震爆弹升级数据:新聞自律機制之回顧與再思考 《中文摘要》

新聞自律機制之回顧與再思考 《中文摘要》

新聞自律機制受到政治經濟與社會的型塑。在歐美，客觀性與社會責任論的出現，都是當時社會情境下因應政治經濟需求的產物。而各國自律組織的表現，也受到民間社會與市場力量的制約而有所不同。在台灣，威權時代官督民辦的新聞自律機制，隨著解嚴而崩解，成為當前媒體小報化的成因之一；而近期社會對於新聞報導的反彈，卻形成一股「淨化新聞」的保守趨勢。本文最後援引目前歐盟「共同管制」的觀點，建議重塑新聞自律，納入業者、工作者、閱聽人、與政府力量的新作法。

關鍵詞: 自律、倫理規範、新聞評議會、新聞外部監察人

壹、 研究動機與問題

2005年3月，《中國時報》頭版頭條引用網路BBS版使用者留言，指稱東海大學某女學生遭男友「捉姦在床」（陳洛薇，2005）。報導刊出後，BBS版上許多使用者指責該則報導查證不週、內容不實，隨後並組成「網民對抗媒體暴力聯盟」，批評中國時報在新聞事實查證與處理「失準」，因而要求「媒體應建立在客訴之外的正式回應機制」，以期「使記者與編輯能更瞭解其傳播對象的想法」（網民對抗媒體暴力聯盟，2005）。

上述事件並非單獨的特殊個案。近年來台灣新聞媒體趨向「小報化」，因此這類要求媒體建立回應或監督制度的呼聲一直不斷。例如該事件的半年後，新聞局進行〈衛星廣播電視法〉實施以來，第一次的換照審議。基於對新聞頻道報導處理方式的批評，審議委員在過程中明確要求，各新聞台必須加強本身的觀眾回應機制，包括設立「媒體外部監察人」與回應觀眾的節目等等（管中祥、羅世宏，2005）。雖然使用詞彙不同，不過當前對商營媒體報導內容改進的方向建議，其實是傳播實務與學界老生常談的「新聞自律機制」。所謂的新聞自律機制，包含在更廣義的「媒體責任制度」（media accountability system）當中。後者指涉的是所有對媒體內容的控管機制，主要包含了「政府」、「市場」、「公眾」、與「專業」等四個不同的系統；新聞自律機制則屬於最後的「專業」責任系統，主要包括了專業規範（code of ethics）、新聞評議會（press councils）、以及新聞外部監察人（ombudsmen）等作法（Bardoel & d’Haenens, 2004 ; Bertrand, 1997）。

事實上，新聞自律的作法在台灣已行之多年，例如〈中國新聞記者信條〉與「中華民國新聞評議會」的實施與設置。但是從近年來台灣社會對新聞報導的批評聲浪愈來愈高漲的情況觀察，顯然此類措施並沒有發揮明顯的功效、也與社會的普遍期待有一定落差。為了藉由新聞自律機制的有效規範，以促成媒體品質提升與社會文化發展，本文嘗試探討新聞自律機制——包括自律規範與相關組織——在各國的發展與限制，以作為本土的借鏡。在第二、三、四小節中，透過對相關研究與自律組織相關資料的整理與檢視，回溯新聞自律機制如何在歐美發韌，及其在二十世紀三個不同時期的主要發展；同時也透過對不同國家自律機制的分析，扒梳政治、社會、經濟脈絡對於自律機制發展與功能的影響。

本文接著分析台灣新聞自律機制的發展。在第五小節中，透過文獻與相關資料的整理，探究不同時代的社會條件下，台灣的新聞自律機制所展現的特色與問題。經由上述的分析，最後在結論部分，本文參考歐美自律機制的經驗與最新發展，嘗試提出一個可能的本土新聞自律機制的方向參考，作為對研究目的的回應。

貳、 二十世紀中期以前：專業規範的建立

一、 客觀性專業規範的緣起：經濟、社會、與科技

從美國新聞界發展出來的以「客觀性」（objectivity）為中心的新聞專業性觀念與專業規範，可說是新聞自律機制中最早出現的一種型態。目前美國較為人所熟知的幾個專業規範，則大約在1920年代建立。其中包括「美國報紙編輯協會」（American Society of Newspaper Editor）於1922年成立大會訂定〈新聞信條〉（Cannons of journalism），後來於1975年修改並將之改名為〈守則宣言〉（Statement of principles）（ASNE, 2002）；以及「專業記者協會」（Society of Professional Journalists）則於1926年參考ASNE的信條，訂立〈倫理守則〉（Code of ethics），後來於1973、84、87、與96年歷經數次修改（SPJ, n.d.）。

新聞專業性的觀念，以及美國新聞專業規範的出現、並進一步轉化成為新聞工作程序規則，事實上是為了解決媒體內外的矛盾，包括媒體責任與利潤之間、以及新聞理論與實務之間的衝突。十九世紀之後的新聞專業規範的發展史，主要圍繞著媒體因應不同時期的的市場危機，為維護本身的經濟利益而出現的變化（Iggers, 1998; Kaul, 1986）。但這並不是說，新聞專業規範完全由宰制的資產階級根據自身長久利益所「量身打造」；而是在新聞媒體以販售新聞獲利的情況下，其專業規範首先必須考量報導做為一種商品，「不能挑戰當前全力分配關係」作為前提（Golding & Murdock, 1978/1992，pp. 241-245）。簡單地說，專業規範此一自律機制的興起，受到經濟、社會、及媒體科技進展的影響與型塑。

首先，目前許多為人熟知的新聞專業規範核心價值的形成，其實受到媒體市場變化相當大的影響。十九世紀中期收入來自新興廣告主的便士報紙（penny papers），為了攻擊市場的對手、依靠政黨的黨派報業（partisan press），所以開始提倡「公正性」原則（impartiality），而「黨派之私」（partisanism）至此才成為一項新聞倫理的問題。到了十九世紀晚期，New York Times等新興報業為了攻擊New York World等廣受歡迎的「黃色報業」（yellow journalism），同樣也把「煽色腥」（sensationalism）塑造成一個倫理問題，也使得「客觀性」逐漸成為專業規範中的核心（Iggers, 1998）。

除了經濟上的因素之外，社會脈絡的轉變對客觀性的型塑也有相當大的影響，Schudson（1978/1993）考察美國新聞學發展的歷史發現，客觀性與相關專業規範，是在二十世紀初期取得主導地位。在第一次世界大戰與隨後的經濟大蕭條衝擊下，社會對自由市場與民主制度失望；加上戰時政府宣傳的成功、以及大型公關宣傳機制的成長，使得過去新聞學中對於「事實」的想像崩潰。

