的制约，而是以公务员所具备的条件、能力及实绩为依据。“功绩制”要求公务员优胜劣汰，这就使得美国的公务员制度富有竞争性和活力。
    由《建设高素质的国家公务员队伍》一书，可以得到以“功绩制”为基础的美国公务员素质基本框架。这一框架通过抽象解释和具体的行为特征描述勾画出了公务员素质的具体模型。
    可以看出，在美国高级公务员素质结构模型中主要的方面包括：（1）领导变革素质。领导变革素质是指在整合国家和具体项目的关键目标、公共价值等因素的基础上，构建组织的愿景并致力于愿景实现的能力。（2）对人的领导能力。在这一素质要求中提出促进个体多样化的能力标准，这一要求是同美国的社会形态及其文化特征等相一致的，它只指的是用平衡的手段，招募、开发、留用一支高素质的多样化队伍；领导并管理一个良好的工作环境，使每一个人的才能都能够得到充分的发挥，取得良好的工作效果；尊重、了解、重视个体差异，发现并应用个体差异，更好地实现组织愿景、完成组织目标；运用报酬激励等措施，使自己本人和其它同仁保持对实现多样化结果的持久责任。（3）结果驱动能力。结果驱动强调责任性和持续发展，即及时有效地做出决策；通过战略规划、执行和对计划、政策的评估实现高效能的产出。在这一个能力要求当中，具体能力维度的企业家能力是其主要特征，企业家能力是指抓住机会，发展新的产品和服务，成功地向组织内外进行推广；愿意冒险，即使明知有风险，也要采取措施力争实现既定的利益和目标。（4）敏锐的商业管理素质。敏锐的商业管理素质是美国政府特别提出的一项重要的能力素质。所谓敏锐的商业管理能力是指采用公共信任的手段获取并管理人、财、物、信息等资源，完成组织任务；利用新技术手段改进决策等。（5）建立联盟和沟通的素质。建立联盟和沟通的素质是指以具有说服力的方式方法，推广理念，解释事实的能力；与组织内外的个人、群体进行协商的能力；发展广泛的组织外部职业网络的能力；对组织内外政治因素的认知能力。

    之外，美国在公务员的管理方面亦走在世界前。其中比较突出的是其选拔任用和培训制度。
    高级公务员选拔任用制度有以下几个特点：第一，有明确的任职标准和条件，注重职位分析；第二，面试是选拔高级公务员的重要程序，其中行为面试是主要内容。通过行为面试的考生要接受评价中心3~4项测试，包括情景模拟、文件筐作业、现场模拟处理等。考官观察考生的表现，记录数据并打分。
    培训方面，一是培训内容全面而具有针对性：美国公务员的培训内容中既有宪法和法律等方面的知识，也有专业技能方面的培训。大致包括三个方面：（1）、对高、中级公务员的培训：内容主要以宪法及有关方面的法律知识为主；（2）、特殊培训：即各专业部门对专业人才的培训，比如预算局对财会人员的培训。（3）、一般性培训：即其它非专业性部门对其公务员的培训。二是培训方式多样化：美国公务员的培训方式多种多样。主要有：（1）、技能培训或示范表演； （2）、教练或在职培训；（3）、敏感性培训；（4）、工作循环培训； （5）、特殊会议和讨论会；（6）、游戏或模拟式培训；（7）、交流和休职计划。其培训方式非常灵活，针对不同的培训需求和培训对象采取不同的培训方式。
    综上，美国公务员素质模型建设主要有以下几点特征：
    一是以能力和业绩为取向，各项指标都将“功绩”作为一项普遍性原则来遵循，强调的是行政活动中的才能、成绩和贡献的重要性，使公务员的录用、晋升、工资待遇等内容不受党派的影响，不受先赋性条件的制约，而是以公务员所具备的条件、能力及实绩为依据。测评体系中对公务员的“业绩”也有较具体的规定，目前美国普遍采用的是“综合测评体系”(Balance Measurement System) 有4项重点内容：(1)工作业绩和内部协调情况；(2)服务对象的反映；(3)创新和学习情况；(4)与其工作相关的财务情况。这些标准都是以业绩为标尺和基准的。
    二是在能力建设上注重对公务员“创新能力”培养，创新是一个民族进步的灵魂，有了创新，国家才有不断发展的空间和潜力。公务员的工作虽然具有很强的制度性，但是创新精神在美国公务员的身上也必须有所体现。
    三是注重实际操作能力，且对实际操作能力的要求胜过理论知识的培养。实际操作能力关系到国家行政的实际运作，对公务员实际操作能力的培养和提升也是我国进行公务员素质建设的一项重要课题。
    四是要求公务员有很好的应变能力，主要体现在要求公务员有弹性工作能力、自我调适能力、冲突管理能力、政治敏锐性等素质，这是对公务员素质的一种高标准规定。有了这几项能力，公务员才能应对不断变化的环境，在变化中求发展，不断完善自己。
    4.2 欧洲大陆（英国、比利时和荷兰）
    4.2.1英国： 以“能力导向”为基础的公务员素质建设

    英国的公务员管理改革被公认为是世界范围内比较激进和积极的，通过对公共部门机构组织、公务员人事激励政策及公务员进入与流失政策的大胆改革，已经为英国政府赢得了不少管理改革经验和实际效益。20世纪80年代中期，英国政府着手开发“工作标准”能力模型，主要开始运用于一般公务员的管理上，而对高级公务员不运用这个方法。自20世纪90年代初，英国政府将整个公务员的管理定位于通过“能力导向”来进行管理, 并由国家指导开发了统一的能力基准, 在此基础上建立起高级公务员的能力本位培训体系。这一体系建立起来以后，才从真正意义上使得有英国特色的公务员管理体系得以确立。英国高级公务员核心能力基准在操作层面上分为三大层次，包括领导和指导层次、管理与沟通层次、自身作为层面。

    其中，各个层面的素质主要内容是指：（1）领导艺术。领导艺术包括勾勒清楚的远景并引导承诺感，设定策略目标并做好变革管理等内容。（2）战略思维与规划。包括提出、影响策略目标并预测未来发展中的需求和机会的能力，能对组织的策略思考做出贡献。（3）创造业绩。指通过各种手段确保工作任务在预算内按时完成，并不断寻求绩效改善的能力。（4）管理部下。管理部下指的是规划人力资源以符合组织需求，有效授权，能在组织中营造良好的气氛，并注重团队管理的素质。（5）人际沟通。具有较强的口头表达能力、谈判和协商能力、倾听他人并及时做出反应，能掌握有效的沟通技能，并建立和维持有效的沟通网络的能力。（6）财务管理能力，包括有重视纳税人的意识，及时引进有效的资源运用方法，运用管理咨询以监督和控制资源，与资源提供者建立联系、签订合约的能力。（7）自我效能感。指能迅速弹性地回应新需求与新挑战，沉着、活力、有耐心且有坚定立场，并能对他人产生好的影响，并能从个人事业中得到满足的素质。（8）敏锐、创新与善断。指能专注于关键性课题及原则，运用创造性及建设性途径解决问题，具有很强的自我判断力，并能对复杂事物进行精确分析，能正面看待不同看法，并指导他人做出正确判断的能力。（9）专业知识与业务技能。具有满足自身业务需要的知识和技能，并能在业务上指导他人的能力。
    由此可见，英国公务员管理模式中较有特色的部分是：一、注重对公务员“综合素质”的打造，着手于以“能力”为本位的公务员能力建设，这是以英国为代表的西方国家公务员队伍构筑的基本特点；二、强调领导的艺术与塑造，强调公务员的个人影响力，将公务员作为榜样和模范来规范，领导不仅是一门学问更是一门艺术，注重对领导者领导艺术的培养；三、重视公务员自身作为层面的建设，且在自我作为层面要求公务员具有自我效能感，公务员首先要进行自我肯定，有了足够的自信才能从工作中获得满足感，自身价值得到了实现，才能不断的激励自己，影响他人。这一点对任何国家的公务员都很适用。

