额尔古纳河小说:小城镇发展

小城镇发展问题研究
----兼论商洛市小城镇发展的特色之路 
[内容摘要]
    本文在对我国小城镇的发展现状进行描述的基础上，提出了我国小城镇建设是在理论矛盾、制度矛盾、现实矛盾的激荡中发展的，并进一步指出了我国小城镇发展过程中所出现的由于缺乏科学规划和合理安排，以及现有制度对小城镇发展的瓶颈作用，而导致的小城镇的规模过小、布局不合理、盲目建设、基础设施薄弱、质量不高等一系列亟待解决的问题。
    小城镇概念的界定，一直是理论界争论的一个焦点。本文在对各种观点进行阐述的基础上，提出了本文的研究对象——建制镇。本文选取了在小城镇发展方面最具代表性的美国和巴西进行了发展层面上的横向纵向的对比研究，同时阐述了现阶段我国小城镇发展中出现的城郊卫星城镇、工业主导型、商贸带动型、交通枢纽型、工矿依托型、旅游服务型、区域中心型、边界发展型、移民建镇型、历史文化名镇等十种小城镇类型，并从小城镇发展与城市化的关系、小城镇建设与乡镇企业发展的关系、小城镇发展与农村劳动力转移的关系、小城镇建设与可持续发展的关系等四个方面入手分析了小城镇发展与社会经济之间的紧密联系。
    在此基础上，本文结合陕西省商洛市在小城镇发展中的实践经验，首先分析了商洛市小城镇发展的现状及成效——总体规模逐渐扩大、聚集功能有所增强、小城镇体系框架基本形成、镇域特色产业逐步得到明晰、区域环境明显改善等，其次指出了商洛市在小城镇发展实践中存在的乡镇工业难以形成特色，小城镇缺乏产业支撑、聚集和辐射能力不强、规划缺乏超前意识，生态规划严重滞后、资金投入不足，基础设施发展滞后、机制不灵活束缚了小城镇发展等问题，在这些分析的基础上提出了促进商洛市小城镇发展的八条建议，即确立明晰的小城镇发展原则、确立科学的小城镇模式定位、确立合理的小城镇规划布局、确立与时俱进的小城镇创新体制、确立具有可行性的小城镇建设新举措、确立多元化的小城镇建设新格局、确立具有生态观的小城镇发展新方向、确立具有现代服务意识的城镇新形象等一系列对策建议。
[关 键 词]小城镇  集聚功能  经济发展
[论文类型]应用研究
目    录
第一章 绪论
1.1问题的提出………………………………………………………………… （4）
1.2小城镇发展的基本状况…………………………………………………… （4）
1.3我国小城镇发展中的问题………………………………………………… （7）
1.4研究的目的及意义………………………………………………………… （7）
1.5研究的思路及框架………………………………………………………… （8）
第二章 小城镇发展理论综述
2.1小城镇概念的界定………………………………………………………… （9）
2.2国内外小城镇发展模式…………………………………………………… （10）
2.3小城镇发展与社会经济发展的关系……………………………………… （15）
第三章 商洛市小城镇发展问题研究
3.1商洛市小城镇发展的现状及成效………………………………………… （18）
3.2商洛市小城镇发展中的问题与障碍……………………………………… （20）
3.3商洛市小城镇发展的选择模式…………………………………………… （23）
3.4商洛市小城镇发展的对策建议…………………………………………… （25）
第四章 结束语
4.1本文的主要工作及结论…………………………………………………… （40）
4.2有待进一步研究的问题…………………………………………………… （40）
注释 ………………………………………………………………………………… （42）
参考文献……………………………………………………………………………  （42）
 
 
 
第一章  绪论
 
1.1问题的提出
    走城市化发展道路，这是已被世界许多经济发展较快的国家所普遍证明的一条行之有效的经验。随着我国工业化不断发展，工业化推动的城市化效应也在进一步显现，所以，探索我国城市化发展之路，已成为社会各界的共识，也是经济理论界研究的一个热点问题。
    众所周知，改革开放之前，我国实行的高度集中的计划经济，国家在几十年的时间中集中有限的社会资源发展工业，工业化虽然得到了一定的发展，形成了比较完整的、有自我特点的工业体系，也在一定程度上奠定了城市文明普及和城市化发展的基础，但是，我国的城市化发展与其他国家相比较，具有严重的滞后性，所产生的一系列负面效应逐步表现出来。改革开放之后，特别是社会主义市场经济确定之后，我国的城市化进程在迅速加快，关于城市化的研究也方兴未艾。我国城市化加速发展的背后，所隐含的速度上的盲目性，规模上、结构上的不合理性等特点逐步暴露出来。
    在我国城市化发展模式上，也发生了严重的分歧，有的学者认为“中国应该走大城市、特大城市发展之路，这样做到经济效益上的大聚合、吸引力上的大市场”，有的学者针对人口过于向大城市集中所带来的交通拥挤、社会秩序不佳、生态环境污染，生活质量不高等一系列问题，提出了“中国应该走适度发展大城市，重点发展小城镇的道路”[1]，这种观点已经得到许多人的赞许，一些成功的经验也佐证了这种观点的正确性、科学性。一方面，如果没有大城市的依据和辐射，中小城市的发展难以进行；另一方面，如果不积极发展小城镇，我国巨大的、素质还比较低的农业劳动力就无法有效转移[2]。产业结构也无法有效调整，经济增长方式也无法有效改变。但是，小城镇的建设与发展也是一个十分复杂的系统工程，如何科学界定小城镇，国内外小城镇发展的经验对我国有哪些启示，我国小城镇发展都有哪些模式可选择，处在西部欠发达的陕西省商洛市的小城镇发展又有何异同，今后的建设与发展需要如何深入，本文拟运用经济学、管理学、人口学等理论，结合一系列实际数据来探讨和论述这些问题。
1.2我国小城镇发展的基本状况
1.2.1我国小城镇发展的现状
    截至2004年，全国农村小城镇已发展到55000多个，其中建制镇14500多个（含城关镇2000个），乡人民政府所在地集镇37000多个[3]，国营农林牧渔场场部所在地1000多个。小城镇职工人数已占全国乡镇企业职工人数的50%以上，小城镇乡镇企业产值已占全国乡镇企业总产值的60%以上。众多的小城镇已呈现出文、教、卫、路、水、电等基础设施建设并重，经济效益、社会功能同增的良好发展态势。同时中国小城镇发展呈现出三个特点：                                 
    一、我国小城镇规模不断扩大，非农就业比重增加。2002年平均每个建制镇有32309人，比1999年增长9.3%，从业人员16719人，其中非农从业人员占40.3%，非农就业比重比1999年增长4.2个百分点。
    二、小城镇经济实力增强，产业支柱凸现，成为振兴和繁荣农村经济的重要载体。全国平均每个建制镇的财政收入、乡镇企业缴纳税金和居民年末存款余额分别为1136万元、935万元和8008万元，比1999年分别增长57.8%、53.5%和27.4%。
    三、小城镇公共服务与基础设施得到了改善。涌现出一批经济实力强、人口规模大的重点镇，目前全国财政收入超亿元的镇已经有357个。
1.2.2小城镇在各种矛盾交错中发展
    对照钱纳里的城市化率与工业化率比较世界发展模型（见图1）和我国的城市化率与工业化率比较发展模型（见图2）,我们可以看出：20多年以来，伴随着迅速的工业化过程，虽然我国经济取得了巨大的增长，经济结构也发生了显著的变化，到2005
图1. 城市化率与工业化率比较世界发展模型资料来源：钱纳里（1988）
                    图2. 我国的城市化率与工业化率比较发展
   资料来源：1. 中华人民共和国国家统计局新时代新跨越; 从十三届四中全会到十六大北京; 中国统计出版社167、175、179。2.2002 年国民经济和社会发展统计公报人民日报,2003 年3 月2 日。
年我国工业化率已经达到47%，然而，我国城市化进程与迅速的工业化相比显得落后，城市化率只有43%，两者相差4个百分点，同时与世界在工业化率与城市化率大小上恰好相反，即世界发展比较中是城市化率高于工业化率，而我国是工业化率高于城市化率[4]，这是第一个矛盾，即理论上的矛盾。