客觀作為一個新聞理想，和當時社會科學的理想一樣，都是深植於認為信心喪失是個無法逆轉的過程。……新聞工作者之所以願意相信客觀，一方面是基於需要，一方面認為大眾在懷疑及無所適從的情況下，需要一種逃避。……當然，客觀在過去，甚至在現在，都常被用來作為權力的掩飾。但它的存在有一個更深的機轉，那就是滿足現代人的失落感。（pp. 161-162）

因此，社會與新聞界都轉而只信賴專業菁英與科學。個別新聞工作者的主觀判斷不再可靠，只有「符合專業團體所設定的規範」的報導，才受到信任；因為，「『事實』非世界之呈現，而是你我雙方可以一致接受的陳述」（p. 10）。

除了上述的外部壓力之外，客觀性同時也是媒體業者為因應當時基進主義帶起媒體工潮的內部壓力，所做的改變。傳播學者Carey就強調，新聞倫理辯論的興起，並非受到報老闆對民主社會的高尚情操所驅動，而是為了在記者身上強加社會控制，為了消解工會運動，也為了將本來身為勞工階級的新聞工作者改造成保守冷漠、辛勤工作、且不會質疑報老闆與管理階層特權的雇員。（轉引自Iggers, 1998, p. 62）

再者，英國傳播學者Elliott（1978）也指出，客觀性中心概念之一的「意見（opinion）與事實（facts）區分」原則，其實是晚近受到科技與經濟發展的影響，而發展出的觀念；而新聞工作的專業性，則是因應報業市場的需求、以及媒體組織變革所導致的結果。一方面，速記技巧與電報使得媒體能夠對於快速報導突發事件；其次，受到報紙大眾化的影響，「資訊」商品逐漸比「立場」在市場上更有價值。為了符合大眾市場所需，報業就必須生產「可預測（predictable）與可銷售（marketable）」的大量資訊商品；因此，新聞工作逐漸組織化與常規化，也必須要有一套相同標準製造商品。

社會學者Tuchman（1972）就逕以「策略性儀式」（strategic ritual），來概括客觀性專業規範所形成的原因與主要功能。她認為，一方面，公正客觀的原則對記者來說，最重要的用處是無非保護自己免於出錯受罰。另一方面，對於新聞組織來說，面臨新聞事件的多樣性與流動，必須發展出一套通則來控制工作流程、並確保勞工的效率。透過鼓勵記者的專業性，可以降低組織的控制成本與難度，報業因此維持彈性、也節省成本。她認為，記者的專業性與專業規範，其實模糊了社會真實、掩蓋國家與資本的親密關係；更進一步，新聞機構透過特定的採訪路線與消息來源的選擇，加強了國家的合法性（1978, p. 210）。

因此，1920年代的專業規範運動，在這樣的社會條件下開始發展；與客觀性所連結的一套程序，成為新聞操作的中心，也使得「專業」與「客觀」形成一種固定的意識型態。「客觀性」從最早理性懷疑的態度出發，進入新聞實務場域後卻開始轉化，變成了天真的現實主義（na.ve realism），認為「客觀」可以、也只有透過這樣的一套守則來達成（Iggers, 1998, pp. 61-66）。

二、 新聞專業規範的世界性拓展

主流的新聞專業規範研究強調，當前世界各國的新聞專業規範，有趨向一致的情況，因此而體現一種普世價值（例如Christians & Nordenstreng, 2004）。Cooper分析發現，總體而言，世界各國專業規範的價值觀，大致上可以歸納成三點：1) 對於追求真相的堅持，包括正確性與客觀性；2) 對於責任的要求，包括媒體報導的公平與品質；以及3) 對於言論自由的呼籲，包括資訊自由流通與免於審查（引自Nordenstreng, 1995; Laitila, 1995）。發展中國家的研究也有此類傾向。例如對伊斯蘭世界的新聞專業規範分析，強調雖然目前這些國家的專業規範仍有不足之處，但正逐漸朝向與西方相同的「追求真相」與「客觀」等核心價值邁進（Vogt, 2002; Hafez, 2002）。另外，雖然部分亞洲國家曾經在1970年代提倡「發展新聞學」（development journalism）、強調媒體必須在國家發展過程扮演正面角色，但近來也逐漸貼近歐美的新聞專業規範理念，轉以擺脫政府控制、追求真相為主要社會目標（Ali, n.d.）。

至於這樣的新聞專業規範為何在不同地區發展起來，主流論述往往刻意忽略國際政治經濟關係所帶來的影響，而直接認為這是一種趨向普世價值的潮流。事實上，以客觀性及放任式的新聞自由為核心的新聞專業規範，是相當「美式」的產物，並非自古以來便放諸四海皆準的真理；而其他國家之所以接受這套規範，也並非全然為當地新聞工作者的自發行為，許多是受到美國影響而訂定。歐洲國家新聞專業規範的出現較美國為晚，在第一次大戰與第二次世界大戰之後出現（Laitila, 1995）。其中，德國新聞界過去就不排斥「主觀」的報導方式；一直到1945年德國戰敗之後，這套主要在美國發展起來的專業規範，才逐漸形成主流、取代了過去德國新聞工作者在媒體上積極表達主觀意見的傳統（P.ttker, 2004, p. 90）。日本方面，媒體業者的聯合組織「日本新聞協會」則是在戰敗後的1946年，於美國佔領軍司令部的授意下，遵循美國的Cannons of Journalism，制訂了《新聞倫理綱領》。這個專業規範強調新聞自由、以宣示揚棄軍國主義，因此第一條開宗明義便表示：「在日本重建民主和平國家之際，新聞擔負及其重要的使命，爲了迅速而有效地實現這個目標，新聞必須保持高的倫理水準，提高職業權威，充分發揮其功能」（周建明，2001）。

在發展中國家，新聞專業規範更是一種源自西方社會的外來觀念。對發展中國家的新聞工作者來說，包括客觀性等大部分倫理原則，並非從實踐中逐漸產生的，而大體是源自傳播科技轉移、及文化依賴所帶來的意識型態。Golding (1979)指出，奈及利亞等非洲國家的新聞規範，主要是西方國家透過三種管道輸入而來，包括組織的平行移植、教育訓練、以及職業意識型態的傳布。發展中國家新聞工作者之所以持有與西方國家同儕類同的專業規範理想，主要是因為他們被整合進由西方媒體主宰的社群當中，因而分享了相同的價值與標準。