    4.2.2比利时：以“PLOEG”项目为基础的公务员素质建设

    比利时Flemish地区为提高公共部门的办事效率和降低公共部门的官僚作风，优化公共服务质量而发起了旨在提高公共部门工作人员综合素质和能力的运动。1988年，比利时Flemish地区对公共部门开始着手进行公共服务的现代化改革，主要是分区设置新的组织结构（俗称矩阵结构）、公共部门内部的层次降低、新的人事政策及塑造新的组织文化。20世纪90年代初期，比利时Flemish地区在公共部门中发起了称为“PLOEG”（在荷兰语中，Planning, Leadership, Feedback, Evaluation and Reward等几个词缩写的第一个字母）的公务员能力管理项目。在Flemish政府中，高级公务员的能力一般具备以下几个方面：（1）客户导向（Client Orientation）、（2）值得信赖(Reliability)、（3）合作精神(Collaboration)以及（4）持续改善能力（Continuous Improvement）。而联邦政府的公务员的行为能力框架则主要包括5个方面：（1）处理信息的能力；（2）处理任务的能力，（3）领导能力、（4）人际关系技能以及（5）个体应用自如能力（Personal Functioning）。
    根据有关研究，比利时公务员应该具备三个层次上的素质和能力，即管理技能和能力（组织、人事和财务管理能力）、政策层面上的技能和能力（政策制订、实施和评估能力）和工作技术性技巧和能力（如环境管理、税收、基础设施建设和健康保健等方面的管理能力）。可见，在这些标准中， Flemish政府中的要求高级公务员具有值得信赖(Reliability)和持续改善（Continuous Improvement）的能力，有值得信赖的公务员才能建设成值得信赖的政府，才能获得人民的支持和拥护，这是对公务员提出的超过平常标准的严格要求，这一要求正是现在很多公务员所缺乏的；而持续改善的能力从另一方面说也就是公务员的可持续发展的能力，现在将公务员的可持续发展作为一项标准和能力提出亦是社会可持续发展的必然要求。联邦政府的公务员素质模型中，要求公务员作为个体具有应用自如能力，这体现了联邦政府对公务员应有素质的高标准和严要求。这几个方面都是比利时公务员素质模型中最具特色的部分，也是值得借鉴之处。

    4.2.3荷兰：以“ABD”项目为基础的公务员队伍素质建设

    荷兰是一个高度分权化的国家。荷兰中央政府由13个相对独立的部门组成，每个部门都有其相对独立的制度和办事程序。因为这个背景，荷兰中央政府发现各个政府部门之间相对独立，不利于合作办事，而且在实际的公共服务中也缺乏相应的执行力。加上荷兰政府面临的政策制订越来越复杂和不断国际化、公务员招聘中的新问题、高级公务员的流动、公务部门之间相对分离以及公务员缺乏组织归属意识等问题。为了响应公共服务效率和质量的要求，荷兰政府开始考虑来通过公务员素质和能力管理来进行努力。荷兰政府1999年公布的《公务员管理与人事发展》白皮书中说，荷兰中央政府的能力管理制度的目的是：提高员工的普遍胜任能力和开发员工以适应不断变化的组织需求；提高劳动的质量和增强工作满意度；加强公务员的价值认同和忠诚度，使公务机构更加有效；降低职能和任务导向的工作性质，创造更加灵活性的工作态度；激发公务员的文化意识变革，让他们意识到他们是通过自己获得的成就来被评估的。
1995年荷兰政府发起了“ABD”（Algemene Bestuursdienst）项目。ABD项目涉及荷兰政府17个公务员层次总共366个公务员职务。相应地，荷兰政府公务员的人事政策也进行调整，称之为ABD-SERVICE。ABD-SERVICE对荷兰政府所有层面的公务员素质和能力进行了描述，  包括7个大类和4个具体能力维度的荷兰公务员素质和能力模型。
    ABD-SERVICE所勾画的荷兰公务员素质和能力模型对荷兰政府选拔公务员和制定公务员个人发展和职业规划提供了重要依据，而且也对每位公务员的优点和缺点与不足进行了描述。同时这个模型下的公务员素质和能力非常具体和便于操作性（见表4-2-3）。ABD-SERVICE对荷兰政府所有层面的公务员素质和能力进行了描述，包括7个大类和4个具体能力维度的荷兰公务员素质和能力模型。

    ABD-SERVICE所勾画的荷兰公务员素质和能力模型对荷兰政府选拔公务员和制定公务员个人发展和职业规划提供了重要依据，而且也对每位公务员的优点和缺点与不足进行了描述。同时这个模型下的公务员素质和能力非常具体和便于操作性。其中，在荷兰公务员素质建设中，其特点主要体现在要求公务员具有管理敏感性这一点上。这一能力要求的具体能力维度是环境意识、管理亲近关系(Governance Affinity)、 诚信、全神贯注。其实，环境意识和诚信是各国公务员都应遵循的原则和基本要求，这两方面不仅体现了荷兰公务员素质建设的特点，也体现了公务员建设的时代精神。
    4.3 澳大利亚： 以“价值规范”为导向的公务员素质建设实践
    澳大利亚公务员素质建设中有很多值得学习和借鉴的地方。在公务员素质培养过程中，强调价值观和行为规范在公务员素质中的重要作用，并给予较细致的规定。注意培养公务员的市场理念和成本意识，要求公务员可以用战略眼光进行调整的能力，能够向政府提出本组织的长期发展规划及潜在产出，能够广泛收集信息并能抓住机会。同时，它注重市场导向的公务员素质建设并强调公务员的行为自律能力，这一点在公务员队伍建设中起到了良好的效果。表4-3是澳大利亚公务员素质基本框架。

    一、在公务员录用上，澳大利亚公务员录用工作机制灵活、效率高且公开透明。公务员录用可以随时进行,什么时候出现缺额,什么时候就可以录用。政府鼓励来自世界各地符合条件的人参加应聘,特别重视对土著人和女性的聘用,鼓励他们中符合条件者参与高级部门的管理。每个应聘者的机会是平等的,没有性别、年龄、种族、信仰的限制。面试问题必须是与工作职位的描述相关的,其他问题如个人婚姻、家庭等都不在面试之列。
    二、防止用人腐败机制方面，澳大利亚政府已在人事方面建立了一套较为完善的机制,利用机制协调上下级关系,保证任人唯贤,防止舞弊和腐败。如果有一个部门主管的位子空缺,会在部门的网站上发布招聘通知,如需要在社会上招聘,则在部门通知4 周后在一家全国性报纸上登广告。决定谁坐这把交椅的是一个3 人小组。这个小组由人事部门临时组织,其成员一个是技术专家,一个是人事干部,一个是群众代表。小组的组成是保密的,以杜绝舞弊。
    三、职业培训上实行“市场化”运作机制，澳大利亚政府充分认识到职业培训对其经济发展的重要性，联邦政府、各州、市(地区) 政府、各产业部门和工会密切合作，大力开发职业培训，以便提高人力资源的素质，提高企业的生产效率和在国际上的竞争力。较好地解决了职业培训怎样既适应产业部门的需求，又满足受训者个人需求的问题，使职业培训与就业有机地结合起来。在澳大利亚，国家设立“教育高质量,高效益培训就业与青年事务部”(DEEF) 和“国家职业培训局”(ANTA) ，实施规范有序的职业培训，实施统一培训计划；制定统一技能鉴定标准；使用统一教材；实行统一培训机构认可、统一教师资格认可、统一国家学历认可和统一技能鉴定认可。
    四、在职业培训中引入竞争机制，澳大利亚重视公务员职业培训发展，引入了竞争机制，颁布有利于职业培训发展的配套的政策法规。各类培训机构呈现多元化竞争的格局，全国已基本形成了完整的培训网络。国家对各类培训机构教学质量评估、职业教育经费拨款都以受培训者在劳动力市场的“就业率”、产业部门的“满意率”为唯一标准。就业率低于65%的任何一所培训机构都将取消当年拨款计划(政府对投入各培训机构经费年终进行结算)，并取消下一年度培训项目。连续几年“就业率”没有达标。培训实体就将倒闭破产。
    五、公务员队伍的改革，澳大利亚行政改革的一项重要措施就是外包。即把政府的一些“辅助性”服务性职能，以承包的形式转交给私营企业，政府只保留政策制定“合同管理”等核心职能。这样，公务员的人数也相应减少。政府核心职能机构是指联邦政府的部委、执行机构和法定机构。

    总体来说，澳大利亚的公务员能力素质建设有一下几点值得借鉴之处：一是注意培养公务员的市场理念和成本意识，用市场化的理念对公务员进行管理和塑造，其中成本意识对于我国构建节约型社会意义尤为重要，这一点可以从公务员做起；二是要求公务员具有强烈的行为自律能力，成为个人激励和正直诚实的榜样，律人必先律己，澳大利亚公务员的行为自律能力很强，这成为其社会风气良好的重要因素；三是强调公务员的结果导向能力，并对结果导向进行了较为细致的论述，使公务员可以对照这些详细的论述与自身进行比较，从而使其在行为过程中更加有章可循。

    4.4 亚洲国家和地区（日本和中国香港）

    4.4.1日本
    日本政府为了适应经济全球化，培养世纪通用的日本人，首先从提高公务员的能力素质入手，对原来的公务员制度进行了改革。于2001年出台了公务员制度改革大纲，其核心内容，是将职务升迁制度改为能力等级制度，使其能力等级制度在工资和任用方面都得到体现，实现采用注重能力和业绩的人事管理，即实行“以能力等级为中心的新人事制度”，并在5年内推广执行。能力等级制度根据职员、职务的能力等级，作为任用、收入、评价的基本条件。新的日本人事等级制度，每一级所具备的能力标准各不相同。