      第二个矛盾是小城镇发展所面对的制度矛盾。主要有三个方面：一是户籍管理制度。人为地将全体公民划分为农村户口和城市户口，形成了我国特有的城乡分割的二元体制，严重阻碍了城镇化的发展；二是就业制度。长期以来，城镇的就业对农民是严格限制的，不管是国家行政机关、事业单位还是国有企业，招工招干的首要条件是你必须具有城镇户口，即使在今天，广大农村剩余劳力最多也只能到各民营经济和外资、私有企业“打工”。近些年来各大中城市又纷纷出台一系列严格限制农民用工范围的政策；三是土地制度。中国农民世世代代被束缚在土地上，潜在的创造力受到了极大抑制。
我国经济改革进入“后转轨时期”后，由于产业结构升级、技术进步、体制转轨等原因析出大约2000万冗员，城市的失业率以及隐性失业率居高不下，再就业工程十分艰巨。同时，这些年每年一度的“民工潮”居高不下，1995年我国跨地区流动的农村劳动力为2400万人，1996年为2500万人，1997年达到3000万人。新流入城市的农村劳动力加入竞争，加大就业压力，导致贫困群体进一步扩大。城镇的容纳能力影响着城镇化的进程，这是城镇化发展所面对的第三个现实发展的矛盾[5]。
1.3我国小城镇发展中的问题
1.3.1我国小城镇在发展的过程中，缺乏科学规划和合理安排，表现出一定的盲目性和随意性。
    我国小城镇发展的原动力来自于农村工业化步伐的加快。由于农村工业化的主力军——乡镇企业的崛起，在很大程度上是一种农民自发的行为，因此，从一定意义上讲，我国小城镇的发展具有明显的盲目性和随意性。农村经济越发展，农民收入水平越提高，这种自发性就表现的越强烈。小城镇的发展过程中，由于总体指导原则不尽明确，缺少宏观协调规划，加之受行政区划和管理权限的影响，这种自发性在一定程度上和某些地方发展成为盲目性和随意性。其具体表现是：
（1）小城镇的数量太多，规模过小。（2）小城镇布局不合理，盲目建设。（3）小城镇基设施薄弱，质量不高。
1.3.2我国小城镇在发展过程中，制度因素已经成为其发展的绝对瓶颈。
（1）传统的户籍制度限制农村人口合理流动。（2）现行农村土地流转制度影响小城镇发展对农村经济的促进作用。（3）社会保障制度改革滞后促使农民不愿放弃农村土地。（4）小城镇财政管理体制影响城镇建设投入。（5）乡镇企业增长速度放慢影响小城镇的发展。
    针对这些问题，必须推行渐进性和有序性的小城镇发展，对经济发达地区和欠发达地区的小城镇、对不同类别、不同等级的小城镇采取不同的策略。坚持以促进经济社会发展为目标，以质量效益为中心，因地制宜和突出重点的原则，科学规划，统筹兼顾，循序渐进，使小城镇建设更健康地发展，少走弯路。
1.4研究的目的及意义[6]
    本文研究的目的在于通过对中国小城镇发展客观规律的再认识，发现一条与陕西商洛经济发展水平和市场发育程度相适应，循序渐进，小城镇协调多样发展的城镇化道路，使商洛市的传统经济社会结构在工业化、现代化以及信息化的过程中逐步得到转变。
    十六大报告明确指出，要逐步提高城镇化水平，使农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移，这是工业化、现代化的必然趋势。与我国的工业化进程相比，城镇水平依然处于滞后的状况。陕西省第十一次党代会提出要加快商洛城市建设，以及西南、西康铁路沿线小城镇建设。研究这个问题具有重要的理论和现实意义：理论意义在于，研究小城镇建设有利于发现我国经济发展新的“增长点”，据有关研究表明，按照现代化小城镇发展的设计要求，仅基础设施平均每平方公里就需要投资1-2亿元，这将有力地拉动国民生产总值的增长，进一步扩大内需；研究小城镇建设有利于找到产生小城镇建设集聚效应的集聚点，农村中小企业向小城镇集中，有效配置资源，产生综合效应和集聚效益，一般来说，基础设施建设共建共用，可节约土地20%-30%，电讯线路节约30%-40%，交通运输线路缩短20%-30%等，还便于企业间的协作与联合及组建企业集团节省交易费用，使农村中小企业上规模、上水平、产生规模效益，增强发展后劲；研究小城镇建设有利于解决农村剩余劳动力的问题，它能有效地促使农村人口向小城镇转移和集中，更大规模地转移农村剩余劳动力，避免农村剩余劳动力盲目向大中城市流动。
现实意义在于，运用中外小城镇建设的经验为我所用，促进商洛市小城镇建设迈上新的台阶。
1.5研究的思路及框架
    本文的研究思路是借鉴国内外小城镇发展的成功经验，结合我国小城镇发展的实际情况，从解决实际问题的角度出发，运用经济学、管理学的有关城市化理论和人口理论，对小城镇发展，特别是陕西省商洛市小城镇的发展问题，提出可操作性的对策建议。
    第一部分：绪论。主要介绍了研究背景及提出问题。包括对我国小城镇发展的现状和存在问题做了分析，介绍了本文研究的目的及意义，研究的思路及框架。
    第二部分：小城镇发展理论综述。论文以经济学、管理学等学科为理论基础，对小城镇的概念做了科学界定，分析和比较了国内外小城镇的发展模式，论述了小城镇发展与社会经济发展的协同效益关系。
    第三部分：商洛市小城镇发展的研究。论文以陕西省商洛市为例，分别分析了商洛市小城镇发展的现状与成效,商洛市小城镇发展的问题与障碍。在此基础上，从商洛市社会经济发展的整体战略出发，就商洛市小城镇发展的问题提高了可操作性的对策建议。
    第四部分：结束语。从全局的、发展的思维综述了小城镇发展问题，并且提出了一些需要进一步研究的问题。
 
第二章  小城镇发展的理论综述
 
2.1小城镇概念的界定[7]
    要讨论小城镇的概念问题，就必须从城市化问题谈起。20世纪80年代以来，我国理论界便开始探索中国城市化发展道路问题。在城市化具体模式上形成了各种各样的观点，如“大中城市为主论”、“小城镇为主论”、“中等城市为主论”、“大中小城市并举论”、“中小城市为主论”、“中心集镇为主论”、“城乡一体化论”、“县城为主论”、“农村城市化论”等等，其中，最为激烈的争论主要是发生在“大中城市为主论”和“小城镇为主论”之间。
   “大中城市为主论”和“小城镇为主论”究竟哪一种观点最终能在我国城市化发展模式之争中赢得优势，首先取决于我们对城市和小城镇等概念内含的界定。一般说来，城市这一概念的界定较为容易，人们对城市的划分标准也较少存在争议。在实践中，人们基本上是按国家统计局的界定来使用大、中、小等城市范畴的，具体说，特大城市是指人口规模在100万以上的城市，大城市是指人口规模在50－100万的城市，中等城市是指人口规模在20－50万的城市，小城市是指人口规模在20万以下的城市。
    但是，在小城镇这一范畴的理解上，不仅学者们的观点不一致，就连国家的有关法律规章也有不同的界定。这里主要有两个问题需要讨论，一是小城镇从外延上看究竟包括哪些部分？二是小城镇从属性上看究竟属于城市范畴还是属于乡村范畴？
   从小城镇的外延来看。尽管国家统计局对小城镇有明确的界定，即小城镇一般是指建制镇，但有的政府文件却将非建制镇或集镇也纳入了小城镇范畴之列，如我国的《村镇规划标准》第102条便将集镇与小城镇两个概念作为可替代使用的相同或相近范畴来处理。理论界在讨论“积极发展小城镇”这一主张时，也没有首先明确界定小城镇的具体内含，学者们其实是在各自不同的定义或理解基础上来赞成或反对“积极发展小城镇”这一城市化模式的。概括说来，在小城镇的概念界定上主要有四种不同观点：
               
 
              表3   关于小城镇概念的四种观点
1．小城市 建制镇 集镇（未建制镇）
2．小城市 建制镇  
3．建制镇    
4．建制镇 集镇（未建制镇）    
     由上表可见，尽管大家对建制镇属于小城镇范畴的认识是相当一致的，（这也是国家统计局的观点）但是对于小城市与集镇是否也属于小城镇范畴则存在明显的分歧。如，汪凌青在《小城镇发展中亟待解决的问题》一文中便将“集镇”并入了小城镇范畴之列（本文将这一定义称为广义小城镇），在该文中汪凌青说：“目前全国共有小城镇近5万个，其中建制镇约19000个，集镇29118个”。持相同观点（即广义小城镇论）的还有姚士谋先生，在《我国小城镇发展战略问题初探》一文中，姚先生说：“全国目前有4万多个小城镇（包括乡村集镇），其中县城镇有1980多个，建制镇1.8万个，其余的为乡集镇。”而程李梅和庄晋财等同志则在另一层次上使用小城镇范畴，在《乡村工业、小城镇与农村城市化》中，他们将小城镇定义为建制镇镇政府所在地。对小城镇外延的不同理解，不仅造成了小城镇理论研究过程中的意见分歧，而且使实际部门在发展小城镇问题上也“无所适从”。因此，统一理解并规范使用“小城镇”范畴是非常必要的。