參、 二十世紀中期：社會責任論與自律機制建制化

一、 社會責任論的出現與發展

第二次大戰之後，另一個當代新聞規範的重要語彙「社會責任論」（social responsibility）隨之而起。這個新的倫理原則之所以產生，第一個因素是隨著廣電媒體的普及，政府介入分配無線電波的必要性愈來愈高。在歐洲，廣電媒體具備社會責任的具體措施，表現在這些國家的公共廣電媒體制度當中。美國則在1922年的第一屆國家廣播會議中，由當時的商業部長、後來的總統Hoover提出廣播應服務公共利益的概念，並融入到後來的相關傳播法案當中。到了二次大戰之後，FCC更在當時羅斯福新政的影響下於1946年提出《廣電執照持有人的公共服務責任》報告（Napoli, 2001/2005, pp. 73-77）。

後美蘇從局部地區戰爭到全面冷戰的大環境，導致西方國家調整過去放任政策、對媒體加以政治管制的作法，也是後來社會責任論逐漸轉變、且蔚為主流的重要因素。被傳播學界社會責任論者引為源頭之一的《自由而負責的報業》（A free and responsible press/ Committee on Freedom of Information, 1947），雖曾被批評左傾；但該報告中部分結論，或可視「自由主義修正派」對當時各地蜂起的馬克思主義革命的回應。例如，針對馬派的階級衝突論，該委員會強調媒體要維護言論自由、並使社會衝突「由暴亂的水平升高到討論的水平」（Committee on Freedom of Information, 1947, p. 113/轉引自Schramm, 1969/1992, p. 123）。

後來援引這份報告的主流傳播學者，例如鼓吹發展中國家媒體「現代化」的Schramm等人，更將社會責任論與傳統的客觀性專業規範結合，主張媒體必須透過客觀報導來負起社會責任。例如，社會責任論的重要經典著作《報業的四種理論》（Four theories of the press），認為依據Hutchins報告所提出的建議，媒體第一要務就是謹守「事實與意見分離」、及進行能穿透事件的客觀性報導（Siebert et al, 1956, pp. 87-88）。客觀性與社會責任論結合而成的的主流新聞專業規範，在1960年代受到左派思潮下的參與式新聞學（advocacy journalism）等新新聞學的嚴重挑戰。尤其是因為50年代「客觀報導」間接促成了麥卡錫主義的興起，使得這套主流專業規範在後來受到了強烈批評。因此，Schramm雖然仍舊大力強調「事實與意見分離」以及「客觀公正」的原則，但也提到應該有「謹慎的闡釋性報導」來補充（Schramm, 1969/1992, p. 275）。

不過，隨著1980年代新保守主義的復辟、及新新聞學報導出現的一些問題，1這套論述的地位也重新獲得穩固——Iggers (1998) 稱之為「新『事實』基本教義派」（a new fundamentalism of facts）（p. 69）。另一方面，在近年來新聞媒體愈發傾向市場導向，媒體組織加強科層控制、記者自主性衰退的狀況下，客觀原則與社會責任論所結合的主流新聞專業規範，逐漸喪失了曾經標舉的「媒體業者擔負社會責任」的進步意涵，而或者成為媒體企業的公關與行銷策略，抑或成為媒體經營階層把報導錯誤推給個別記者的卸責工具（pp. 75-85）。

在社會責任論的影響下，首先是廣電媒體的內容、尤其是關於猥褻與暴力的管制上，歐美政府都以較平面媒體嚴格的特別法令與制度來規範，而非只以一般法律進行管制。廣電媒體內容與傳統媒體的「差別待遇」，除了這項新興媒體的侵入性之外，使用電波這項公共資源的業者必須擔負起較大責任的看法，是相當重要的理由。社會責任論的另一項影響，則是引發1950年代開始陸續建立專業規範以外的建制化自律機制。其中，較有代表性的是以下所述新聞評議會、及新聞外部監察人的設立。但本文也將說明，1980年代後隨著新聞媒體愈發向市場傾斜，媒體組織加強科層控制、記者自主性衰退，如同社會責任論的新聞專業規範逐漸成為媒體的卸責與公關策略一般（Iggers, 1998, pp. 75-85），這些建制化的新聞自律機制，同樣逐漸淪為業者的公關與行銷工具，自律功效備受質疑。

二、 自律機制的建制化：新聞評議會與新聞外部監察人

新聞評議會與新聞外部監察人的制度，起源於北歐瑞典。瑞典「報業公會」

（Newspaper Publishers Association）與「記者工會」（Union of Journalists）在1916年建立世界第一個新聞評議會（Pressens Opinionsn.mnd）。1969年，瑞典新評會因應社會對於犯罪新聞報導的憂慮、同時為避免國會立法直接管制內容，進一步引入「公眾代表」（Members for the Public）、並建立「外部監察人室」（Allm.nhetens Pressombudsman）。2瑞典新聞評議會與外部監察人的管轄範疇，包括報紙與雜誌等平面新聞媒體。當事人認為報導錯誤或侵犯隱私時，可向評議會的外部監察人提出申訴。在媒體陳述理由之後，由外部監察人裁定讀者申訴是否有理、及是否要求媒體答覆或更正。若報社更正或答覆後，當事人依然不滿意，案件便會進一步送交新評會審議。如果新評會最後裁定申訴成立並譴責該則報導，媒體除了必須立即刊登譴責聲明之外，還得繳交約2000英鎊的罰款。在1996年，共有78家瑞典報紙遭到新評會的譴責與處罰（Jigenius, 1997; Rov.ek, 2005, pp. 90-92; Nauman, 1994）。

瑞典的新聞評議委員會、以及該委員會的外部監察人制度，都開世界風氣之先。同時，受到北歐社會民主政治傳統的影響，民間力量的強大，使得瑞典新評會與外部監察人制度，具備獨立於政府之外、並又有一定強制力的特殊地位。但是瑞典自律機制的特色，在1950年代美、英等國在社會責任論的大旗下進行移植之後，卻受到這些國家政治與社會情勢不同的影響，使得新評會與外部監察人的制度與功能都受到嚴重的削弱。而其他發展中國家所建立的新聞自律機制，大抵都是在美國社會責任論的新聞專業規範下所進行的運動，因此也與瑞典原本的設計大相逕庭。