    能力等级制度的主要内容包括：一是引入能力等级制度，作为聘用、工资、评价的基准加以活用，以构筑整体系统的人事制度。二是建立以能力等级为基础的新聘用制度，实现按照能力本位进行的适才适岗的人事安排。三是建立反映能力、职责和成绩的新工资制度。引入基本工资、职务补贴和成绩补贴组成的新工资制度。四是引入由能力评估和成绩评估组成的新评估制度。五是设定组织目标以建立行为规则。六是建立人才培养的机制。七是，引入有计划地培养后备干部的机制。在干部升职的过程中，要实施严格的审查。八是，建立适合于高层干部的新人事制度。对于事务次官、局长和部长等高层干部，因其特殊性不能套用能力等级制度，设计另外的聘用和工资制度，并引入年薪制等等。九是考虑职员的能力开发和自主性，增加派遣留学的机会。规定派遣留学者按时回归，否则应偿还留学派遣费等方面的法规。
    具体来说，培训方面，日本公务员培训的内容主要以提高公务员的能力素质与作用为前提的“多维开发”培训。各职层的培训内容比较繁多，除了基本的政务类、事务类知识更新内容外，更侧重于思维能力与管理能力的训练。如在思维能力方面：有“思维训练”、“观念更新”、“感觉寻找”等。在管理能力方面：有“课题演习”、 “岗位管理演习”、“岗位管理判断决策力训练”、“商谈能力”、“监督者作用”等多维开发培训。
    晋升方面，日本强调复线型人事管理方法，即强调公务员的晋升，应依据公务员的工作能力、工作业绩。具体的改革方法：第一，就考试录用的公务员而言，打破年功序列制，公务员的晋升依据的是工作能力、工作业绩。第二，建立能反映被任命者的客观、多方面的考核方法，应建立考核评价组织系统。第三，对公务员干部职的候补，不应只凭借录用考试时的成绩，而应确立多种的考核手段。第四，关于公务员晋升管理非常令人注目的是既要考虑到行政的专门性，又要考虑到与个人的适应性。行政的专门性是强调公务员要具备较高的专业素质；适应性主要是要求公务员具备较高的工作热情和熟练的工作能力。
    日本作为亚洲国家的代表，其特征体现在以下几点：首先是在公务员能力素质的基本标准中，强调公务员具有思考能力和人才活用能力；其次是日本公务员素质建设注重对团队精神的塑造，不论是政府还是企业，团队精神都是不可或缺的，这一点已成为日本经济、社会建设坚不可摧的力量之源。再次日本注重对公务员思维能力的塑造，这一点是公务员建设“多维开发”中的一个亮点，比如“时间观念”的更新、“人才观念”的更新、“机会观念”的更新、“错误观念”的更新等等。这些可以使每个公务员的认识水准提高到一个新的与时俱进和实际相符合的境界中去，且使公务员建设和公务员队伍的管理以及公务员自身工作达到高效的标准，以跟进时代的步伐。
    4.4.2香港：分档次的公务员素质能力标准
    香港政府制订公务员能力标准体系的主要目的是为考核工作提供依据。能力标准为考核提供依据，考核工作参照标准，给每位公务员的每个方面的能力表现做出定级定性评鉴，评鉴结果作为公务员晋级和培训的依据。不管是普通公务员、中层管理人员还是高层管理人员，都用同一套标准去进行考核，每位公务员都要求具有两个档次26项要素中包括的各项能力和素养。对不同档次的能力和素养，由不同的部分来考评。

    公务员的主管上司负责考评公务员的第一档次的能力要求（大多是刚性指标），部门长官负责考评第二档次（大多是弹性指标）。依据能力标准开展考评，对公务员不断改进自己的行为表现和实际工作能力有很好的引导作用。
    香港地区制订的公务员能力标准的特殊性并非体现在其对能力素质的要求上，而体现在其能力体系本身的结构上，其体系标准分为两个档次，第一档次是实际操作能力，第二档次主要是对公务员思想道德和职业素质层面的要求，且对每一档次的公务员能力都有明确而细致的要求。
    可以看出：香港的公务员素质模型在一定程度上体现了其特色：一方面是将公务员的素质模型划分成不同档次，并提出各档次的要求，明确了公务员的能力标准。并且在公务员素质中强调公务员具有工作效率和工作的主动性，这是值得借鉴之处。
另一方面，由于香港地区的特殊的环境和制度，其公务员管理方面也有许多特殊之处，且有些地方不适用于大陆地区特别是上海这种外来人口很多的内地发达城市，如在公务员任用方面，强调公务员本地化。只有在未能于本地聘得符合条件的人选，及在不抵触《基本法》的情况下，才会聘用非本地人员。所以，我们在学习和借鉴的过程中，要提炼出适合上海市市情的公务员素质内容，而不可以盲目效仿。

    4.5 发达国家和地区公务员素质模型评论
    从上面的分析中我们可以看出，各发达国家和地区公务员素质建设都有自己的国家特点，公务员素质模型中也都规定了很多不同的内容，这些内容和特点都是经过长期的探索形成的。但是，特性中也隐含着很多共性，通过分析我们发现，多数成熟的公务员素质模型中，都包含以下几方面的内容：
    一是强调公务员素质建设的规范化和法制化。要想建设好公务员队伍首先要求国家或社会从思想和政策上有相当的关注度。所以，这些在公务员素质建设方面较成功的国家和地区都很重视公务员的素质建设：将公务员建设提上国家建设的重要议程，对公务员素质的内容做了较系统和细致的规定，并对公务员素质的各项管理和建设都纳入了法制化和规范化的轨道，使公务员建设有条不紊的进行。
    二是强调以顾客为导向，为纳税人服务的公仆意识。公务员作为国家意志的代表，其各项行为都应该体现公务员应有素质标准，都应该体现和反映公民的要求，为纳税人服务，尊重民意，处处体现纳税人的利益和愿望，这是纳税人赋予其行使国家权力的同时要求其必须履行的基本义务。所以，各国公务员都应该从思想上牢固树立以顾客为导向，为纳税人服务的公仆意识，这一点应该且必须成为各国公务员素质建设的初衷和根本出发点。
    三是注重公务员的职业道德建设和价值观的培养。从上面的模型中，我们可以看出，各国都高度重视对公务员的职业道德建设，并用法律和各种手段保证和推动公务员职业道德和价值观的提升。作为国家权力的行使者和国家力量的代表，公务员道德情操的高尚与否是国家和社会安定的重要保障。公务员清正廉洁的作风将受到社会最严格的监督，任何影响到公务员形象的行为都是对国家权力的亵渎，都会引起全社会的广泛关注，也必须得到最严格的惩罚和制裁。所以，就像澳大利亚公务员一样，所有国家的公务员都必须学会严于律己的工作作风和处事态度。
    四是公务员素质建设要体现本国和本地区的国情和区情，反映本国和本区的文化和社会特点。公务员素质建设是在长期的发展和完善中逐渐发展和形成的，它同一个国家和地区的历史和文化有着不可分割的联系，所以各国公务员素质模型都或多或少的有自己的突出特点，如美国的“功绩制”为基础的公务员素质建设、英国以“能力导向”为基础公务员素质建设、日本公务员素质建设中突出的“团队精神”等等。这一点不仅体现在公务员素质模型中，也体现在公务员的管理方面，如香港在录用公务员时强调本地化等。公务员是社会成员，公务员建设亦是国家建设的一部分，所以，公务员素质建设必须与国家符合国情。只有这样，才能使公务员建设与国家和地区建设融为一体，才能使公务员素质建设健康有序的发展，这也是公务员素质建设体现本国或本地区特色的必然性和重要原因。
    虽然以上只是对所列举的发达国家和地区公务员素质模型共同性的最基本概括。但是，这些基本内容对于各国和地区包括上海市建设创新型、服务型和高效能型政府的公务人员都着基础的作用，是各国建设公务员制度必须遵循的最基本的原则和规范，也是公务员其他素质建设的基石。关于各国的素质模型究竟有哪些可借鉴之处，以及上海市公务员素质建设与他们有哪些差距，更具体的内容我们将在下一章中进行分析和介绍。