从小城镇的属性来说，我国《城市规划法》规定，建制镇属于城市范畴，其规划应按《城市规划法》执行；但是国家的《村镇规划标准》规定，县城以外的建制镇、集镇和村庄按《村镇规划标准》执行。显而易见，将小城镇（或建制镇）作为城市范畴，实际上是认为城市化的有效途径之一包括发展小城镇[8]。
    我们认为，由于发展小城镇是作为推动我国城市化进程的战略途径之一而提出来的，那么在探索中国的城市化发展道路时，就必须首先对小城镇概念的内含与外延给予明确界定。本文研究的小城镇主要是指建制镇。
2.2国内外小城镇发展模式
2.2.1国外小城镇发展模式[9][10]
    发达国家的城镇化起步较早，在城镇化的道路上各具特色。最典型的国家是美国，其城镇化进程中的经验与教训对促进我国小城镇的发展具有极其重要的意义，同时为了便于横向的比较，我们选择了一个在城镇化发展方面具有代表意义的发展中国家——巴西。
    美国是世界上经济最发达的资本主义国家,其城市化进程起步始19世纪中叶,至20世纪60年代,该国城市化的任务基本完成。巴西是世界上经济较为发达的发展中国家,巴西的城市化进程晚于美国,源自19世纪80年代,伴随着巴西工业化而兴起。到20 世纪末,两国的城市化都达到较高的水平。例如,美国85%以上的人口住在城市, 巴西2000年的城市化率为81.4% ,而同期世界平均水平仅为46%。在考察中我们发现,美国、巴西的城市化与小城镇的发展和管理,表现出以下主要特点。
1.城市数量多、集聚程度 高、形成了大、中、小城市(镇) 相互配合的城镇体系。
    美国共有51个州,3043个县(郡) ,35153个市、镇。其中,300万以上人口的城市有13个,20万到100万人口的城市有78个,10万到20万人口的城市有131个,3万到10 万人口的城市878个,几千到3万人口的小城市(镇) 达34000 多个。可见,美国城市的规模差别很大,但以10万人以下的小城市(镇) 居多,大约占城市总数的99.3%。巴西共分26个州和1个联邦区, 2004年,全国共有5589个市。其中,100万人口以上的城市共有12个,15万到100万人口的城市有79个,15万人口以下的城市有5428个,占城市总数的98.6%。
　　美国、巴西不仅城市数量多,以中小城(市) 镇为主,而且城市的聚集度很高。大量小城市(镇)在快速发展过程中,围绕大中城市周围布局,使许多地区的大、中、小城市逐步形成密集的城市群(带) ,从而形成了大、中、小城市(镇) 相互配合、错落有致的城镇体系。从区域布局看,美国有3个主要的城市群(带) 。东北部都市群的城市最为集中,也是世界上最早、最大的城市连绵带。它北起波士顿,南到华盛顿,绵延700 公里,宽约100公里,美国人将其称之为“波士华氏”(即取两个城市首起字母而成) 。这个城市带包括从波士顿、纽约、费城、巴尔的摩到华盛顿的数千个大中小城市(镇) 。五大湖南部的工业地带的城市也是高度密集。从密尔沃基开始,经过芝加哥、底特律、克利夫兰到匹兹堡,形成一个城市连绵带。许多大城市地区已经连成一片,往往这个城市的延伸部分却是另一个城市的发展部分,卫星城镇和工业区相互交错,已难以分辨它们是哪一个城市的郊区了。第三大城市连绵带在加利福尼亚州。它北起旧金山湾区,经洛杉矶、圣迭亚戈直到墨西哥边境,呈哑铃形。巴西的城市群(带) 尽管没有美国那么明显和完善,但在城市化过程中城市带的特点也已凸现。例如,从圣保罗、里约热内卢到贝洛奥里特的大都会区已经基本成形。在它的周围聚集了大批中小城镇,人口约占巴西城市人口的20%。
　　城市带的形成和大量卫星城的兴起,不仅有效地解决了传统上靠无限扩张中心城市管辖范围来实现城市规模扩张所带来的缺陷,抑制了大城市规模过于膨胀的问题,而且有利于大中小城市在空间和产业布局上相互依存和配套,形成了功能互补的城镇体系。
　　2.中小城市(镇) 在国家社会经济发展中发挥了重要的作用。
　　在城市化的不同阶段,中小城市(镇) 的发展和作用也表现出很大的差别。从国际经验看,城市化一般经历三个阶段。第一阶段主要表现为人口向城镇集中,并因此促进村镇发展为小城镇,小城镇向小城市转化,大中城市的规模日趋扩大。第二阶段主要表现为人口流向城市的速度加快,大中城市迅速发展,小城镇发展速度相对减慢,甚至出现萎缩和停滞状态。第三阶段人口继续向城市集中,但速度变慢,主要以流向中小城镇为主,同时,大城市人口也向小城镇迁移,由此推动小城镇快速发展。自20世纪40年代起,美国的城市化已经进入了第三阶段,即人口向城市集中的过程仍在继续,但速度已经放慢,乡村人口主要流向中小城镇,甚至出现大城市人口向郊区小城镇迁移的郊区化或逆城市化趋势。1980年的人口普查表明,在整个70年代,美国50个大城市的人口下降了4% ,而这些大城市周围的小城镇的人口则增加了11% ,中等城市的人口增加了5%。中小城市(镇) 的兴起,是伴随着人口和产业向中小城市(镇) 的聚集而发生的。随着中小城市(镇) 产业的扩张和企业数量的增加,中小城市(镇) 的商业活动日益活跃,带动了中小城市(镇) 经济的发展。比如,在美国洛杉矶的一个小城镇,常驻人口只有9千人,而在这里工作的人口却有7万多人。我们在美国所考察的林顿镇(Renton) ,2001年有人口5.3万人,而工作人口有4.6万人,工作人口占镇总人口比重高达86.8 %。该镇1990年人口为4.2万人,至2001年,11年中人口增长了11.6%。这表明,美国的中小城市和小城镇在20世纪60年代以后得到较快发展,小城镇发挥日益重要的作用。
　　巴西的城市化起步晚于美国,目前处于城市化的第二阶段,即人口急剧向城市特别是少数几个大城市和特大城市集中的阶段。这导致巴西的城市数量及规模普遍增大。城市的扩容和人口的膨胀,给大城市带来了日益恶化的交通、环境、社会和住房问题。为了减缓大量人口和经济活动流向大城市的压力,巴西在圣保罗老市区50～80 公里半径范围内建设了8个环境优美、交通便利的卫星城,引导人口流向这些中小城市和小城镇。目前,这些卫星城的人口大约占圣保罗市总人口的10%左右。在圣保罗市的示范作用下,巴西许多大城市都非常重视卫星城的建设,并将其作为缓解人口压力和、经济、社会环境问题的重要手段,加以统筹考虑。
　　3.城市化发展中主导产业突出、特色明显。
　　尽管美国和巴西城市的规模大小不一,但不同城市的主导产业突出、特色鲜明。纽约是美国最大的城市,也是美国的商业、金融、文化娱乐和出版中心;西雅图是微软的总部所在地,电子信息产业非常发达;迈阿密是美国南部著名的旅游城市和退休老人理想的休养地。巴西的圣保罗是南美洲最大的工业和商业城市,而伊瓜苏市则以旅游业闻名。这些不同类型的城市,不仅在历史文化和市容市貌上各不相同,在产业发展方面也各具特色。
     离西雅图市18公里的林顿镇,是原美国波音飞机公司的总部。在1998年波音公司没有迁移之前,该市一半以上的就业都是由波音公司提供的,其他产业则是围绕给波音公司服务而建立的。尽管1998年波音公司总部迁出该市,但它的制造车间还在,飞机制造业提供的产值和就业仍占全镇的30%以上。巴西的伊瓜苏市,人口只有20多万,其旅游业却闻名全世界,巴阿边界的瀑布群和伊泰普水电站每年吸引世界各地上千万的观光游客。伊瓜苏市基本没有什么工业,主要产业为旅游业及相关的服务业和农业。
2.2.2国内小城镇十种发展模式
    我国小城镇发展起步较晚，但发展速度还比较快，各地经过多年的探索，在小城镇建设中取得了许多有益的经验，其发展模式大体可归纳为十种类型[11]：
　　第一，城郊的卫星城镇。充分利用邻近大中城市的优势，承接大中城市的技术、产业、经济和社会各方面的辐射，承担中心城市部分功能和作用。坚持充分利用近城区位优势，三类产业同步发展的优势和促进城镇建设上台阶、管理上水平的优势，从而取得发展上的优势。
　　第二，工业主导型。中心镇已经初步形成了集聚规模效应，应该坚持走专业化的道路，实行一镇一品。集群化是企业之间的深度合作与分工，能降低科技创新成本，以整体切入国内外经济大循环的新型产业组织。村镇企业集群是与新型工业化相对应的好路子，这在我国许多地方已经成功。
　　第三，商贸带动型。用传统、新兴的商品集散地的优势，加上市场技术优势和管理，推动市场远近吸引辐射。以专业批发市场，区域性商贸中心的繁荣，服务工业、服务农业和建设城镇。这类城镇要十分注意培育交通优势，优化环境卫生和人居环境，把这三方面优化了，就可以把商贸兴镇的路子继续延续下去。