英國報業於1953年成立「報業聯合新聞評議會」（The General Council of the Press），1963年因國會對報業所有權壟斷現象調查報告的建議，改組為「新聞評議會」（The Press Council），由包括5位非業界代表的25名委員所組成，處理報導當事人的申訴案件（PCC, n.d; 劉騏嘉、周柏均，1999，p. 13）。至於德國，在1956年主要以當時英國新評會為範本，由記者組織與媒體業者，共同發起成立了「德國新聞評議會」（Deutcher Presserat）。受到統合主義（corporatism）的政治傳統影響，德國新評會與其他歐洲國家新評會最大的不同，就是一直都堅拒非專業代表（lay memberships）、例如消費者或公民代表的加入，委員會由記者組織與媒體業者佔有相同比例、共同運作（Leonardi, 2004; Tillmanns, 1997）。德國新評會接受與調查申訴案件，如果當事人的申訴成立，將知會報導的媒體；如果違反守則的事態嚴重，新評會便公開譴責，而當事的媒體基於對新聞評議會的承諾，也必須刊登這項譴責（Tillmanns, 1997; Deutcher Presserat, n.d.）。

英、德兩國的新聞自律組織能夠要求媒體刊載裁決，但卻沒有類似瑞典的罰款等更進一步的強制力量。資本力量相對更為強大、且「放任主義」更為明顯的美國，新聞自律組織的發展空間就更為受限。「全國新聞評議會」（National News Council），雖然在1973年成立，但是由於缺乏經費、公眾支持度低、以及管轄範圍僅有全國性的報紙與廣電媒體等問題，運作11年後在1984年解散（Ugland, 2000, p. 237）。在地方層次，目前Minnesota、Washington、Hawaii、及Florida等州，有地區性的新聞評議會，其中「明尼蘇達新聞評議會」（Minnesota News Council），是成立最久、且最具有代表性的地方性新聞自律機制。1970年由當地報業所成立，是美國第一個新聞自律組織。1979年接受申訴的範圍擴充到廣電媒體，並更名為當前的名稱。明州新評會由1名主席、與24名志願委員所組成，其中12位代表一般公民、另12名由媒體業界代表所組成。委員任期三年、可連任一次。明州新評會的經費，20%來自媒體業者、40%來自其他企業、30%為基金會供應、10%則為個人捐贈。新評會接受報導當事人的申訴，若案件無法透過兩造的溝通協調而解決，新評會即召開公聽會，然後依照個案狀況（而非專業規範）進行裁決，而裁決並不具備任何強制效力（MNC, n.d.; Ugland, 2000; 劉騏嘉、周柏均，1999）。

雖然業者的聯合自律組織，因不具強制力且常受抵制而無法發揮作用，但美國的新聞自律卻另闢蹊徑：由媒體企業個別聘用新聞外部監察人。31967年，Courier-Journal與Louisville Times設立了北美首見的外部監察人；隨後在1970年，Washington Post也設立了外部監察人的職位（Nemeth, 2003; ONO, n.d.）。41980年，美國報社的外部監察人共同成立了「報紙外部監察人組織」（Organization of Newspaper Ombudsmen），隨後更名為「新聞外部監察人組織」（Organization of News Ombudsmen），逐漸發展成跨國性非政府組織（ONO, n.d.）。

不過，由於成本考量與編輯室的抵制，新聞外部監察人的數目成長一直很有限。北美設有新聞外部監察人的媒體數目，從1973年的8家，到1980年代早期增加到22家報社；這個數字在1990年代初期曾經成長到38家，但在1996年則剩下了31家（Nauman, 1994; Nemeth, 2003, p. 24; Case, 1996）。廣電媒體方面，一直到1993年，美國NBC才首開全國電視網先例，雇用了第一位外部監察人。在2003年，北美大約有40名外部監察人、全世界則約70位（McNulty, 1993; Nemeth, 2003, p. 1）。5雖然如此，外部監察人的議題在2003年New York Times的記者Jayson Blair捏造新聞醜聞之後，再度引起注意。過去一直反對設立外部監察人的New York Times，因此設立了類似角色的「公眾編輯」（public editor）（Nemeth, 2003, p. 29; Bressers, 2004; Cooper, 2005）。

事實上，外部監察人由個別媒體雇用與設置，使得此一自律機制無法碰觸媒體的根本痛處；即使部分外部監察人在合約中有任期保障，但是當挑戰到媒體老闆的意識型態與利益時，還是連保住飯碗都成為問題。例如，1992年加拿大中西部Manitoba省Winnipeg的地方報紙Free Press，其外部監察人因批評該報對洛杉磯種族暴動事件的報導，因此遭開除。另外，1980年美國Florida州也曾經發生過類似事件（Nemeth, 2003; Nauman, 1994）。尤其在當前媒體財團規模愈來愈大的情況下，外部監察人的存在必須仰賴經營管理階層的慈悲，遑論發揮獨立與制衡的功能（McCommell, 2004）。

因此在美國新聞媒體當中，外部監察人的功能不斷受到質疑。一方面，序多新聞工作者抱怨，新聞外部監察人對新聞產製吹毛求疵、打擊士氣。另一方面，調查分析指出，許多新聞媒體設立外部監察人，只是作為媒體企業的「公關部門」，結果反倒阻隔了閱聽人與第一線新聞工作者的直接溝通、或者使得編輯因此放棄了積極反映讀者需求與興趣的自我要求（Meyers, 2000; Nemeth, 2003）。

肆、 二十世紀後期之後：公共力量的重新引入？

20世紀後期以來市場力量的抬頭、以及各種新興傳播科技的發展，導致媒體侵犯隱私與人權的採訪報導在各國社會都形成嚴重的問題；但是上述的各種新聞自律機制，卻在普遍缺乏強制力的狀況下而功能不彰，因此屢屢受到批評。在許多國家，一方面出現了各種媒體消費者運動對新聞報導的質疑（蕭蘋，1999），另一方面，則是國家立法機構出現立法強化新聞自律的呼聲。例如，英國國會與香港立法機構對於媒體內容都有進一步管制的嘗試，不過後來在媒體業者再度祭出「加強自律」的手段之後，國家並未對傳統平面媒體的內容管制設立法律之外的規範。

首先，在小報狗仔記者盛行的英國，1980年代英國小報侵權報導的狀況愈演愈烈，國會再度調查後，認定新評會功能不彰，建議設立官方的新聞審議機制。為了避免國家直接介入，因此原來的新評會於1991年改組成為「新聞申訴委員會」（The Press Complaints Commission），希望加強新聞自律功能。其中最大的改變，是非業者代表大幅增加：申訴委員會由17名委員組成，其中包括由非業界人士所出任的主席1名、9名公民代表（Public Members）、與7名報業代表（Press Members）。新訴會接到申訴案件之後，多數會透過媒體溝通、更正、或道歉的方式解決。如果案件進入審議程序後，委員會即依照所制訂的「操作守則」（The Code of Practice）進行檢視，若裁定媒體必須負責，裁決將會在報導的媒體與PCC季報中刊載，但PCC沒有罰款等裁罰權（PCC, n.d.）。