    第五章 上海市与发达国家和地区公务员素质模型比较
    新世纪预示着新的机遇，同时也对我国各项事业的发展提出了新的要求。特别是加入WTO以后，政府的各项行为都要求与国际接轨，我国的公务员素质建设也逐步走上国际化发展道路。上海市作为中国经济建设的龙头，其公务员素质建设已经走在了国内公务员素质建设的前列。但由于中国公务员队伍的整体建设起步较晚，与世界上发达国家与地区的公务员队伍建设相比，还存在一定差距。本章以前两章为基础，试通过分析比较，找出上海市与各发达国家和地区公务员素质模型之异同。
    5.1上海市与发达国家和地区公务员素质共性分析
    5.1.1战略思维意识
    统领全局的战略思维管理意识和战略性视角是在当今各种类型组织管理中所强调的重要素质，这一点对公共部门和公务员而言也不例外。公务员是政策的制定者和执行者，因此要具有很强的把握大局、驾驭全局的意识和素质。
    通过比较，我们发现上海市与发达国家和地区的公务员在这一点上是具有共性的，都非常重视战略思维意识和素质的培养。结合实证研究，被调查的上海市公务员中有77.9％选择其应具备“总揽全局的战略思维能力”；74.1％选择应具备“睿智的战略能力”；73.1％选择应具备“创造性思维”等展现战略管理视角和战略管理的素质。这表明，上海市公务员在这一项素质上比较突出，已经凸现出较强的统领全局的战略思维管理意识。
    同时，这一点在公务员制度比较成熟的国家和地区中也已作为一项重要的素质要求，如美国要求其高级公务员具备领导变革能力，具有战略思维意识。具体说来，包括能够激励管理人员形成共同愿景，制定战略规划，明确整个组织运作过程中的质量管理因素；确定并整合影响组织发展的关键因素，包括政治、经济、社会、技术和管理等因素；了解国家政策制定和执行过程中各组成部分的角色及相互关系；能够构建有效的平衡战略，使各种利益关系与组织业务协调平衡等。
    澳大利亚政府要求其公务员具备能根据要求，勾画出符合组织实际的前景和目标的素质；有用战略眼光进行调整的能力，能够向政府提出本组织的长期发展规划及潜在产出；能广泛收集信息并能抓住机会及表现出判断力、智慧和常规思维等素质。
    再如日本东京以能力等级为核心的公务员素质模型当中，对等级较高的公务员提出要能够针对其所担当的政治、经济、社会等涉及其它的领域，领导下属协调与外界的各种关系，并拥有能够妥善执行要求作出对国民生活起重大影响等高层次判断的疑难业务所需的出色见解和平衡能力。
    以上均表明世界各国都非常注重公务员统领全局的战略思维意识的培养，这是公务员进行行政管理应具备的第一素质。