　　第四，交通枢纽型。利用交通便捷、运输量大、信息快、流动人口多的特点，积极发展二、三产业，实行交通促流通，以路兴镇，但也要防止出现沿着骨干公路建城镇，一条大马路，两排卷闸门。这种模式是很糟糕的，其结果是既造成了交通安全的恶化，又破坏了城镇景观，浪费了土地，所以这个问题要解决。
　　第五，工矿依托型。为大中型企业协作配套生产。这些小城镇既要找到连续性的产业，又要做好原来的工矿服务，这是很重要的。
　　第六，旅游服务型。利用旅游资源的开发搞好旅游服务，实现“山上游、山下住”，既保护自然资源，又能够开拓发展第三产业的新路子，形成农民自我建镇、发展旅游产业的良好局面，可谓一举两得。
　　第七，区域中心型。特别是县城要依托有利的政治区位、资源区位、交通区位、技术区位、产业基础区位优势，形成县、市的中心镇。
　　第八，边界发展型。利用省界、国界发展边际贸易，强化交通服务基础设施，聚集各方面的生产要素，构筑边缘区的城镇化基点。
　　第九，移民建镇型。要注重新建镇的规划和建筑质量。现在，有些移民镇的房子是当地的乡镇工程队承包的，建筑质量远比农民自建的要差，这就成为重大的经济问题和政治问题，事关农民兄弟的生命安全，必须引起高度重视。特别有的是整体移民建镇、建村，更要注重工程质量和安全，绝对不能搞成豆腐渣工作。
　　第十，历史文化名镇。历史文化名镇不能等同于一般的旅游镇，因为它的功能部分是重合的。所以，在这些村镇尤其要注意地脉和文脉的延伸，注重这两脉的保护。现在建设部和国家文物局每年都推选一批中国历史文化名镇、名村，以此作为城市化过程中保护不可再生的自然和文化资源、文化遗产，实现可持续发展，落实科学发展观的重要手段。已评上的要十分注意保护和开发利用的关系，对那些因保护不善使风貌受到破坏的，要给予除名。
　　总之，要从各地的实际出发，不搞一刀切，务实创新，努力使村镇工作再上新水平。
2.3小城镇发展与社会经济发展的关系[12][15]
2.3.1小城镇发展与城市化的关系
   第一，小城镇是城市化的重要组成部分。小城镇是“乡头城尾”，是城市和农村联结的“枢纽”。小城镇直接接受城市的辐射和带动，同时通过小城镇，又辐射带动一定区域的经济社会发展。从国家对城镇化大政方针的提法上看，“九五”期间是“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”。根据形势发展和中国国情，国家《“十五”计划纲要》对城镇化的方针做出了新的表述：“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，引导城镇密集区有序发展。”
   第二，小城镇与大中城市是互为补充、协调发展的关系。选择什么样的城市化道路是当前人们普遍关注的问题。专家认为，目前我国城市化面临的主要障碍，是过多的农村剩余劳动力和城市吸纳能力不足的矛盾。我国幅员广阔，经济发展和人口分布极不平衡，而且随着户籍制度的放开，人口向经济发达地区流动将加快，这种不平衡还有拉大的趋势。从我国整体的城市化进程而言，要求在15年内转移2.5亿农民，光靠大中城市或者光靠小城镇显然都不行。因此，结论应是走多元化道路，即大、中、小城市和小城镇协调发展。这里首先要选择适度的城市化水平和发展速度。
   第三，小城镇是解决中国特色的城市化进程中“城市病”和“农村病”的唯一选择。目前我国大中城市不同程度地存在着“城市病”，主要表现是人口拥挤，交通阻塞，住房紧张，大气污染，环境恶化，城市公共设施超负荷运转，城市功能不完善，失业率上升，社会治安不良等。造成“城市病”的根本原因是工业文明的负效应，直接原因是人口膨胀过快，基础设施建设跟不上。为了防止“城市病”的蔓延，有些地方采取严格的限制性政策，使城乡之间壁垒森严，结果得到的是逆反效应，乡镇企业在农村遍地开花，“村村点火，户户冒烟”。这种过度分散型的农村工业化，在部分避免“城市病”的同时，又滋生着更为可怕的“农村病”。突出表现为工业乡土化、分散化，大面积的农村生态环境恶化，水、土资源污染，山林植被遭到破坏。从根本上讲，治理“城市病”，必须同时治理“农村病”。而治理“农村病”的核心，在于解决目前农村分散的工业化所带来的问题，这就要求提高乡镇企业的运行质量，实现规模效益，调整产业结构，转变经济增长方式。而农村经济增长方式转变的根本出路又在于走城镇化道路。从这个意义上讲，小城镇的发展，不仅可以有效地克服“农村病”，进而可以有效缓解由于大量农村人口涌入大中城市后而引发的“城市病”，同时对于整个国家和地区的经济发展，增加消费需求，扩大的内需，刺激生产，都起到极大作用。
2.3.2小城镇建设与乡镇企业发展的关系[13]
   让乡镇企业都开办到城市，不论乡镇企业的现状还是今后发展要求，包括成本要求，都是不现实的。而“村村点火，户户冒烟”式的分散发展，又造成极大的结构性、资源性、建设性浪费。优化乡镇企业发展环境和结构的主要途径，就是通过工业园区，把大部分企业集中建设到小城镇。小城镇可以解决乡镇企业发展中的很多问题。一是发挥工业生产的聚集效应，收到聚集效益。由于小城镇内的相关公共设施是合建共用的，这就大大减少了乡镇企业的投资成本。同时，企业间可以相互传播信息和技术，促进共同提高。二是发挥商品流通的集散作用。许多乡镇企业采购的原料、销售的产品集中在小城镇上进行，不但减少成本，而且货畅其流。三是发挥城镇交通、通讯的枢纽作用，发挥农村科技、教育、文化、卫生和金融等服务中心作用，为企业提供良好的服务和发展环境。四是改善企业职工的居住生活条件，有利于提高职工及其家属子女的思想文化素质和身体素质，减少职工在城镇间的奔波劳累和分居。
　　乡镇企业是小城镇发展的主要动力之一。乡镇企业与小城镇发展存在着互相促进、互相制约的关系。对大多数小城镇来说，乡镇企业是小城镇得以发展的基础和根本。可以说，没有乡镇企业的聚集集中，就不可能出现农村劳动力由农业转移到工业，不会出现大量的第三产业来为工业和职工生活服务，不会出现大量农民变为城镇居民，于是，小城镇建设也就无从谈起。反过来，小城镇建设形成良好的环境，又可促进农村二、三产业的发展，促进乡镇企业上水平、上台阶。我们认为，乡镇企业或乡镇工业园区在规划建设时，尽量在小城镇内或周边。老企业搬迁一要积极鼓励，二要慎重对待，待时机成熟。对新建企业，应一律要求到规划的工业小区建设。
2.3.3小城镇发展与农村劳动力转移的关系[5]
    农民增收问题是中央到各级党政放到突出位置解决的重大问题之一。解决农民增收问题，一个很重要的工作思路就是农村劳动力转移即减少农民。而减少农民的一个重要载体就是小城镇。我国农村剩余劳动力的转移，20多年主要采取“离土不离乡”的方式发展乡镇企业，吸纳了1亿多劳动力。但现在这种转移已趋缓慢，严重的是农村剩余劳动力却有增无减。若无重大举措，到2015年，我国农村剩余劳动力将由现在的1.5亿增加到2.5亿人。据测算，今后乡镇企业吸纳农村劳动力就业的能力，每年约为200-350万人。从长远看，我国城乡新增劳动力的规模居高不下，乡镇企业吸纳就业能力趋于下降，农村剩余劳动力矛盾将更加突出。从趋势上看，淄博市乡镇企业吸纳农村劳动力的数量在增加，但增幅很小。影响乡镇企业吸纳农村劳动力的原因，前一段主要是企业改制所致，今后主要是科技进步因素起作用。虽然目前小城镇吸纳农村劳动力、吸纳农村人口的情况不尽如人意，但乡镇企业向城镇集中发展，农村劳动力（人口）向城镇聚集是历史的潮流，目前的问题是发展中的问题，必将随着各级对小城镇发展的重视和小城镇的快速、健康发展而得到解决。
2.3.4小城镇建设与可持续发展的关系
    一是宏观布局要合理，以解决宏观结构性浪费问题。二是搞好规划建设，以解决自然资源和建设资源的浪费问题。三是乡镇企业园区集中发展，以解决环境污染问题。四是搞好小城镇的绿化、美化、净化，以解决人文环境问题。
 
 
第三章  商洛市小城镇发展研究
 