另外，香港報紙的小報化現象，長期以來一直遭到詬病，但是要等到該地從「自由港」成為社會主義中國的「特別行政區」之後，受到政治環境變遷的影響，才開始檢討新聞自律的行動。首先，1999年特區行政長官所委任產生的「法律改革委員會」，建議成立法定的報業評議會，對報章雜誌具有命令刊登更正與道歉啟事、乃至罰款的處分力量。從由中國掌控的行政權做出這樣的強勢建議，與香港過去市場主導的環境相去太遠，因而受到新聞媒體業者一定程度的反抗，而由業者協會與新聞記者組織於2000年共同制訂了〈新聞從業員專業操守守則〉，並成立了「香港報業評議會」，以避免特區政府的法律介入。不過，受到市場力量仍舊主宰香港媒體環境的影響，報評會的成就卻相當有限。根據2004年的調查，只有4-12%的受訪民眾認為報評會對減少報紙的色情、暴力、與侵權報導有發揮作用；另一方面，投訴案件進兩年每年僅約20件，與其他類似組織相較，明顯偏低。而香港主要平面媒體或者沒加入報評會、或者根本不把相關守則當一回事，都使得報評會的功能受到嚴重質疑（甄美玲，2005）。

但是從這些例子顯示，過去業者自行進行審議的新聞自律作法，因為功能不彰，顯然已經無法滿足一般社會的期望。因此歐洲國家刻正進行對媒體管制的廣泛討論，可能將成為未來包括新聞自律的媒體管制的一種新方向。由於當前傳播科技瞬息萬變的發展，過去透過政府進行的「命令—控制」式管制（command-and-control regulation），已經無法達成政策目標。但另一方面，由於媒體的特殊文化屬性、以及媒體產業因兼併壟斷導致市場失靈等問題，所以透過市場邏輯所進行的業者自律，也難以達到照顧公共利益的目標。近年來歐盟執委會（European Commission）討論有關平面媒體、廣電媒體、電訊傳播、以及網路等傳播相關管制時，積極尋找「中間路線」（the middle road），希望能夠同時兼顧產業發展與社會公益。歐盟提出的作法是透過公私部門的合作，政府以間接而非直接的方式，介入媒體實務界的自律規範制訂與執行的過程；其中，過去的「主權國家」（the sovereign state）轉變為「統合協商國家」（a corporate bargaining state），政府功能也從「控制」轉為「協調整合」。這樣的作法稱為「共同管制」（co-regulation）、「有管制的自律」（regulated self-regulation）、或「受監督的自律」（Audited self-regulation）（Schultz & Held, 2001, pp. 5-7）。

在這樣的作法中，國家提供「業界自律」得以運行的法定架構，原則上以市場中參與者所共同建立的自律機制為主要原則，政府只設立自律所要達到的公共目標；但是當市場失靈或自律成效不彰、導致公共目標無法達成時，政府就可以依法介入協調、進行處分、或調整架構。在私部門方面，則可以在國家不介入實質內容的情況下，設立一個專業組織、規範、與自律程序，只要能夠符合一定的公共目標期望，就可以免於政府的直接干預（Schulz et al, 2005）。

事實上，公部門與私部門在新聞自律方面的合作「共同管制」，就見於過去具有社會民主傳統的北歐國家。大部分國家的自律組織與專業規範並沒有法律的強制性，少數的例外是北歐的丹麥。6在該國《媒體責任法案》（Media Liability Act）中，有「新聞倫理」（journalism ethics）的章節，明訂媒體報導必須符合新聞倫理，並且也給予新聞評議會（Pressen.vnet）成立的法源依據。雖然法律並未給予丹麥新評會判決與罰款的權力，但仍可強制媒體刊登新評會的裁決（Danish Pressen.vnet, n.d.; Laitila, 1995）。7

另外，澳洲的廣電媒體管制制度，也具有「共同管制」的色彩。在有關兒童與少年的節目規範方面，澳洲採取的是由政府主管機關「澳洲廣電局」（Australian Broadcasting Authority）直接訂立規範的方式，進行較嚴格的管制。但是對於弱勢團體的保護、廣告內容、以及新聞內容的相關規範，則採取共同管制、或者是「有管制的自律」的作法。在這些部分的內容管制，澳洲的廣電法案（Broadcasting Services Act）明訂了業界自律的政策目標，同時在業界自律無法滿足這些政策目標時、賦予廣電局介入的權限。而業界自律的程序，也有一定的規範。首先，業界必須制訂明文的規範，並且將這些規範送至廣電局備查（be registered）。除此之外，廣電局也會非正式地介入協調業者自律規範的訂定，例如協助蒐集相關資訊與協調會議進行等。除了自律規範以外，廣電局設立觀眾投訴單位，與業者自律組織結合；如果廣電局裁定消費者投訴有理，而業者自律規範卻不足以認定媒體有錯，則廣電局將會修改相關規定、列入未來換發執照考量、或建議修法等方式來進行調整（Schulz & Held, 2001, pp. 15-18）。

伍、 台灣新聞自律機制的發展

以上對歐美相關制度的分析顯示，新聞自律機制的發展並不是一種自發性的過程，而受到經濟、社會、政治等脈絡的型塑；而類似的自律建制，其功能也會受到不同社會環境的影響。另一方面，在歷史上的不同時期，媒體因應社會上的期望或不滿，也逐漸發展出不同的自律建制方向，而出現專業規範、新聞評議制度、以及近年來「共同管制」的出現等。因此，以下就從解嚴前後兩個不同時期的政治社會背景，來分析台灣本土的新聞自律規範與組織的形成與方向的發展。

一、 戰後至解嚴：威權體制下的官督民辦

台灣在1990年代以前的新聞自律機制，一方面，如同其他發展中國家的發展，是以西方國家的新聞專業為中心，所「輸入」的舶來品；另一方面，則是受到台灣戰後威權體制的主導影響，以執政者的政治需求為最主要考量所發展出來的一套價值觀與制度。

在新聞專業規範方面，1942年由曾任國民黨中央政治學校新聞系主任、時任該黨中央宣傳部新聞處長的馬星野，所擬定的〈中國新聞記者信條〉，是中國的第一套新聞專業規範（藍鴻文，2001; 習賢德，1996; 駱訓詮，n.d.）。這一套信條，成為後來台灣在1980年代後期解嚴以前，各種專業規範的參考準則，包括中華民國新聞評議會所依據的其他三項專業守則，分別是〈中華民國報業道德規範〉、〈中華民國無線電廣播道德規範〉、以及〈中華民國電視道德規範〉等（中華民國新聞評議會，1994）。8