    5.1.2组织管理素质
    在上海市公务员素质模型当中，组织管理能力素质包括组织指挥能力、协调控制能力、计划决断能力、分析问题能力、处事用人技能、计划统筹能力、组织协调能力等七个能力素质维度。其中，84.3％的被调查者选择了应具备组织指挥能力；83.1％选择了应具备协调控制能力；71.7％选择应具备计划决断能力。这说明上海市公务员对自身组织管理素质的提升是非常重视的，也使得上海市公务员在这一素质上可以与发达国家和地区的公务员相媲美。
    而在发达国家和地区的公务员素质当中，组织管理素质同样是其核心素质之一。尤其是同处于亚洲地区的日本和香港，它们的公务员素质模型当中，对这个素质都有明确表述。日本东京公务员素质建设提出要具有组织管理、人才活用能力等；香港提出了公务员应具有组织能力和员工管理能力。欧洲国家比利时的联邦政府也对其国家公务员提出包括处理信息的能力、处理任务的能力及个人运用自如的能力等类似素质要求。
    值得注意的一点是，根据有关研究，公务员应该具备三个层次的素质和能力，即管理技能和能力（组织、人事和财务管理能力）、政策层面上的技能和能力（政策制订、实施和评估能力）和工作技术性技巧和能力（如环境管理、税收、基础设施建设和健康保健等方面的管理能力）。而比利时的公务员的素质要求更多的是关注于第一个层次上，而忽视了其他两个层次上的能力和素质要求。采用统一能力标准的能力管理制度可能会导致忽视不同公共机构组织问题的多样性。这一点在上海市公务员素质模型建设中要引起重视，不能犯同样的错误。
    5.1.3领导力与执行力
    经验表明，公共组织效率和生产率的提高，20％是由于采用了新技术，其余80％则更多取决于管理质量、领导和创新，可见领导这一因素在公共部门的作用，在公共部门改革中的作用，尤其是对于高级公务员的作用，特别是他们在战略制定、战略执行中的作用。
通过文献研究，我们发现上海市公务员，特别是高级公务员的领导力与战略执行素质是不断提高的，具有动态适应能力，正在逐步与国际接轨。拿上海市闸北区来说，自2003年以来，区委、区政府规定，处级领导职务实行任期制，期任职五年。任期满后，部分岗位必须按照以领导力与业绩为重点的竞岗要求重新竞争上岗。这种领导竞争上岗的机制使公务员时时刻刻都有压力和动力，势必会使其不断的提高自身的各种素质，对提升其领导力和战略执行素质是十分必要的。
    在西方发达国家，如美国在对高级公务员的素质要求中便包括运用领导力，激励管理人员形成共同愿景，制定战略规划，明确整个组织运作过程中的质量管理因素；能够用平衡的手段，招募、开发、留用一支高素质的多样化队伍；领导并管理一个良好的工作环境，使每一个人的才能都能够得到充分的发挥，取得良好的工作效果。
    欧洲大陆国家比利时联邦政府的公务员行为素质框架中要求公务员具备领导能力；而英国政府对其公务员的要求更进一步为领导艺术。
    通过国际比较，我们不难发现，领导力几乎已经成为各发达国家公务员素质模型中不可缺少的一个素质。它能够培养一种让整个公共事务部门都能向公民提供服务的环境，确保公平、公允和正当的程序，创造一种有目标、合情合理和有急必应的意识。
    在高级公务员的素质研究中，领导力素质的重要作用已在世界各国公务员管理体系中被重视。另外，在普通公务员素质的研究中，执行力，通常也被称为实际操作素质，这一素质同样被研究者、实际操作者所重视。
    上海市公务员素质模型中执行力素质（即实际操作素质）包括观察能力、常识推断、事业承诺、法律知识、绩效意识、诚实守信、授权、分析归纳能力、示范能力九个具体维度。上海市公务员十分注重自身实际操作技能素质的提升，在我们的问卷调查当中，有67.6％的公务员选择了应具备常识推断素质；64％选择要具备事业承诺素质。
    上海市在对公务员的培养中比较注重现代化行政手段、工具、技能、程序等方面的标准化、操作性训练，以现代化管理技术和手段武装公务员队伍，直接提高公务员的管理技能、实干本领和工作效率，使之更能适应和进行行政实战。如上海市目前实行的分类培训制度，针对各类专业队伍建设有相关专业能力的培训；针对各类中青年人才的发展，有专门的中青班；针对“一把手”领导技巧，有一把手培训班等。这种分类培训制度对提高公务员的实际运作素质有非常好的效果，也使得上海市公务员的实际运作素质得以凸现，成为能够与国际公务员素质建设相媲美的一项突出素质。
    同样，发达国家和地区的公务员素质模型中也很强调公务员的实际操作能力，如美国的高级公务员素质模型中提出公务员要有解决问题的能力、专业技术和技术管理能力。并且，美国在对公务员的培训当中也体现出对这一能力素质的重视，各专业部门对专业人才进行专业技能的培训，比如预算局对财会人员的培训等；英国公务员素质模型中也提到要具备专业知识及业务技能；荷兰的ABD-SERVICE素质模型中提出公务员要有解决问题的能力。 
    5.1.4人际交往素质
    人际交往素质是公务员应具备的一项非常重要的个人素质。通过访谈和文献研究，我们发现上海市公务员的人际交往素质较高。根据李和中、裘铮对公务员素质的调研，认为结识同事多多益善的公务员占被调查人数的68.72％，说明大多数人比较注重人际关系，并且有主动与同事沟通的意愿，希望通过交往和互动彼此帮助。而且，根据我们的实证研究，用人处事技能也是上海市公务员十分看重的一项能力素质，有68.5％的被调查者选择了此项能力素质。
    通过比较，我们发现发达国家和地区同样把公务员的人际交往能力列入其公务员素质模型当中。如日本公务员在与他人的合作方面便具有和谐的氛围与较强的团队精神，他们大部分都能站在对方的立场上，主动去适应他人所处的环境，配合其工作。
    美国在其高级公务员素质模型中描述了高级公务员应具备人际关系能力和建立伙伴关系的能力，要求公务员能够发展网络，构建联盟，从事跨功能、跨边界合作活动；能够与广大利益相关者达成共识；能够与上下级广泛接触，形成并加强内部的支持基础。
    再如荷兰的ABD-SERVICE素质和能力模型中包括人际行为能力，又细化为能够倾听、具有人际敏感性、与人交往时行为灵活及对合作者的开发能力四种。澳大利亚的模型中包括建立高效工作关系的能力和有效交流的能力两个主要方面。其他各国和地区也有相似的表述。
    5.1.5职业道德素养
    上海市公务员素质模型对职业道德素养的表述更加侧重于敬业精神，具体包括敬业精神、合作能力、高尚诚实的品格、务实作风等。实证研究表明上海市公务员的职业道德素养是比较好的，在问卷调查中，有超过60％的公务员认为其具有敬业精神。
    而且，目前上海市已经将公务员的职业道德纳入其考核体系。上海市政府机关对公务员的考核内容，不仅要包括公务员职业职责和工作任务的完成情况，还将要考核公务员遵守职业道德和社会公德的情况。这充分说明，公务员的职业道德素养已经纳入到上海市公务员的素质建设中，并成为上海是公务员提高自身素质的重要目标。
    发达国家和地区同样要求公务员具有良好的职业道德。美国的高级公务员能力模型中提到高级公务员要能够设计并实施一种战略，使员工潜能最大化，使员工拥有较高的职业道德水准，以此满足组织的愿景、任务和目标的需求；香港的公务员能力模型第二档次当中明确要求公务员有良好的职业道德；澳大利亚要求其公务员成为个人激励和正直诚实的榜样，在平时的工作中表现出公务员的职业品质和诚实，不畏风险并表现出个人勇气。这一点上海市公务员与发达国家和地区公务员是基本同一的。
    5.2上海市与发达国家和地区公务员素质差异性分析
    5.2.1学习创新意识有待强化
    知识经济的社会是学习的社会。在知识经济中，个人、公司以及各种组织都需要不断进行学习，增强知识，更新意识，以适应新的形势。这同样适用于政府和公务员队伍。
在我们的实证研究中，有67％的被试者提到创新意识是当代公务员必须具备的素质之一。这说明上海市公务员的创新意识较强。同时，我们也看到，近几年，在上海市公务员中兴起一股学习热潮，很多公务员热衷于参加各种培训、考取MPA公共管理硕士等。这是一种好现象，说明越来越多的公务员具备学习意识，开始自觉学习。
    但是，我们也要看到，在这股“学习热”中，“为学习而学习”、“为文凭而学习”的公务员也不在少数。这种“学习”不可能真正把学到的知识内化为素质，外化为绩效，即不能将学习力转化为生产力和创新能力，很难达到实在的提升素质的效果。从这个角度看，上海市公务员与发达国家和地区公务员学习创新意识还存在一定差距。
    我们在对发达国家和地区公务员素质模型的分析中发现，很多国家和地区都高度重视学习与创新能力，并把它作为一项重要素质列入素质模型当中。比如美国在其公务员能力高级模型当中提出要有持续学习能力和创新能力；英国在公务员能力模型的自身作为层面提出要有敏锐、创新与善断的能力和专业知识及业务技能；比利时Flemish地区的PLOEG公务员能力管理项目中提到要具有持续改善能力；荷兰也提出公务员必须具备学习能力。并且，这些国家和地区在对如果具体提升其公务员的学习创新能力方面都有具体、明确的规范。
所以，上海市在今后的公务员队伍建设中要通过树立正确的学习观，来提升公务员队伍“自觉学习”、“终身学习”的能力，全力打造一支学习型公务员队伍。
    5.2.2法律意识较强，但依法行政能力较为薄弱
    上海市的公务员素质建设，离开了法制建设这一环节便是不健全的。依法行政就是要使政府的各种行为都要有法律依据，按规定办事。上海市公务员作为在上海实施行政行为的主体，担负着依法管理政治、经济、文化、社会事务的繁重任务。他们手中都有一定的权力，其行政权的运用，最经常、最广泛、最密切地关系着社会公共利益和公民个人利益，影响党和政府同广大人民群众的关系。