     改革开放二十多年来,我国的小城镇问题日益成为社会各界关注的焦点。“小城镇、大战略”已是党中央、国务院及各级党政领导解决当前“三农问题”乃至发展中国现代化事业的重要举措。商洛位居我国西部秦岭山区，属典型的经济欠发达地区,当东南沿海和省内外、市内外一些发达地区的小城镇迅猛发展,并取得令人瞩目的成就的时候,“融入西安，突破发展”便成为全市人民的共同心愿。那么像商洛这样在西部非常具有代表性的经济欠发达地区小城镇的道路究竟如何走?已成为商洛市各级党委、政府需要深入研究的重大课题。党的十六大报告明确指出，城市发展要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展。走中国特色的城镇化道路。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来，消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。这一科学论断为我国城镇化建设指明了方向。商洛市委、市政府紧跟时代要求，与时俱进，站在全市经济发展战略全局的高度，郑重地提出了“项目带动，城镇带动，开放带动”的战略举措，这就意味着要坚定不移地走富有商洛特色的城镇化之路。也就是说研究小城镇发展特色之路问题对商洛经济实现突破发展具有十分重要的现实意义。
3.1 商洛市小城镇发展的现状及成效
    1999年，商洛市进行了较大规模的撤区、并乡、建（扩）镇工作，使小城镇建设有了一个良好的开端。随着中、省、市一系列加快小城镇发展的相关配套政策的实施，全市小城镇建设取得了明显进展。
3.1.1 总体规模逐渐扩大
     地改市以来，商洛市小城镇发展总体规模逐步扩大，镇区面积扩大，人口增多。到2004年底，建制镇总数达到92个，占乡镇总数的55.44％；全市小城镇镇域总人口123万人，占全市总人口的52%；镇区共聚集人口27万人，人口城镇化率为22％。商州区建制镇由1997年的6个发展到目前的16个，增加10个，镇区面积2002年末达到36.8平方公里,比1990年增加23.3平方公里,增长63.4%;规划区的总户数和总人口分别为5677万户和26277人；山阳15个建制镇建成区面积4.01平方公里，平均每个建制镇占地0.27平方公里，镇区人口7.25万人，每个镇区平均人口4533人，其中镇均非农人口1280人，农业人口3387人，外来人口167人，都比1990年增加数倍之多；丹凤的商镇经过多年建设，镇区面积已由过去的1.5平方公里扩大到3.5平方公里，人口由2100人发展到1.2万人。
3.1.2 聚集功能有所增强
     商州区16个建制镇共有乡镇企业（包括乡镇办、村办、村民小组办、联户办和农户办）8278个，平均每个镇517个，吸纳从业人员26452人，实现产值2亿元，比1990年增长1.5倍；建制镇辖区内共有集贸市场20个，平均每个镇1.25个，初步形成当地工农业产品的集散地[13]。洛南先后出台一系列优惠政策，使全县2/3以上的各类企业集中在小城镇，近5年吸纳进入小城镇安家乐业的农民和外来工商户就达1.2万人。镇安县7个镇在小城镇建设中新建、扩建、改建的商贸市场11个，个体户989户，日均交易额达11万余元。如茅坪回族镇现有市场3个，楼房87栋630间，摊位150个，个体户104人，集日人流量达5000人，日贸易额1.2万元，各种税费收入达1100元。山阳漫川镇94年以前只有50户个体工商户，镇区扩容后，招商150多户，财政收入由原来的50余万元增加到110万元。
3.1.3小城镇体系框架基本形成
     以县区城为轴心，以国道、省道、公路、铁路、江河沿线为辅轴、串珠式的小城镇空间格局已基本形成。为了尽快构筑起小城镇的发展框架，在财力十分紧缺的条件下，立足商洛市情，利用以地聚财、以地生财，群众集资、招商引资等多种形式，集资上亿元，对小城镇的主要街道进行了硬化，建设商业农贸小区，尽快筑起城镇主框架。目前像山阳漫川、洛南石门、丹凤竹林关、柞水凤镇、商南富水等一批突出区域特色的小城镇初具雏形，带动了附近农村经济发展及农民就业，初步形成了物流中心。
3.1.4 镇域特色产业逐步得到明晰
      近年来，商洛市各建制镇围绕农村经济结构调整，坚持走“一化促两化”的路子，通过筛选、整合生产要素，使农业产业结构发生了很大变化，初步培育出了一批有自身优势的特色产业，形成了一批各具特色的小城镇，由过去的单一农业型，逐步形成了旅游开发型、商贸带动型、工矿服务型、产业依托型综合发展型等并存发展的格局。如商州区将小城镇建设与地方特色产业发展、集贸市场建设相结合，已经形成并初具规模的有以农产品集散为主的牧护关街道商贸区；以“农家乐”旅游为载体的牧护关秦茂村；以餐饮为龙头的黑龙口小商塬饮食一条街；以中药材收购加工为主的夜村商贸区。商南县随着金丝峡旅游景区和丹江漂流项目的开发，以旅游为龙头的服务业很快成为太吉河镇的主导产业；茶叶、畜牧业、花卉业的发展促进了富水镇的繁荣；秦东双烯厂的建成，为试马镇发展中药产业打下了坚实的基础。距山阳县城103公里的照川镇山大人稀，商品经济不发达，过去门庭冷落车马稀，近几年通过发展中药产业，吸引外来人口500多人，新建门店120多家，开矿办厂20多家，而如今的照川镇车水马龙，人流物流畅通，旅店饭店常常饱满，经济一派繁荣景象。
3.1.5  区域环境明显改善
    全市在抓好15个示范镇建设的同时， 以点带面掀起了小城镇建设热潮。2000年到2003年，全市小城镇建设共累计完成投资6100多万元，进一步改变了村镇面貌。同时各县(区)狠抓了建制镇的规划、管理工作，截止2003年末，试点村镇主干道道路硬化达80%以上，村镇之间的道路、镇区道路网、包括停车场、公厕等基础设施基本形成。主干道、中心区等设有路灯，镇区基本用上了自来水，试点镇自来水普及率达90%以上，使试点镇在向城镇化发展过程中起到较好的示范带动作用。到2002年底，商州区建制镇中共有银行、信用社等金融机构27个，平均每个镇1.7个；电话装机数量达10270部，电话普及率13%；镇域街路总长60.4公里。拥有中、小学校384所，平均每个镇拥有学校24所，每个学校平均拥有学生140人，每18名学生拥有一名教师；平均每个镇拥有2.6个以上幼儿园、托儿所,平均每个镇拥有文化站1个,卫生院1.3个,每千人拥有医生1.1人,病床0.8张。
3.2商洛市小城镇发展中的问题与障碍
     商洛市小城镇发展虽然借鉴了国内外许多有益的经验，也取得了一些成就，但从经济学、管理学的角度出发，认真考察商洛市小城镇的发展问题，我们认为还存在如下的问题和障碍：
3.2.1乡镇工业难以形成特色，小城镇缺乏产业支撑
      商洛市是地处西部的一个典型的贫困山区，工业起步晚、投入少、基础差，近几年虽有较快发展，但总量仍不及全省的3%，乡镇工业企业大部分是单纯依靠乡村、农户低水平的原始积累起步的，规模小，科技含量低，市场竞争力弱，整体素质差。同时由于受自然的、人为的多种原因的影响，小城镇之间的产业布局结构趋同，个性不足，特色产品不优，产业化经营体系不健全，特别是缺乏能够带动产业发展的龙头企业。如2003年全市乡镇办工业产值5.37亿元，只占农村工业总产值的18%，在全市92户规模以上工业企业中，农村只有2户。全市建制镇共有农产品市场27个，其中专业市场4个，农产品市场交易额1.01亿元，仅占全年商品交易总额的10.7%。
3.2.2 聚集和辐射能力不强
      自改革开放以来，商洛市农村非农就业者大幅度增加，但80%人口在农村的格局没有多大改变。虽然国家鼓励乡镇企业向小城镇集中，但收效甚微。目前我市乡镇企业有80%左右分布在自然村落，镇区各类工业企业产值仅占乡镇工业总产值的45%。甚至个别镇基本没有工业，而且产业关联度不高、带动力弱，农村劳动力难以向非农产业转移，传统第三产业难做大，新兴产业难拓展，产业与人口难聚集，小城镇发展步伐不快。主要有3个原因是:小城镇数量多规模小，基础设施，配套设施落后，难以实现能源、交通、市场、信息等生产要素的共享;小城镇建设用地价格过高，对于老企业，还要增加搬迁成本，加大了企业向小城镇集中的难度；企业产权不清，难大多乡镇企业的建立与发展往往与血缘、地缘、行政权力和某些能人结合起来，行政干预特征较浓，产权模糊，从而影响了乡镇企业向小城镇的集中和人口聚集，如商州区建制镇镇区总面积36.8平方公里，平均每镇2.3平方公里，镇区平均人口规模仅为1600余人，有的甚至只有几百人。研究表明，小城镇人口达到2万人以上，才能显示出它对人口、经济、文化、信息的聚集和扩散效果，而商洛市现有的小城镇尚没有一个达到这样的标准，且相差很远，这正是小城镇发展缓慢的原因之一。
3.2.3规划缺乏超前意识，生态规划严重滞后