從主要制訂者的身份、以及戰時的背景來觀察，〈中國新聞記者信條〉中有關「於國策做透徹之宣揚，為政府盡積極之言責」的條文，便不足為奇。此類「發揚國策」的新聞專業觀點，顯然與歐美傳統媒體監督政府的「第四權」角色有所扞格。因此，〈中國新聞記者信條〉就難免被批評為充滿教條、只是無法實行的虛文（瞿海源，1999; 徐瑞希，1993）。不過，這些「教條」的形成，不見得是受到執政者的直接強制，反倒往往是隨著政治控制而產生的傳播學界與業界的特殊生態下，當時學術與社會的一種「共識」。

首先，當時台灣傳播學界鼓吹的「三民主義新聞學」，可視為這類專業新聞規範的理論基礎。1970年代起草〈中華民國報業道德規範〉與〈中華民國電視道德規範〉的傳播學者李瞻，便是此類新聞學的旗手之一。他指出，三民主義新聞學承襲蔣介石於1941年二次大戰期間的講話，強調新聞媒體應該善盡「普及宣傳」、「宣揚國策」、「推進建設」、「發揚民氣」的四項責任。因此，新聞媒體有兩大任務，分別是「穩定」與「創新」，分別做到「喚起國民憂患意識，強固精神堡壘，加強守法觀念，勤儉建國，堅定復國信念」以及「致力於新知、新觀念之介紹、社會風氣之改善、社會黑暗之揭發、公德心之培養，以促進國家現代化，提高人民生活素質，建立一個均富均健安樂祥和的社會」（李瞻，1987，pp. 58-59）。其次，當時國際傳播學界興起的「發展新聞學」，將媒體視為國家政治、經濟、社會發展火車頭。從這樣的觀點出發，〈中國新聞記者信條〉中「新聞事業為領導公眾之事業」，「增進民智、培養民德、領導民意、發揚民氣」，以及「深入民間，勤求民瘼，宣傳生產建設，發動社會服務」等條文，不但並非教條，甚且還是實踐類似看法的切實做法。

更重要的是，二次大戰以來中國乃至台灣傳播學界與美國的密切關連性，不但型塑了本地傳播學術的發展（程宗明，1998），也成為當時相關專業規範處處可見「新聞自由」與「客觀公正」痕跡的重要因素。以起草信條的學者馬星野來說，除了本身就畢業於美國主流新聞學重鎮的University of Missouri之外，他還曾經在1945年ASNE訪問中國時，翻譯該會的Canons of Journalism以示歡迎之意（藍鴻文，2001）。顯示我國新聞專業規範的形成過程當中，美國傳播學界的重大影響力。這些規範還參雜了第二次大戰後「美國社會責任論」的部分主張，例如〈中國新聞記者信條〉中「維護新聞自由，善盡新聞責任」的規定；以及報業、廣播、與電視三項從業人員規範中，要求新聞工作者「認清新聞專業特性，以公眾利益為前提」的主張。不過，當時台灣傳播學界與實務界所強調的社會責任論，卻與社會責任論原本要求媒體在跳脫政府控制之外，還擔負一定程度公共責任的想法不盡相同。在台灣的「變形」社會責任論，往往是國府當時用以干預媒體報導、「淨化」新聞的理論基礎（林麗雲，2004）。

至於新聞自律機制，1962年由台北市報業公會成立「台北市報業新聞評議委員會」，是台灣第一個自律組織。1971年，一些新興的新聞媒體，包括通訊社、廣播、以及無線電視台也加入，改組成為「台北市新聞評議委員會」；1974年由6個業者聯合組織（台北市報業公會、台灣省報紙事業協會、中華民國新聞編輯人協會、中華民國新聞通訊事業協會、中華民國廣播電視事業協會、中華民國電視學會）擴大為全國組織，成為「中華民國新聞評議委員會」。1976年與1982年，台北市新聞記者公會與高雄市報紙事業協會分別加入、稱為「八團體」，並修改相關章程規定，評議範圍擴大到國內報紙、通訊社、廣播、電視的新聞報導、評論、節目、與廣告（中華民國新聞評議會，1994b）。

與專業規範相同，台灣新聞評議組織的成立，同樣受到政治力量相當大的影響。1960年代成立的自律組織，事實上與當時國民黨政府壓制國內自由主義政治運動的行動有關。1960年，國府逮捕雷震的前後，台灣的傳播學術刊物上開始出現批評英美自由主義報業理論的文章（林麗雲，2004，pp. 94-95）。1961年，國府舉行陽明山二次會談，報界負責人包括聯合報系的王惕吾等，為了阻止政府修改出版法、增加「撤銷登記」的政治性限制，因此提出「由新聞界制訂積極性的自律公約，以代替消極性的出版法」的對案，隨後為國府所接受（林麗雲，2004，p. 95; 李瞻，1987，pp. 93-94）。

為了限制國內的政治言論，當時為國府所主導的台灣新聞學界，更積極地引入美國戰後的社會責任論觀點。不同的是，美國的社會責任論主張政府積極保護新聞自由，但是台灣新聞學界卻「轉譯」成媒體應受政府節制才能負起社會責任。在這樣的政治社會與學術氣氛下，所建構出來的「新聞自律」，相當程度是以呼應當權者控制媒體的需求為核心。例如，當時的新聞學者謝然之（1967; 轉引自林麗雲，2004，p. 101）就認為，新聞記者「自覺自制…表現出一種負責任的態度和愛國家的行動時，新聞自由纔是可貴的」。而在台北市報業評議委員會成立後一年的國民黨新聞工作會談中，負責當時該黨文宣工作的中央通訊社長曾虛白，也提出「組織全國性新聞事業團體，積極推動新聞自律運動」（ibid, p. 137）。國府的積極推動，與1960到70年代的新評會發展，應有密切關係。