    通过问卷调查，上海市有59.9％的公务员选择应具备法律知识，这说明上海市公务员已经意识到法律对于行政人员的重要性。虽然上海市公务员相对于我国其它地区的公务员来说其法律意识已经有所加强，但是“上有政策、下有对策”、“人情世故”等漠视法律的现象还是普遍存在的，他们依法行政能力还较为薄弱。
    上海市公务员依法行政的最大障碍并不在于没有法律可依或法律、法规在执行过程中存在技术上的困难，究其原因，首先是由于传统文化积淀下的“官本位”和“人治”思想依然存在于公务员队伍当中。在工作过程中以领导讲话代替制度规范作为工作依据等各种不合法律法规的行为时有发生。这不但使工作难度增加，更严重的是为寻租和腐败留下了漏洞。第二，在于各种行政法规的设计过于原则、宽泛、宏观。公务员工作到最后全部成为“原则问题”， 可操作性不强。不能做到“样样有法可依、事事有章可循”。
    而发达国家和地区已将公务员必须具有法律意识做出明文规定。如在澳大利亚公务员素质模型中就对此做出了具体的要求：公务员必须遵守澳大利亚所有适用的法律；不能滥用内部信息、职权和权威为自己或他人谋取利益等。
    日本政府也十分注重培养公务员的法制意识，提升公务员的依法行政能力。具体表现在培训方面，日本政府从法律上明确规定培训作为提高公务员能力素质必须履行的义务，在公务员的晋升、管理体制方面，日本同样注重法律法规的作用。
    再如，新加坡对公务员的管理十分精细，有关公务员行为的各项制度法规规定得具体、明确、完备，运作细密周到，甚至公务员上班睡觉都会被立案调查，予以处罚。这些做法减少了权利的随机性与不必要的行政干预。
    通过与发达国家和地区的比较，我们可以看出上海公务员虽然在法律意识和依法行政观念方面有所推进，但应更加注重在制度管理、规则运行方面学习发达国家和地区好的做法，从而实现公务员素质与国际接轨的目标。
    5.2.3服务意识有所提升，但“衙门”作风依然存在
    服务型政府是现代政府的应有之义，公务员是为人民服务的公仆，是公共服务过程的主导性因素。因此，公务员要明确自己的义务和职责，摆正自己的位置，强化“以人为本”的意识。同时，从20世纪90年代开始席卷全球的“政府再造”浪潮说明，政府活动已由最早的公共产品和服务的生产导向(供应顾客)经由第二阶段的公共产品或服务的市场导向(争夺顾客)，进入公共产品或服务的顾客导向(创造顾客)。而顾客是否满意，首先就要看体现政府服务质量的公务员的意识和行为。
    而上海市公务员由于长期受到中国传统“官本位”思想的影响，“顾客至上”的新理念还没有完全普及；虽近些年来有所改观，但公仆意识仍不够，如存在缺乏与服务对象交流的耐心、还不能够准确和及时的把新的政策和法规传递给群众等现象。服务理念仍须进一步改善。
    当今世界，各发达国家和地区的政府都很重视公务员的服务意识和客户导向，将社会公众视为政府顾客和服务对象的导向已经被包括美国在内的发达国家政府作为衡量公务员素质的标准之一。如美国的高级公务员能力模型中提出要具有服务意识和客户服务能力；在比利时Flemish政府中，高级公务员要求具有客户导向和值得信赖的能力；澳大利亚的公务员素质模型中提到要具有倾听、理解并适应听众的能力。
    5.2.4政府公关意识有所加强，但还存在一定的沟通障碍
    入世以后政府面临转型，搞好政府公共关系也是政府工作部门的一项重要工作，它要求公务员具备一定的协调、沟通能力。如果缺乏与社会各界的沟通能力，缺乏公关意识，那公务员的素质是不完整的，它会影响到工作的正常开展和工作的氛围。公务员必须具备与社会各界如媒体、社区、公众等进行有效沟通交流的素质，包括谈判、协商、接受质询及信息公开等。
    上海市公务员在政府公关方面虽然有所意识，他们具有强烈的主观沟通意愿，但是还存在一定的沟通障碍，如应对突发的危机事件的政府公关意识不强、与群众交流沟通不畅、听证制度还不够健全完善等。
    发达国家和地区的政府是十分注重培养公务员的政府公关意识的，美国要求其公务员具有客户服务能力、冲突管理能力等；澳大利亚的公务员素质模型中提到公务员要具备以理服人的谈判能力、倾听、理解并适应听众的能力和清晰表达的能力；荷兰的ABD项目中提出公务员要有使他人相信的能力、人际敏感性、有对合作者的开发能力、口头表达能力等等。这些都从不同的角度表述公务员所应具备的政府公关意识。
    上海市可以借鉴发达国家和地区对公务员的政府公关意识的培养方法，来进一步提高公务员的政府公关意识。
    5.2.5知识管理素质普遍较弱，信息管理能力亟待加强
    知识经济时代是一个信息爆炸的时代，信息量极其丰富。对于各个国家的政府来说，这必定是行政管理手段现代化、信息化的时代。公务员作为政府信息化建设的主体，在其自身所应具备的素质中, 信息素质水平高低是衡量其素质高低的重要因素之一。因此，作为一名公务员在信息时代面前，要具有驾驭信息的能力，做信息时代的弄潮儿，不断的增强自己的信息素质。它不仅对自身的行政水平与服务质量息息相关, 同时也关乎其所代表的整个政府形象与能力。缺乏知识管理素质，就无异于知识经济时代的文盲。
    上海市作为中国的“窗口”，政府信息化程度处于国内较高水平，这就要求上海市公务员具备知识管理素质，包括信息技术管理能力和语言能力等。上海市公务员在信息技术素质等方面虽然处在国内前列，但是与国际社会相比，其知识管理素质尤其是信息技术管理素质还是存在一定差距的。
    在发达国家和地区，政府对知识管理的投入越来越多，据INPUT的报告显示，美国政府下个五年（2006-2010）在知识管理解决方案上的投入将达到13亿美元。随着知识管理在政府中的应用，知识管理素质（特别是信息技术管理能力）将成为公务员素质中必不可少的一部分。英国政府e-Envoy部门于2001年12月成功组建LERN网（Levering External Advice and Relations Network），用以协助英国政府对知识管理相关政策法规的制定。
    5.2.6“执政为民”意识有待加强
    “执政为民”意识应是公务员的最高价值理念。前几年，在以经济建设为中心的大背景下，有的地方政府片面认为只要把经济搞上去了，政权就会取得稳固的合法的基础，政绩合法性理论成为事实上的政权合法性依据。因而，“政绩工程”、“面子工程”层出不穷，盲目的搞“GDP崇拜”的现象现实存在。公务员的执政理念在这种片面理论的影响下也有失偏颇，“执政为民”更广泛的是作为一个政治口号存在，公务员还未能真正做到“执政为民”。
    通过文献研究，我们发现上海市公务员的“执政为民”理念仍有待加强。公务员是一个社会的精英，应该具有社会良心，他们在工作中要忠于最高原则，即遵循国家基本法律；诚信、公正、廉洁等。他们要敢于抵制利用权力谋私利的行为；要为民办实事，而不流于形式；要注重实效，从而提高公众满意度，真正实现“执政为民”。
    任何一个国家和地区都会对国家公务员的价值观设立一个符合本国国情的伦理价值观标准。如澳大利亚便要求公务员能够保持最高的道德准则；能够公平、公正、高效有礼貌地为公众服务，并注意国家社会的多元性；能够坦诚及时地向政府提出合理化建议、在执行政策和计划时对政府负责；要认同并利用澳大利亚社会的多元性，创造一个不受歧视的工作环境；应当披露或采取合理措施避免涉及公务员就业现存的或可能发生的利益冲突现象；不能滥用内部信息、职权和权威为自己或他人谋取利益；在任何时候都应当维护公务员的价值观、正直的品行以及良好的声誉等，设立了数十条价值观标准和行为规范。
    通过比较，我们应明确上海市在公务员素质模型建设过程当中，要重点设立一个以“执政为民”为中心的公务员价值观念体系。
    5.2.7成本意识缺乏，成本预算和控制能力有待提升
长期以来，我国行政成本居高不下，一个重要的原因是政府行政不讲成本的观念根深蒂固。一些政府官员的心目中，成本观念十分淡薄。
    上海市在这一方面的改革已开始有所尝试，如在2005年6月举办“世界服务贸易论坛”时，不实行财政补贴，而是“以会养会”，从而减轻政府行政成本，但总的来看，“文山会海、公文旅行”等现象依然存在于公务员队伍中，政府运行成本中的人力成本结构不合理和公务成本的盲目膨胀、运行效率低下仍未有显著提高。特别是在日常事务中，资源浪费现象仍比比皆是，需要进一步改善。
    由于很多国家和地区实行的是资本主义市场经济体制，长期以来，其政府及公务员都很注重市场导向机制。如美国公务员素质模型中包括企业家能力(Entrepreneurship) 和敏锐的商业管理，要求公务员必须采用公众信任的手段获取并管理人、财、物、信息等资源，完成组织任务；澳大利亚公务员素质要求具有商业敏锐性管理资源的能力等。其他国家和地区如英国、日本和香港等也都很重视公务员市场意识的培养。其提升成本意识的作法在为严格预算流程和严格、规范和优化日常工作流程。
    通过比较，上海市应积极学习发达国家和地区的做法，努力的树立公务员的成本意识，执行严格预算、严格控制。必须使公务员告别 “大锅饭”情结，丢弃以往“打锅不算账”的大手大脚恶习，努力强化应有的市场意识。从而，不断降低行政成本，树立自身低耗而高效的“廉价政府”形象。
    通过上面的分析我们可以看出，上海市公务员素质与发达国家和地区公务员素质存在着许多共同点。当然，上海市公务员素质也有其自身特色，如其模型中还包含战略管理能力、计算机能力、严谨工作态度和政治鉴赏能力等方面，这些能力和素质要求都是与上海市政治经济的发展相一致的，是上海市公务员素质建设必不可少的因素。但是我们要认识到，上海市公务员素质与发达国家和地区的公务员素质要求也存在着一定的差距，仍需要进一步的完善和提高。