      青山绿水、鸟语花香、绿荫成林，是山区的特点，配设华灯灿烂、车水马龙、整洁有序则是山区小镇的生态品牌。而商洛市一些早期重点镇的规划，原来制订时站位低，超前意识差，设计水平低，反映在发展中没有特色的问题日益突出。有的在规划和建设中忽视了对自身风格特点的研究，对自身的历史渊源、文化背景、风土人情等个性特质把握不准，建筑布局过于单调、呆板，最终的发展模式基本上是大中城市的缩影，建筑布局几乎是“千镇一面”，毫无特色可言。更有相当一部分小城镇对生态环境规划严重滞后，城镇现状被公路分割严重，道路系统不顺畅；工业、商业、住宅等各功能区分不尽合理 ,混杂现象普遍；乡镇企业布局分散 ,企业和人口难以集聚 ,农村第三产业不能随农村工业的快速发展而得到相应发展；城镇居住环境综合质量差 ,有一定污染 ,缺少集中的公共绿地；特别是城镇景观效果差 ,空间轮廓单一 ,建筑布局零乱。
3.2.4资金投入不足，基础设施发展滞后
    近年来，农民、乡镇财政和社会投入等多元化投资，虽然逐步进入小城镇建设，但欠发达县经济基础和发展进程制约，小城镇建设筹资渠道不畅、来源少、总量小。商洛市95%的建制镇均处于吃饭财政，财源不广，历史债务沉重，机关正常运转经费困难，小城镇建设财政投入甚少，有的甚至测绘、规划等基础性工作经费都难以筹措，尤其是县域城镇体系规划审批后的乡镇规划调整编制，涉及项目多，资金缺口大，规划实施和项目建设融资困难。尽管这几年小城镇建设步伐大大加快，但就总体而言，由于受资金不足制约，基础设施建设仍然比较落后，电力、通迅、运输、环保、供排水等基础设施欠缺现象较为普遍。一是供水没有完全解决，有三分之一多的建制镇没有取水设备和独立的供水系统。二是排水设施简陋，80%以上的建制镇均为自然状况明渠排放，雨天雨水乱流，积水成潭，晴天污水泛滥，污染环境。三是道路建设状况差，道路狭窄，断头路多，人流车流不畅，交通堵塞问题十分突出。四是缺乏文化、娱乐设施，大部分小城镇没有固定垃圾堆放点，没有卫生条件较好的公厕，污染环境现象十分严重。另外加上普遍存在的重建设轻管理的偏向，不少小城镇占用交通道路设置马路市场，集镇秩序较为混乱，过境交通受到严重干扰；一些小城镇环境管理不到位，脏、乱、差现象比较突出，缺乏专业化的治理和规范化管理，绿化、美化、亮化工作严重滞后，镇容镇貌不整洁，影响了小城镇形象。小城镇的基础设施薄弱、功能不健全，不仅难以有效满足现有工商企业发展和人民生活的需要，而且对外部工商企业及就业人口的迁入缺乏足够的吸引力。
3.2.5机制不灵活束缚了小城镇发展
    近年来，为了加快城镇化进程，商洛市各级政府相继出台了不少扶持政策与优惠措施，有力地促进了商洛市小城镇的建设，但实际工作中仍然存在一些一时难以解决的问题。首先，商洛市没有放开户口限制，虽然允许农民进城落户，但地域上往往限定于本县本市。由于居住条件、收费标准、子女上学等等问题，农民进城落户的积极性受到了影响。这种现象十分不利于城镇基础设施建设，第三产业也发展不起来，影响了小城镇对农村的集聚、扩散功能的有效发挥；其次，商洛市作为陕西省一个相对落后的地区，小城镇金融、投资体制滞后，资金严重短缺，投资主体过于分散，已成为制约小城镇发展的重要原因。由于国家在小城镇建设上缺少专项资金，银行在小城镇的分支机构相当部分只存不贷，加之长期以来国家在城市化建设上实行向大、中城市倾斜的政策，从而削弱了农民积累资金的能力。小城镇的建设仅靠农民集资和财政的有限投人、往往造成前期投资不足，基础设施规模过小，导致后期规模扩张后改建资金的浪费.对其小城镇发展十分不利；再次，商洛市的小城镇财政普遍存在功能不全的现象。有的地方上级财政控制太紧，对下又无力“放水养鱼”;有的地方目前仍存在“统收统支”现象，镇里的财政支出权限偏小，影响了小城镇培植财源的积极性。小城镇这种财政功能的不完善，直接的后果就是税费收人政策难以落实，部门随意摊派集资，资金多头管理，自收自用，小城镇的资金并不能形成综合财力.自然也谈不上促进商洛市小城镇综合实力的提高。
3.3商洛发展小城镇的模式选择[14]
    结合商洛各镇的实际，应重点探索实践五种发展模式：
3.3.1商贸带动型
    丹凤竹林关镇、山阳的漫川镇、商州黑龙口镇、夜村镇、大荆镇、商南的梁家湾镇、清油河镇、洛南的三要镇、柞水的红岩寺镇等，长期以来就是当地比较有名的商贸镇，随着改革开放以来投资环境的不断改善及交易范围的日渐扩大，近年来通过交通、通讯等基础设施和市场体系等的建设与改善，吸引了大批客商前来贸易，这些镇集市商贾云集，交易活跃，商品贸易更加繁荣。如竹林关镇地处丹凤、山阳、商南三县交界之地和银花河与丹江交汇之处，因而“水陆通荆楚，驼马入蓝关”，自古以来集市兴旺、贸易发达，曾是沟通秦楚的水旱码头和边贸重镇。近几年该镇为了更好的发挥商贸活跃的优势，以商兴镇，一方面建设新市场，一方面改造旧市场，维护正常市场秩序，形成了良好的市场秩序，吸引了四面八方的客商纷至沓来。现在镇上共有5个专业市场，摊位2000多个，每逢集日市场人声沸鼎，摩肩接踵，日交易额仅20万元。目前，经商的个体门市400多家，从业人员4000多人，年均交易额3000余万元。繁荣的经贸活动有力的推动市场经济快速发展，并成为周边地区物资流、资金流、信息流的汇聚之地，对周边乡镇的辐射带动日益显现。再如山阳的漫川镇，上接山阳，下连郧西，昔日水陆相通，骡马商船不绝，水旱码头昼夜繁忙，自古以来又是一个商贸繁荣之地。而今新建后的镇区，八条街道纵横交错，运输、修理、饮食、供销、批发、广播、卫生、文化、娱乐等多业并举，商业门面400多户，是仅次于县城的山阳第二城镇。
3.3.2城郊的卫星镇型
    要是指商洛城市和县城的近郊，如商州区的沙河子、杨峪河镇、洛南的石门镇、丹凤的商镇、柞水的下梁镇等。这些小城镇，是以城市和县城为依托，通过充分发挥地处城郊或城乡结合部的特殊地理优势，并借助城市的市场、信息、技术以及资金和现代管理经验等，大力发展为城市服务的第三产业及菜蓝子工程，因地制宜发展乡镇企业，全面搞活农村市场经济，由此赢得小城镇的快速发展，使镇区与城区连成一片。
3.3.3旅游服务型
    这种类型的小城镇，通过充分利用得天独厚的自然、历史及人文条件，创造性地开发设计独具特色的旅游产品，并加强餐饮、购物、娱乐、交通等配套设施建设，达到以游促农，带动农产品、工业品和第三产业的发展，逐步形成旅游特色很强的新型小城镇。如商州区的牧护关镇、丹凤的武关镇、商南的太吉河镇、柞水的石瓮镇、营盘镇等即是其中的典型代表。
3.3.4工矿依托型
   这种类型的小城镇，通常是立足当地的资源优势，通过大力发展乡镇企业，并以此作为主导产业，逐步推进小城镇的健康发展；在其经济结构中，工业占有绝对优势，且发展速度较快、规模也较大，具有较强的经济实力与辐射带动能力，对农村剩余劳动力转移以及城乡二元经济结构的改变具有较大的促进作用。如商州的金陵寺镇，洛南的陈耳、寺耳镇、山阳中村镇、柞水的小岭镇等小城镇，就是充分发挥自身矿产等资源优势，通过大力发展乡镇企业，并由此带动相关产业的发展而迅速发展起来的。
3.3.5产业主导型
   这种类型的小城镇，如商州的板桥镇、张村镇、洛南的永丰、景村镇、古城镇、镇安的回龙镇等，主要是从当地的特色资源出发，以种养殖业为主导产业，通过农业产业化经营，形成独具特色的种植养殖基地，提高农业的综合生产能力以及农产品市场竞争力和经济效益。如素有洛南“小关中”之美誉的古城镇，不仅是洛南的“米粮川”，农业基础较好，而且畜牧、烤烟产业日益壮大，田园型的镇区建设为全市树立了样板。洛南景村镇畜牧产业亦初具规模，全镇有规范化的养猪小区3个，特别是拥有产业龙头企业——财安食品购销集团，年收购、屠宰、外销生猪达5万余头。
3.4商洛市发展小城镇的对策建议
    按照国家发展城镇化发展的大思路，围绕商洛市经济发展战略目标，坚持农业产业化、乡镇企业和小城镇建设一起抓，做到因地制宜，科学规划，突出重点，注重特色，分类指导，依靠群众，稳步推进我区小城镇建设。通过资源的优化配置，逐步建成功能分区明确、配套设施完善、生活环境优化、具有地方特色的现代化城镇，具体建议如下：
3.4.1确立明晰的小城镇发展原则[15]
   （1）突出重点。 目前，全市共有92个建制镇，由于自然、地域、经济、社会等条件的差异，这些小城镇的发展呈现出了不同的特征和层次。因此，发展小城镇不能平面推进，更不能一哄而上，必须要有重点，否则难以收到预期的效果。在现阶段我市小城镇建设的重点应该放在具有一定发展优势和经济条件较好的建制镇做为重点来抓。