新聞評議制度在台灣的實踐，受到黨國體制直接的控制與扭曲。中華民國新聞評議會雖然具有「非官方」的身份，但從人事到經費都與威權政府有直接關連，而形成「官督民辦」的情形（林照真，1999）。新評會的這項特色，與當時媒體產業結構有關。政府透過《出版法》與戒嚴相關法令設下報禁，對於持有執照、在市場上寡占的業者，除了政治言論之外沒有太多的管規措施，任令個別報業在其內、外的政治上形成「侍從報業」（林麗雲，2000）。廣電媒體方面，當時的無線三台與廣播電台，執照與政治言論都在黨國體制的嚴密政治控制之下，但其他內容就放任寡占的廣電頻道競逐商業利益，形成「官控商營」的特色（馮建三，1995）。受到傳播媒體產業特色的影響，在戒嚴時期的台灣，新聞專業自主的環境付諸闕如；在政治威權控制、市場寡占壟斷的類似「家父長」的媒體氛圍中，新聞自律組織因此成為「官督民辦」的單位。

二、 解嚴至目前：從「去控制」到「淨化管制」

受到政治解嚴的影響，台灣的政治言論開始從高壓邁向解放，隨後台灣的新聞媒體結構也開始進入「去管制」的方向。在1990年代前後，包括報業、無線廣播電視、有線廣播電視、與衛星廣播電視等媒體，在政策上陸續解禁，媒體市場的新進入者愈來愈多，逐漸終結過去「侍從報業」與「官控商營廣電媒體」的產業特色，而進入了「去管制」的政策與產業結構。

因為政治對產業去管制的影響，新聞自律機制同樣也體現了「去控制」的過程，傳統官督民辦型的自律機制與規範，開始面臨挑戰。例如， 1991年喧騰一時的聯合報系記者徐瑞希遭非法開除案中，新聞評議會依照〈中國新聞記者信條〉偏向資方的裁決，就遭到當事人與外界的質疑與抗議（徐瑞希，1993）。而後來成立的「新聞公害防治委員會」也指控，新評會是「威權時代執政黨文工單位運作成立」、「乏功可許」（引自呂郁女，2003）。

1990年代中期解嚴之後，《自立晚報》延續戒嚴期間的政治異議發聲管道角色，進一步成為新的專業守則的發韌地。1994年中，原經營《自立晚報》的統一集團，著手將經營權轉賣給宏福集團。當時自立報系的工作者，無力阻擋資方經營權轉移的企圖，但為了避免新資方對報社編輯方針的控制，發起了「編輯部公約運動」，提出「爭取內部新聞自由」、「推動編輯部公約」、與「催生新聞專業組織」三大訴求（支持「編輯部公約」運動聲明，1994）。這個運動不僅孕育了後來於1996年成立的「台灣記者協會」，也跟著產生了由記協所主導訂立的〈新聞倫理公約〉。

雖然記協的〈新聞倫理公約〉訂定過程當中，仍然參雜許多與不同記者群體之間的協商折衝（楊汝椿，1996）；但是公約在經由工作者的直接參與之後，的確獲得了一定程度的「解放」。這十二條基本的原則當中，已經不復見過去「為國喉舌」的「社會責任」，取而代之的是對報導不侵犯人權、不受政治商業控制、以及相關查證與保護消息來源等的媒體角色的認知。

過去政治戒嚴時期「轉譯」的社會責任論，在威權體制下為政治所用；而解嚴前後的這些「新新聞學」的運動，一方面打破了過去政治控制的禁忌，另一方面則是重新詮釋了來自西方新聞學的客觀與社會責任概念。不過，這些運動的影響力卻相當有限。《人間》雜誌於1989年停刊，《自立晚報》轉手事件所激起的〈編輯部公約〉與〈新聞倫理公約〉，在大部分的參與者與新聞工作者眼中，並沒有形成依股實濟的力量，媒體報導也並未因此而改變，總體來說是失敗的一項自律運動（曹琬玲，2002）。

因此，在解嚴之後，舊有的威權式自律機制被逐步打破，但卻一直沒有確立新的規範。由於新的專業規範一直無法建立，因應1990年代後期開始日趨嚴重的小報化報導問題，許多閱聽人批評媒體、乃至監看媒體的相關組織與活動逐一產生。這些對媒體報導的反省，有一大部分集中在色情與暴力的問題。例如，解嚴之後飽受批評的新評會，在2001年另行成立了「社團法人中華民國新聞媒體自律協會」，成立之後的首要工作便是執行新聞局委託的「淨化新聞迎向新世紀」專案，檢視報紙與電視的「色情、血腥、暴力內容」（林淑玲，2003）。

這樣的「淨化」傾向，也展現在近期蓬勃發展的部分媒體監督團體的方向上。舉例來說，2001年成立的「台灣廣告主協會」，近來對於媒體監督的運動投入程度相當高；但作為廣電媒體的「金主」，廣告主原本就屬於強勢的壓力團體，代表著社會的主流價值觀點。該協會宣言明白宣示（台灣廣告主協會，2001）：

我們結合台灣廣告主的力量，共同致力於－－促進工商產業繁榮；維護社會善良風俗；建構美好生活環境；協助社會祥和進步。……我們將督促媒體去除譁眾取寵的－－暴力色情新聞、誇大不實報導、傷風敗俗節目、衝突對立傳播。

這樣的傾向，這符合了McQuail (2000/2003)所指出，以公眾為主的媒體內容監督制度中，最大的問題就是強勢的利益團體將成為當中最有影響力的一群消費者，而且主流價值將會壓迫另類的觀點。9

呼應社會中對於媒體煽色腥內容的不滿，政府對於媒體內容管制也再度從這個方向介入，並延續了過去「官督民辦」的特色，而引來社會爭議。這方面最明顯的例子，是行政院新聞局對「出版品」與「網路」分級制度的規定。根據2003年制訂的〈兒童及少年福利法〉的授權，新聞局陸續訂立了〈出版品及錄影帶分級辦法〉與〈電腦網路內容分級處理辦法〉，並在這些規定中，分別賦予業者組織「中華民國出版品評議基金會」與「台灣網站分級推廣基金會」制訂分級標準的權力。由新聞局主導建立的兩個基金會，缺乏相關民間團體與創作者組織的參與，使得新聞局這些有關不當內容的分級管制，在色彩上仍舊偏向過去官督民辦、而非民間社會公共參與式的共同管制手段。

陸、 結語

「新聞自律機制」受到政治經濟等脈絡的影響，使得所謂的「自律」往往「不由自主」。二十世紀初客觀性專業規範的發展，最主要是因應媒體商品市場變化、並符應政體在合法性出現危機之時的需求。發展中國家的媒體之所以形成新聞專業規範，並不必然是一種「普世價值」的認同，而與西方、尤其是美國政治經濟與學術的強勢介入有關。隨後受到廣電媒體出現、以及冷戰時期的影響而出現的社會責任論，激起自律機制建制化的風潮。但受到各國不同政治經濟條件的影響，同樣的自律機制卻有「橘逾淮為枳」的不同實踐。例如，公共力量較強大的北歐，新聞自律較具強制力、也比較有效；在市場力量較強大的美國，新聞評議會無法發揮力量、而新聞外部監察人也淪為公關窗口的花瓶角色。