    第六章 提升上海公务员队伍素质的对策建议
    联合国经济及社会理事会在2002年7月22日至26日举行的公共行政问题专家委员会第一届会议中提出要提高实施《联合国千年宣言》的公共行政能力。并发布《公共行政和善政在实施<联合国千年宣言>中的至关重要的作用：人力资源开发》的报告。在报告中颁布了联合国提出的公务员素质框架，如下表6-1所示。可以看出，联合国关于公务员素质的基本框架着重强调了，首先，公务员应具有领导能力和远见。要根据不断变化的情况进行调整并面对新出现的挑战，就需要具备领导技能和战略规划能力。许多国家的政府都正在制定针对高层领导的提高认识和培养技能的方案，常常不仅是针对高级公务员，而且还针对政治家及私营部门组织、非政府组织和社区组织的领导人；第二，公务员应具备很强的认知能力；第三，公务员应具备一定的技术技能，并不断学习新的适应时代发展的技术技能；第四，公务员的行为要合乎道德准则，并且忠诚。

    通过对上海市公务员素质现状的调查，以及对发达国家公务员素质的比较，在综合了解了联合国和我国目前已经颁布的相关文件的基础上，本课题对上海公务员的素质提升提出以下的对策建议。对策建议主要是基于两个原则。首先是，从提升大环境着手，即不断加深《公务员法》在上海市的建设和实施，完善公务员管理所需的法治化环境。其次是，以“标杆式”管理为原则，从公务员个体入手提升公务员队伍的整体素质。
    6.1上海市公务员素质提升的行动计划方案