   （2）注重特色。主要是指小城镇的街景环境、绿化、文化、风俗等方面所表现出来的与众不同的村容镇貌和风格。没有特色，就没有个性，没有个性就无法体现当地的独特风格，跟当地的自然、社会和经济环境就难以协调，不利于小城镇建设，也不利于地方经济发展。因此，我们在建设时，一定要充分考虑当地的风土人情、自然环境、经济基础，可以借鉴外省、外市的一些经验和做法，但不能照搬。
   （3）科学规划。规划观念要更新，思路要宽，眼光要远。规划要以县市为单位制定，要有专业班子，对县市城区规划建设、小城镇建设以及中心村建设，统筹谋略，科学布局，形成有利于发展、方便生活的合理网络。规划必须高起点，体现科学性、长期性、可行性和配套性，坚决防止和克服随意性，维护规划的严肃性和连续性。
  （4）分类指导。 商洛市各地情况千差万别，县与县之间、镇与镇之间经济发展不平衡，应根据各地的实际情况，因地制宜，循序渐进，分类指导。对地处公路主干道和铁路沿线、经济条件好的小城镇，建设面和进度可适当加大，并在加强基础设施配套工程的建设，努力改善经济发展环境上下工夫，以增强经济发展的凝聚力、向心力以及对山区建设的影响力，形成“聚集效应”。对地处相对偏僻的小城镇建设，应因地制宜、因财分步进行，切不可操之过急，要特别注意小城镇建设的集中和规 模，不能单纯追求建设和规模，过分分散的建设。
  （5）良性循环。 小城镇建设的目的的是在于提高居民的生活水平，改善居住条件，加快农村城市化进程。因此，小城镇建设除了要注重住宅的建设外，还要加强包括水、路、电等在内的基础设施的建设，加强文教体卫等社会福利事业的建设，同时还要做好绿化、美化工作，使小城镇和新村建设与经济建设、环境保护相适应。只有坚持经济发展、小城镇建设和环境保护同时抓，小城镇建设才能进入良性循环的轨道，达到可持续发展的目的。
3.4.2确立科学的小城镇的模式定位
   “发展小城镇，是实现我国农村现代化的必由之路。”农村城镇化是伴随着社会经济的发展和农村工业化、现代化而出现的一场巨大变革；由于各国的社会经济条件不同，其城镇化道路也不尽相同，我们应根据我国的国情，走有中国特色的农村城镇化道路，大力加强小城镇建设，促进城乡统筹发展。那么，作为内地山区的小城镇，如何定位，怎样建设？这是规划者和决策者应当首先正视的问题。
   （1）立足自身独特的优势，做好小城镇的性质功能定位。商洛地处秦岭山区，跨越长江、黄河两大流域，位处亚热带向暖温带过渡地带，绝大多数小城镇依山傍水，风景宜人，自然、地理优势得天独厚，加之文化积淀深厚，民风纯厚，因此立足自身独有优势，打山水牌、打历史牌，走特色路，定位为各具特色的生态小城镇是比较符合实际的选择。一是打山水牌，建生态小镇。所谓打山水牌，就是要在山水上大做文章，全面启动蓝天、碧水、青山、绿地，营造人与自然山水和谐共存、共荣、共雅，充满诗情画意、体现“天人合一”思想内涵的人居环境。因地制宜，强调巧于因借，使人们在城镇中可以“至乐穷山林”，并带来“采菊东篱下，悠然见南山”的田园情趣，感受到“养心一涧水，可静四周山”的美妙意境，创造符合时代特点，弘扬时代精神的城镇景观。凭借依山临水、高山流水的自然优势，依山河而建形成天然之隔，又体现水是生命之源；依山势而走，形成隽秀之美，又展示人对大山的呼唤。二是打历史牌，建文化名镇。我市小城镇多属千年古镇，有丰富的历史文物古迹和深厚的文化积淀。如丹凤竹林关、山阳漫川关曾是沟通秦楚的水旱码头；柞水营盘为秦楚古道，丹凤武关有秦楚分界墙，素有三秦要塞之称；洛南洛源镇峻峭的崖壁上依稀可辩的甲骨文，传说是仓颉造字之处；镇安云盖寺镇古风犹存的老街，柞水凤镇老街的百年古居，红岩寺苏维埃区政府遗址，等等都有着深厚的文化底藴，是进行小城镇设计与建设提供的宝贵素材，若研究掌握其精粹，为今所用，必能强化个性特征，增强外部磁力，构造出一幅绚丽风景。如山西平遥与黄山宏村能成为世界自然文化遗产，无一不是因其古建的设计特色积淀的民族文化所创造，由此带来的旅游效益几乎让当地人民一朝变富。因此要充分利用当地灿烂的历史文化遗产，将其文化中思想特质成份升华为实际操作理念，并通过城镇建筑这一“凝固的艺术”表现出来，努力形成与所在地历史、文化、经济、社会、环境相衬的城镇风格和城镇风貌，弘扬个性，打造品牌。
   （2）做好规模定位，小城镇的规模必须依托经济总量，实现与产业、市场的相互促进。产业（工业基础）和市场商业基础是农村城市化的发动机，是发展小城镇的关键和基础。小城镇建设的发展规模必须以产业和市场所形成的经济总量为依托，两者相辅相成，相互促进。目前不少小城镇建设存在着急功冒进，一哄而上，遍地开花，乱铺摊子现象。有的认为“街道造得越宽越有魄力，广场建得越大越有眼光，楼房建得越高越现代化”，还有的认为只要把小城镇架子拉大了，就能够使人气、财气、商气旺，结果市场建起来了，却“有场无市”，也有的看到人家的小城镇建设红红火火，便不顾自己条件是否成熟，不顾规划是否到位，就匆忙“披挂上阵”，等等，其结果都事与愿违。因此应按照区域产业布局、城镇内部经济结构和区域人口分布，形成梯次规模结构。从具体的区域状况出发，宜大则大，宜小则小，不搞一个模式，形成分工合理、各具特色的大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系，防止不切实际地贪大超前。研究表明，小城镇人口规模一般应以涵盖、辐射10万人左右更为合理，镇区常住人口以不低于2万人为宜，辐射10公里以内。达不到一定的规模，小城镇基础功能设施就必然造成巨大的浪费。而目前商洛市尚无一个镇能达到这个规模，且相差很远。因此应确定总体目标，因地因镇制宜，分类有序推进，实施重点突破。具体可把一个县（区）分成若干区域，然后在各个区域有重点地发展1－2个基础条件较好的大镇或辐射功能较强的老建制镇，每个县（区）发展3－5个。除此之外的小镇，可作为辅助性的小城镇进行开发建设，着重从挖掘、发挥服务于地方经济的单项功能开发上做特色文章，做专业市场文章，在明确小城镇功能特征上找准路子，切实把加快农业产业化进程，加快转移农村富裕劳动力速度，突出“一乡一业，一村一品”，突出专业市场建设与小城镇功能建设的有机结合，依托产业优势丰富市场，以市场促进产业发展。
    （3） 做好建筑风格定位，小城镇的建筑风格必须体现地方特色，突出时代感和文化底蕴。风格，就是一个地方的脸谱，有特色才有灵气，才有生命力。小城镇建设，必须突出当地的地理区位特色，体现资源、产业、文化、历史、经济等个性，同当地人文景观和文化传统有机结合起来，通盘考虑，提高文化品位。在规划时，要适度超前，改变布局呆板、形式单调、千镇一面的局面，形成一批特色鲜明、风格各异的小城镇群落。在建设时，单体设计不但要有造型意识、立体意识、整体效果意识，还要有色彩意识、文化意识、环保意识、园林绿化意识。应通过小城镇的环境与文化的薰陶加快农民向市民的全方位意识转变和全面素质的提高，使更多的人体会到新型小城镇比农村在生产、生活、学习等多方面的优越性，从而使人们的生活方式，生活质量观念得到改变，在凝聚人气的同时激扬灵气。如今，国内一些地方的建设风格千篇一律，没有个性，没有特色，更谈不上现代气息和文化底蕴。要么是一张面孔，一条街，两张皮，要么是两排街面相对，像两列火车，建筑物都成了方方正正的“平头”，像火柴盒，既没有绿色，也没有配套设施，灰朦朦的没有一点生气。还有一些地方城镇建设“模仿”成风，先后刮起“开发区围地风”、“仿古一条街”、“玻璃幕墙风”、“广场风”、“草坪风”、“欧式风”等等，毫无特色可言，实质是文化肤浅的一种表现，商洛市应以此为戒，在实践中防止走入“误区”，给后人留下遗憾。
   （4）注重效果，兼顾各方面利益，走可持续发展之路。 可持续发展是人类实现现代化的道路。发展小城镇，必须注重人口、资源、经济、生态的协调与均衡，兼顾各方面的利益。由于受各地的自然资源、交通条件、人口密度、市场发育及主导产业的影响，有的以商活镇，有的以工兴镇，有的以农兴镇，但在发展途径上，都必须走可持续发展的路子。要始终把握住小城镇建设的基本内涵，面向现代化、服务于地方经济发展，重视城镇功能的高效发挥和社会文明的全面进步。沿海一些地区走过的先污染后治理的路子以惨重的代价给予了我们警示，目前小城镇建设中存在的土地资源的浪费，盲目投资造成资产配置也使一些地区陷入了发展的泥沼之中。对此，在当前引农造城热潮中，要特别注意做到“四不能四要”：一是不能搞所谓的形象工程、政绩工程，要讲经济效益；二是不能只顾炒地皮，只算经济帐，要搞民心工程，要讲社会效益；三是不能只顾眼前利益，要注重长远利益和生态效益，为子孙后代着想；四是不能只顾局部利益，要严格执行总体规划，兼顾区域平衡。在小城镇建设过程中，要坚持“五个结合”，即与发展区域特色经济相结合，与市场建设相结合，与推进农业产业化相结合，与发展乡镇企业相结合，与发展个体私营经济相结合。要充分依托小城镇的功能优势，加强市场信息、农业技术、产品流通等三大农村社会化服务体系建设，真正服务于农业、农村和农民。要重视生态资源合理利用与环境保护，逐步建立较完善的小城镇社会保障体系和制度。