台灣的新聞自律機制，在1990年代以前，受到本地威權體制的影響、以及有目的性地「轉譯」美國社會責任論的作法，展現出「官督民辦」的威權色彩。在解嚴之後，則是隨著政治的去控制過程，導致自律機制付之闕如，成為媒體「小報化」形成的一項因素。這類煽色腥的報導，在近期逐漸引起社會反彈，而形成另一種「淨化新聞」的趨勢；而以「淨化管制」為主要方向的「官督民辦」式自律機制，也有死灰復燃之勢。

從各國自律機制遭遇的問題來看，除了市場力量較小的北歐之外，其他國家都在社會經濟的制約下，面臨缺乏強制力、導致自律功效有限的普遍缺陷。例如各國新評會、以及美國的新聞外部監察人制度，都有這樣的問題（Ugland, 2000; 劉騏嘉、周柏均，1999，p. 13; Meyer, 2000）。因此，歐洲當前討論的「共同管制」，審慎引入國家規範的作法，是一個可以參考的改進方向。這與過去台灣「官督民辦」的最大不同點，在於官方只限於建立一個架構或平台、供實務界建立自律機制，並從「主導」角色退居「協調」地位，以避免箝制言論的可能反效果。

再進一步省思新聞自律機制的本地實踐，要去除過去「國家控制」與當前「市場獨大」的問題，應該要真正納入媒體內容產製與消費的參與者，也就是McQuail (2000/2003)的媒體責任架構中，在國家與市場之外，引入「專業責任架構」與「公共責任架構」。首先，要建立「真正的自律」，使新聞工作者脫離長久以來的「不由自主」的狀態，才能讓自律規範真正落實到日常的實務工作當中。10例如，歐洲國家的新聞專業守則，記者多半不會缺席：或者由記者組織自行訂立，抑或者由記者組織、媒體業者、與國家共同參與訂立（Laitila, 1995）。以自律較具功效的瑞典為例，其新評會有基層記者團體與新聞工作者工會的加入，在評議新聞報導時，也採取記者組織自發訂定的守則（Jigenius, 1997; Tillmanns, 1997）。其次，則是加入各類公民團體的大眾監督，才能使得媒體自律與社會脈動結合。

因此，透過國家重新介入、賦予一個健全的業界自律架構，再進一步結合前述新聞工作者與閱聽人團體的加入，而非官方指定或資本家代表獨裁，建立一個「民主參與式的共管自律」，應該是當前思考新聞自律的可行方向。

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註解

1 Iggers在此特別強調1981年Washington Post記者Janet Cooke的虛構深度報導被揭發，所造成的指標性影響。

2 瑞典新評會的外部監察人，經由「報業聯合會」主席（Press Club）、「律師公會」主席（Swedish Bar Association）、「國會外部監察人」（The Chief Parliamentary Ombudsman）討論決定後任命，任期三年、且通常可做三任（Jigenius, 1997; Rov.ek, 2000; Leonardi, 2004; PO-PON, n.d.）。

3 美國的新聞外部監察人是由個別媒體聘用，應該稱為in-house ombudsmen。這與外部監察人制度起源國的瑞典，有相當大的不同。瑞典的外部監察人制度，首先出現在政府部門，有法定地位（Nemeth, 2003）；後來設立的新聞外部監察人，則由媒體聯合自律組織設立，並非個別媒體的內部機制（Jigenius, 1997）。

4 不過，個別媒體的外部監察人制度可說起源於日本。1922年，東京的朝日新聞（Asahi Shimbun）成立了一個特別的委員會，專門處理與調查讀者的申訴案。1938年，讀賣新聞（Yomiuri Shimbun）也成立了這樣的委員會，並在1951年改組成新聞外部監察人團體，不但處理讀者的申訴案，也固定每日與該報編輯部開會（ONO, n.d.; Bresser, 2004）。但整體來說，根據ONO的資料顯示，個別媒體外部監察人制度，目前在美國的發展比其他國家要來得普遍。

5 英國則遲至1989年，為了牽制國會對報業立法設立內容審查制，才有20家報社開始設立外部監察人機制。不過，英國的外部監察人制度一直缺乏健全的發展，甚至悄然不見（McNulty, 1993）。

6 另一個有法源依據的新聞自律機制，是盧森堡新聞評議會（Conseil de Presse Luxembourg），根據the Law of 20 December 1979 on “The Recognition and the Protection of the Professional Degree of Journalist”而成立（Leonardi, 2004）。

7 對比美國ASNE的Canons of Journalism，雖然在1922年制訂時，具有對會員的強制力；但在實行之初，便遭受會員之一的Denver Post發行人F. Bonfils的挑戰，因此取消了強制規定（曹琬玲，2002，pp. 14-16）。相較之下，可以看出北歐的政治社會環境，如何促進了其新聞自律機制的強勢發展。

8 三項守則皆為1974年訂定、1992年修正。

9 另外，在此必須強調的是，「淨化」的保守訴求，不見得會成為媒體消費者運動的必然結果。舉例來說，同樣是以性別議題為中心，加拿大的Media Watch就把焦點集中在「平權」與「非歧視」的報導、而非「反情色」的焦點，並且在立法目標上獲致相當的成就（蕭蘋，1999）。

10 過去，台灣記協的「編輯部公約運動」與「新聞倫理公約運動」，可算是類似嘗試，但如前所述，其成效並不明顯；不過，在當前台灣媒體的環境中，包括記協等記者集體組織，相較於學術界或媒體業者來說，仍舊是重新建立新聞媒體的最可能途徑（陳世敏，2005）。

Rethinking the media’s self-regulation mechanism

Chang-de Liu

ABSTRACT

The media’s self-regulation mechanism has been shaped by the political, economic, and societal conditions. Main concepts of ethic codes, including objectivity and social responsibility, were the products of the needs of politics or commerce. Meanwhile, the performance of press councils and ombudsmen mainly depends on the forces of market and civil society. In Taiwan, the self-regulation mechanism has declined since the early 1990s. However, the audience’s dissatisfactions to the sensational news have eventually formed a likely conservative reaction attempting to “purify” the media contents. Applying the concept of “co-regulation,” this paper suggests a new self-regulation mechanism in which the media organizations, journalists, audiences, and the government can participate.

Keywords: self-regulation, codes of ethics, press councils, news ombudsmen