    课题组通过上海市公务员的现场访谈和问卷调研，对上海市公务员素质现状有了一个清晰的认识；同时课题组还通过大量文献对国际范围内发达国家和地区的公务员素质及管理的也有了一个明确把握，通过对比研究发现了上海市公务员素质与主要发达国家和地区公务员素质之间的差距。在充分考虑到我国公务员管理的实际情况和上海市经济建设和社会发展对公务员的客观要求基础上，我们提出提升和改进上海市公务员队伍素质的行动计划方案。
    上海市公务员素质提升与改进的一般行动思路：可以看出指导公务员管理工作的出发点应该是国家和上海市中长期经济与社会发展目标在公共部门里的体现。公共部门作为国家和地区经济与社会建设的不可缺少的部门，一直被认为是影响当地综合竞争能力的关键要素之一，世界银行每年在对全球范围内的国家和地区进行国际竞争力排序的时候，公共部门的办事效率和政策透明度就是一个重要的方面。而公务员则是公共部门具体行为和能力的直接体现者。公务员的素质是公众直接可以感触到的政府形象，因此公务员素质的提升与改进具有重要的战略意义。在明确公务部门的战略任务目标前提下，借鉴国际上发达国家和地区公务员素质基准来确定上海市公务员素质建设目标。
    人力资本理论强调人员的素质是重要的人力资本内容，是人事管理工作的核心问题之一。本着发展的眼光看问题，从人力资源开发与管理角度上来看公务员素质提升与改进的重要举措，诸如公务员的招聘与选拔、培训与开发、考核与反馈以及激励和监督约束等具体管理实践方面。当然相关的制度保证也是不可或缺的。
    可以看出公务员素质提高与改进的过程是一个动态的循环过程。虽然公务员素质在一定相当长的时间内是相对固定的，但并不表示不可以改进或不需要提高。尤其是在当前我国社会经济生活各个方面改变加剧的情形下，对公务员素质的要求也会随着我国社会经济建设目标的变化而有所变动。
    6.2提升上海公务员队伍素质的对策建议
    （1）推行公共部门标杆化管理，提高公务员的实效性意识
    标杆管理（Benchmarking），又译为基准化管理、参照管理，是国外在二十世纪八十年代以来兴起的一种新型管理方法，是指不断认识和引进最佳实践结果，以提高管理绩效。所谓最佳实践，是指优于现有做法并得到肯定或奖励的成功实践。最佳实践有七项衡量标准：即成功地跨越时限、具有可量化的结果、具有创新性、被认可的具有积极意义的成果、具有可重复性、具有局部重要性、不与特定的人口统计方式联系。1993年，美国国内收入局（IRS）开始实施标杆管理，它是美国第一批系统实施标杆管理的公共管理部门之一，也一直是联邦政府部门标杆管理的领头羊。随后这种管理方法逐步被美国政府的其他部门以及其他国家的公共部门采用，在很大程度上提高了政府的工作效率以及公务员的服务效率。
    目前，比较适应公共部门运作特色的标杆管理流程主要是：
    （1）决定哪个单位或流程将会是比较的标的物；
    （2）找出衡量成本、品质及效率的指标；
    （3）针对每个标杆，找出表现最好的其他单位；
    （4）衡量这些表现最好的单位的表现；
    （5）衡量或界定自己的组织和最好的表现者之间的绩效差距；
    （6）决定缩小绩效差距的行动方案；
    （7）执行方案并追踪考核。
    为了提升上海公务员队伍的国际化水准，消除上海市公务员在实际操作中常常是工作流于形式，“走过场”、“形式化”等问题，建议在公务员队伍的管理中引入“标杆管理”。
    首先，建议在适当的时候推出“上海市公务员国际化素质提升工程”，确立新的《上海市公务员素质标准及实施方案》。上海市公务员素质标准的提出，就好比是为上海市公务员素质的提升确定了“标杆”，值得注意的是，这些素质标准的提出必须经过特定专家小组的研讨，以上海市公务员目前具有的素质为基础，通过与发达国家、地区公务员素质进行的国际比较所得出的结论，而且对于标准的论述是合理而细致的。
    其次，在完成了对公务员素质的各项要求有了明确的界定，就应以明确的核心公务价值和标准来加强公务员和其他公务体制，以相关的立法形式去载有这种价值和标准，应该使简单而实际的管理和行政做法制度化，以使公共部门的公务员以最有效的方法、以最高的效率工作。因为，仅仅拥有众多具有合适的核心素质和能力的人员未必能保证有效地开展工作。这些人员还应当在适当的体制框架中工作。就好比说，“说服游泳高手跳入肮脏的水池游泳是困难的。再要让他们留在池中展现游泳技术，当然更加困难”。已有的法律、法规要强化实施，要尽量避免出现“上有政策，下有对策”的情况，其根本点在于完善公务员工作流程的制度化。只有如此才能将“实施方案”顺利的贯彻下去。
    最后，在这项工程的推行过程中，引入考核机制，目的是为了能够充分的了解与标杆素质之间的差距，有效制定行动方案，形成反馈机制，达到提升上海市公务员国际化素质的目的。
    （2）不断完善适合公务员素质发展的大环境，强化公务员的法制意识、依法行政意识
    如何强化上海公务员依法执政意识？要开出药方，就必须了解病因。有两点主要原因：一是利益驱动，即行政执法人员利用手中掌握的执法权力为自己谋取不正当利益；二是国家对行政执法行为的监督机制乏力，揭露、制止行政违法行为的效能不高，对于揭露出来的违法行为处理偏轻，这实际上降低了违法所冒的风险，意味着违法者从违法行为中获取的不当利益大于他可能为此而付出的代价，意味着违法比守法更为有利。
    基于原因的分析，我们建议可以从以下几点来强化上海市公务员的法治意识和依法执政观念。
    首先，提高政府制定的各项规章制度的质量，这些制度规章必须是有法可依、有章可循的。尤其是对于各级公务员的工作目标、工作内容、工作环节以及工作评价，都要建立相应的法律规章制度。使各级公务员以规则为基础，做到信息到底，流程到边。
    其次，将公务员的法治意识、依法执政意识纳入考核指标，建立有效的监督机制，健全对公务员的行为权力约束机制。以德国公务员防止腐败的做法为例。德国的公务员基本是终身职业，待遇高、保障好，因此，要求也高，为防止腐败，重点从四个方面进行约束和规范。一是办事采取“四眼”原则，重要工作、重大工程等公务坚持两人以上把关或同行，防止弄虚作假等。二是岗位轮岗交流制度，对在风险评估中评出的重点岗位和部门实施轮岗交流，最多3年就要换一次岗。这样既避免本职位犯错误，也有利于吸收新人。德国国家公务员实行岗位轮岗制，一个岗位工作最多5年，因为在本岗位工作5年以上犯事最多，监察机关的防腐小组对每个岗位都进行风险评估，作出评定，选人方面特别注意，一旦发现下级出现腐败问题，处罚上级。并设计一套对领导和公务员进行培训的方案，通过对领导的培训，尽量发现他们的倾向性问题，同时还调动全社会力量进行监督。三是设立限制第二职业的严格规定。四是严格规定了收受礼金的标准，建立严密的汇报和申报制度。同时他们还加大新闻媒体的监督力度，逐步形成民间的监督力量。德国的新闻媒体被称为“第四种权力”，这些媒体大都属独资和合资的股份企业，有高度的自由。他们一般都有人专门收集政府要员和和公务员的政治丑闻和绯闻，一旦曝光，就会受到严厉处罚。
    最后，值得注意的是，既定下来的制度并非是一层不变的，它必须顺应时代的发展作适当的调整，当然，这个调整过程也必须遵循规则而来。
    （3）强化公务员的服务意识，提升公共服务质量
    建设服务型政府作为世界各国政府的发展趋势，它势必要求其公务员必须具有为大众、为纳税人服务的意识。但同时，我们也可以看到，不仅在上海，在全球，公务员的服务意识曾一度有所滑坡，几乎在每个国家，都表现为公共服务专业的荣誉感不同程度的丧失，在上海，公务员服务意识的弱化还受到“官本位”意识的影响。
    而能够提升这一意识的，首先必须要从增强公务员对公共服务概念的荣誉感开始。为此，政府必须划拨更多的资源改善公共服务的形象。其中包括宣传出色的公务员；为应当得到奖励的工作人员提供有趣的学习和培训机会；为优秀的年轻毕业生提供有吸引力的职业机会；为新来的工作人员开办情况介绍班；鼓励媒体更多地报道公务员的工作；组织特别活动和公开参观，以宣传公共组织的工作；奖励优秀团组和个人业绩；并举办“公务员日”等。
    其次，可以借鉴西方国家“为纳税人服务”的观念。从国际社会看，“为纳税人服务”已被广泛提倡。例如，2001年在北京召开的亚洲国家税收管理中心（SGATAR）会议，参加会议的有包括我国在内的亚洲地区11个成员国（地区），美国、文莱和香港也派代表作为观察员参加。会议的中心议题有三个，头一个问题是怎样为纳税人服务，2002年5月美州国家税收管理中心（CIAT）在萨尔瓦多召开为纳税人服务专题会议，参加会议的有33个成员国税务官员代表，非成员国代表24人。
    上述两个会议把“为纳税人服务”具体化为以下内容，主要是：
    （一）号召税务人员树立全心全意为纳税人服务的思想，CIAT主张，税务机关不应是机械的，非理性的征税机构，应该设身处地地为纳税人着想，有效地为他们服务。
    （二）税务机关职责，例如：
    1、公正执法，平等和礼貌地对待所有纳税人，不厌其烦地解释税收疑问；
  　2、努力学习业务，更好地为纳税人服务；
    3、经常提供税收信息，指导遵章纳税；
    4、公布税务工作标准，接受社会监督;5.通过媒体及时公布税收法律、法规及征管程度，有条件的地方设置因特网建立免费咨询电话。
    (三)保护纳税人的应有权利。
    1、未经议会批准的征收税费视为非法；
    2、税法修改或建立不追溯以往，对纳税人有利的例外；
    3、纳税人资料机密及隐私权受法律保护；
    4、税收审计过多视为扰民；
    5、对税务机关处理不服，有权上诉至法院；
    6、有权控告税务机关失职或腐败行为。
    “为纳税人服务”口号的适用主体是所有公务员。如果公务员奉行这口号，有利于克服官僚主义，有利于反腐倡廉，真正成为人民的公仆。
    而且，在上海早已有了提倡“为纳税人服务”的举措。1999年年初，上海市政府做出一个“标志性”举动，一个月的月初，将纳税人请到市政府门前，给政府公务员发当月工资。这是完全正确的举动，用意是让公务员明白并且牢固树立这样的观念：纳税人是公务员的衣食父母；公务员必须为纳税人竭诚服务。
    除了以上反应轰动的举措之外，提倡“为纳税人服务”完全可以在平时工作中得以体现。例如，机关里的公务员们接待来访群众可以履行这样的程序：
    （1）“请问您有遇到了什么困难需要我帮助解决？”
    （2）“对不起，是我们政府工作的某个环节出了差错请您原谅”；
    （3）“这件事应该解决”；
    （4）“请你放心，我们一定帮你解决”；
    （5）“您不需要再跑其他部门了，政府机关部门之间的联系我们会处理的，请您留下联系方式回家听候答复吧”
    （6）“半个月内，我们会把处理结果通知您，到时候请您把‘满意、基本满意、不满意’的结果告诉我们”……
    最后，就是要通过恢复公共服务自豪感来提升公务员的服务意识。建议通过确立较高的入门标准，根据业绩提供职业发展机会，对公务员采用择优录用和晋升制度。实行量才用人，在公共部门工作才会有自豪感，才能鼓励高度合格的工作人员选择政府为“首选雇主”。择优录用和晋升制度已成为公共部门工作人员与管理人员间“心理契约”的一部分，还可能推动公务员制度内的业绩文化和专业精神，从而使公务员预期行为和实际行为更趋一致。
    （4）增强公务员的政府公关意识，培养“平等、理解、协调、整合”的沟通能力
    多年来，政府部门习惯于依靠“发红头文件”来指导工作，这种命令式的工作模式随着政府职能的转换和市民素质的提高而越来越凸现其不适应的一面。一种好的执政理念与一种巧妙的政府公关实践如果能够真正结合，才是一个政府成熟的表现。
首先，重视政府公关工作。塑造良好的公众形象，获取公众的参与和支持，是现代高效政府施政的重要方式。这就要求政府必须有较高的公关能力，也就是在自身的公众资讯管理、公众舆论管理、公共关系管理以及公众形象管理方面具有较高的能力。而这些能力所负载的实体就是政府公务员。参考发达国家的做法和经验，政府有必要设置专门的公关机构，招收专门的公关人员，围绕政府的中心工作，开展公共关系活动。政府要把新闻发言人制度、政府公告制度作为政府公共关系框架的重要组成部分，及时向媒体和公民提供正确的权威的信息。此外，政府还要善于综合运用各种传播媒介。在信息技术十分发达的今天，除了传统的印刷媒介、语音媒介外，还要充分利用电子媒介——政府上网这个传播新利器。
    其次，在处理各种社会利益阶层的矛盾过程中，能通过平等交流的方式，协调、整合各方面的利益诉求，求得“双赢”的效果。建议在多方面引入听证制度。
    再次，在与公众的对话上，将复杂的事件、条例、规定简单化，通过各种媒介手段让广大群众知晓，逐步提升大众对政府的信赖。所以在培训科目中要加大对提高公关能力的科目的设置。
    （5）借助现代信息技术,提升公共部门的知识管理能力,深掘公务员队伍的人力资本价值
    “知识管理”这个概念源自于企业管理，是当企业面对日益增长着的、非连续性的环境变化时，针对组织的适应性、组织的生存及组织的能力等重要方面的一种迎合性措施。本质上，它嵌涵了组织的发展过程，并寻求将信息技术所提供的对数据和信息的处理能力以及人的发明和创新能力这两者进行有机的结合。知识管理虽然广泛运用于企业管理的实践，但作为具有一般管理的共同性质的公共管理同样也面临着知识管理的问题。对于公共部门而言，知识管理的目标与核心就是通过提高人的发明和创新能力来实现组织创新。
    知识管理为组织实现显性和隐性知识共享提供了新的途径。显性知识易于整理和进行计算机存储，而隐性知识是则难以掌握，它集中存储在雇员的脑海里，是雇员所取得经验的体现。
    上海作为中国的“窗口，政府信息化程度处于国内较高水平，这就要求上海市公务员具备知识管理能力，包括信息技术管理能力和语言能力等。上海市政府在提高公务员除了做好计算机、基本英语的普及措施之外，还要加强各相关单位、具体工作岗位所涉及的知识，了解目前国际先进水平的发展方向，紧跟趋势，设置关键、实效的培训课程，拓宽知识面，提升能力。
    （6）培育公务员的创新精神,不断提升公务员的创造力和适应力
    创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的原动力。建设创新型国家是我国的战略目标，其中政府创新又具有特别重要的意义。瞬息万变的环境需要富有创造力和适应力的公共组织，当然就需要具有创造力和适应力的公务员。但需要指出的是：
    首先，公务员的创造力和创新行为必须是在公共政策的制定和执行的基本框架内进行的，而且身为公务员，必须时刻牢记，风险投资的资源是属于公众的。如果作为管理者，可以时时让公务员们关注他们所提供的服务，关注所服务的对象，从身边去实施那种有助于促进制度学习的小型试验。
    其次，不断地向制定新的标准工作程序的方向努力，解决政府所面临的瞬息万变的问题。可以有意识地去嘉奖提议进行实验的公务员。组织结构也可以向着具有冒险能力的方向发展。目前我们绝大部分的组织都会为完成行政任务、处理紧急事件而调配专门的资源。同样我们也可以试着这样来安排部分组织的资源，作为冒险创新和制度学习的后盾。
    第三，可以启用标准的人事评估程序，对个人的年度绩效作出规定时要求公务员都必须参与创造、执行和评估一定数量的小型试验工程。
    （7）提高公务员的成本预算和控制意识，使优化流程工作化，工作流程考核化
    公共部门管理需要的是公共资源，这种资源并非取之不尽，用之不竭的；而且，目前我国正在提倡“和谐社会，节能政府”，这更要求公务员具备成本意识，将资源作最优化的配置。国际上目前流行的提升成本意识的作法在于：一是，严格预算流程；二是，严格、规范和优化日常工作流程。
    严格预算，优化日常办公，就必须引入全面质量管理的理念，在具体操作上，主要是在日常工作环节上运用ISO9000标准体系，以此来规范公务员的操作程序，优化流程。而且将优化的流程日常化，并且纳入到公务员的绩效考核中去，使工作流程真正深入人心，成本意识深入人心。
    首先，要强化成本意识，树立政府管理的效益观念。一是要转变政府领导干部的观念，实现管理思想的现代化，要树立现代管理的效率观、价值观、竞争观、时间观、系统观，以高效的意识进行高效的管理，从而降低政府成本。二是要以科学的态度对待政府效率，树立正确的政府效益观念。政府管理关键是要衡量投入的价值和获得的社会效益价值。没有投入，政府管理就会无所事事；投入过多，产生不了相应的政府行政价值和社会效益价值，也会造成政府效率降低和政府成本浪费。三是要提高全体公务员的业务素质，提高政府工作效率与效能。政府公务员要具有适应时代发展要求的综合素质，只有这样，政府管理才能够科学化，提高政府行政效率与效能、降低政府成本才会落到实处。
    其次，就是要规范决策行为，降低政府决策成本。促进政府决策法制化，建立一套民主的、科学的政府决策制度和程序，使政府决策有法可依、有章可循。其关键是要建立公众参与、专家咨询与政府领导相结合的科学决策机制，坚持实行重大问题和重大事项集体讨论、民主决策制度，强化政府决策可行性的公众和专业论证，推进政府决策的民主化。要强化监督，实现对政府决策权力和决策过程的有效制约。这种监督和制约，不仅要在制度规范上确立下来，而且要在政府权力分配和组织体系中确立下来。三要建立政府决策责任制度，使每一个政府决策者都要对自己的决策承担责任，用法律责任来进行约束，不断培植、提高和优化政府决策者的责任感和对国家、对人民事业的贡献，使政府决策失误减至最低程度。
    再次，规范职务消费，降低职务消费的政府成本。要严格控制政府职务消费的过快增长。规范政府职务消费，实行网上公开。对政府职务消费进行规范，重新界定政府职务消费范围，核定各项消费标准，严格按照标准执行。围绕总额控制、限额包干、节约归己、超支自费的总体思路，建立政府职务消费的合理机制，稳步推进职务消费市场化、货币化改革，将模糊的职务消费标准具体化、公开化，明确职务消费开支范围、控制额度和审批程序，有效规范职务消费行为。当前，要重点加强公车配备使用、公务接待消费和公费学习考察的监督管理，进一步明确公车配备和公务接待的范围、标准，规范公费学习考察活动，把车辆费等各种职务消费纳入预算细化管理，变过去随意消费、随意开支为支用分离、多层监控；变过去事前消费事后审批为成本核算、包干到人；变过去实物消费、隐性消费为货币消费、公开消费。这样做，能有效地遏制政府职务消费过快增长的势头。对政府领导干部的职务消费要加强审计和监督，并逐步实现审计监督结果的公开化、透明化。
    第四，要引进绩效管理，用经济手段减小政府成本。建立以政府绩效为基础的预算制度，实行绩效与财政预算拨款挂钩，既可以降低政府成本，也可以大大激励政府各职能部门多干实事，提高政府绩效。
    第五，改革考核制度，把政府成本作为重要的考核指标。必须将政府成本纳入政府官员政绩的评价体系中。考核政府政绩，应该从政府绩效中减去创造绩效的政府成本，挤去“政绩”中的水分，使政府“政绩”得到真实的反映。