3.4.3确立合理的小城镇规划布局
    打造特色的小城镇必须要有特色的规划。小城镇规划要充分塑造城镇特色，体现城镇个性，注重城镇品位。制定小城镇规划时，要在遵循小城镇发展普遍规律的基础上，结合商洛实际情况，因地制宜地确立各小城镇的发展方向和发展模式，形成独具特色的小城镇风格。我市城镇总体规划要突出商洛山水园林特征，紧扣“绿”字大作文章，在城市建设中注重保留和发掘自然纯朴的山水特色，融入现代城镇构架于山水风光之中。在局部详规制订和实施中，要不断加以完善，将自然、历史、经济、文化和地方特色融入城镇的街道空间，逐步形成小城镇标志性建筑、标志性景观和标志性地段。突出这一特色，规划应突出“五个特色”：
（1）突出时代特色。 城镇面貌不是一成不变的，发展过程必然带着时代的烙印。这些反映时代特征的城镇规划要素，在城镇规划中必须给予足够的重视，精心规划，精心设计，凸现现代气息特色。比如，党中央、国务院提出的“坚持以人为本、树立科学发展观”的思想，陕西省委、省政府提出的“陕南突出抓现代中药产业和绿色农产品基地”的布局战略，商洛市委、市政府确立的“生态立市，产业兴市，工业强市”发展战略和建设“绿色商洛”的构想，等等都为小城镇的规划工作提出了新的要求，必须在这些精神的指引下搞好规划设计，并在规划中体现这一思想。
（2）突出空间布局规划特色。 城镇对自然环境的反应十分敏感。应根据具体的自然地理状况，特别是水土资源的可利用程度和生态环境承载能力来决定城镇的空间布局，或组团状，或串珠状，或带状，或点状，不拘一格，保持城镇体系对自然生态环境的亲和与协调。商洛市应坚持科学性、超前性、综合性、可操作性，高起点、高水平、高质量、高层次，与经济规模、人口规模相适应，镇区规模适度，注意节约耕地的原则，按照区域地理位置、交通、生产力布局，充分考虑市域山水走势、公路、铁路空间分布以及千年古道积淀形成的文化之路，确立以商洛城市为轴心，以六县县城为结点，以“两纵两横（两纵为西康铁路、西康高速公路，两横为312国道和西南铁路）”城镇带为两个主轴，“五大流域”（丹江、洛河、金钱河、乾佑河和旬河）城镇带为层面的小城镇建设空间格局，逐步建立起布局合理、设施配套、功能完善、经济繁荣、环境优美、各具特色的小城镇，逐步形成小城镇协调发展的新型城镇体系。　
（3）突出产业布局规划特色。 各个城镇之间要有合理的产业分工，发挥比较优势，发展特色城镇，防止产业趋同。按照经济效益、生态效益和社会效益协调发展的原则，积极引导商洛的特色产业向中小城市和小城镇集中，并努力促进大城市产业结构的优化和升级。根据商洛市多样化区域特点及对环境资源的承载能力，以适时适地、求新求变的创新思维，深化市情认识，加强洛南、商丹南、山镇柞三大区域划分的研究，本着错位发展、有所侧重的原则，做好区域产业布局规划，明确各个区域重点镇的主导产业定位，努力形成三大特色经济区。即洛南经济区应以秦岭的矿业和秦岭中药为重点，建立特色工业带，以川塬河谷的畜、果、烟三大特色产业为重点，不断延伸产业链条，建立绿色生态农业与农副产品深加工为一体的农业产业化经济区；商丹南经济区应以刘湾生态工业项目区为龙头，依托新建设312高速公路和西南铁路大通道，重点发展药业和各具特色的绿色产品，推进产业、企业集群，逐步形成一条绿色经济带；以商於古道为主轴，规划建设丹江旅游文化长廊。重点开发建设商州牧护关、丹凤武关、竹林关、商南太吉河旅游服务型，商州黑龙口、夜村、丹凤商镇、商南清油河、白浪商贸流通型和商州孝义、丹凤棣化、商南试马、富水、梁家湾产业依托型小城镇。山镇柞经济区则应依托更加明显的生态优势、资源优势和臻于成熟的区域经济开发条件，实施重点开发，使之率先融入西安经济圈。突出抓好以柞水大西沟铁矿、山阳中村钒矿为龙头的矿产业，以镇安柴坪电站、山阳猛柱山电站为支柱的水电产业，以柞水盘龙生态医药产业园和山阳必康药厂为龙头的中药产业，以柞水新田地公司、山阳鑫龙公司和镇安魔芋加工厂为龙头的绿色食品和由柞水牛背梁自然保护区、柞水溶洞及东西干沟景区、镇安木王国家森林公园、山阳天竺山景区，乾佑河、金钱河、旬河流域生态旅游构成集中连片的原生态旅游度假区的开发。逐步发展一批产业强镇，经济强镇。着力建设柞水营盘、镇安木王生态型，柞水凤镇、镇安回龙、米粮工贸型，柞水小岭、山阳中村、洛南石门、黄龙工矿型，柞水石瓮旅游服务型，山阳漫川、柞水红岩寺、镇安云盖寺商贸流通型，山阳高坝、照川、杨地、户塬、镇安柴坪、达仁、茅坪、青铜产业依托型小城镇。
（4）突出小城镇景观规划特色。 要强化小城镇建设的特色，景观设计是一条重要途径。景观设计是对一条街、一个城镇空间、一个重点地段的景观品位的设计，是处理建筑单体与环境整体协调关系的关键。通过景观设计加强城镇空间、主要街区和重点地段的景观控制，避免建筑设计的盲目性，达到强化小城镇的特色的目的。在重点小城镇的规划设计中，应重视适合市民生活休闲的小绿地、小公园和更具亲和力的居住社区的规划设计，构筑“一街一色一景，一路一树一花，四季常青，三季有花”的小城镇绿化景观，创建优美、舒适、安静、人与自然相和谐的人居环境。
（5）突出小城镇文化特色。 每一个小城镇的历史、文化、民族、宗教都有自己的特色，小城镇的形成和发展是一个随时间延续的历史过程，对于历史传统的继承和发展，是小城镇特色定位时需要加以考虑的重要方面。切勿盲目模仿外国外地的规划建设模式。历史环境和文物建筑往往成为城镇的象征，规定着城镇的特色，如曲阜的北庙、正定的隆兴寺、赵县的赵州桥、井冈山的茨坪、新疆的伊斯兰建筑等。每个镇的发展都有它的背景与传统，我们后人发展应该尊重这个历史，小城镇发展不宜搞大拆大建，用保护、改造及新建同步发展的办法来建设小城镇，如英国规划界对他们历史文化名城加以保护值得我们学习、借鉴。现在这些被保存下来的古建筑，已成了世界性旅游资源，古建筑产生了巨大的魅力。苏格兰的爱丁堡，就是以古色古香的城堡、街道和建筑，吸引了世界上大量的游客，每年的GDP总额中，有30%来自于旅游业的贡献，有的城市甚至达到60%。他们想不到当年通过合理的城市规划把众多建筑保留下来，使后代受到了那么多的恩泽。
商洛市柞水凤凰镇老街的古建筑、红岩寺苏维埃区政府遗址戏楼、镇安云盖寺镇古风犹存的老街、山阳漫川镇的骡帮会馆等都是十分宝贵的名胜古迹，具有非常深刻的文化内涵。对于这些建筑在小城镇规划中采取现代科学的手段，尽全力加以保护。对能维持建筑原貌的，尽一切努力争取原样保留；对残损较大的，可在保持建筑外表原有风格的前提下，改造完善其功能，充实它们的使用价值，使其在人们的现代生活中继续发挥作用。
3.4.4  确立与时俱进的小城镇创新体制
    城镇化的实质是产业和人口向城镇的不断聚集。创新城镇化的体制框架，就是要为这一聚集过程创造条件。当前应重点在以下几个方面进行改革与创新：
（1）创新户籍制度。 户籍制度是农村城镇化中“农转非”的第一道制度“门槛”，应重视加以改革和创新。借鉴外地小城镇户籍改革的成功做法，积极创造条件，在各建制镇全面推进小城镇户籍改革工作,在小城镇及农村地区逐步实行以居住地划分城镇人口和农村人口，按职业确定居民身份的户籍登记制度，进一步放宽对农民进城及人口跨地区落户的限制。凡居住在小城镇户籍制度改革地域内，在该城镇从事合法稳定的非农职业或有稳定的生活来源、有合法固定的住所且已实际居住的，城乡通婚，城镇职工、居民在农村的配偶及未婚子女，在城镇经商、兴办二、三产业及其居住生活的直系亲属等，都可以办理小城镇常住人口。这样，一方面在一定程度上可以解决部分人口不必要的流动问题，相对地吸引固定一些外来人口和在小城镇务工经商的农民就地“扎根”，获得合理合法统一的社会身份，为城镇经济的发展更好地发挥作用。另一方面，在很大程度上将解决长期困扰着户籍管理部门的“人户分离”问题和“人户分离”给打击犯罪、治安管理带来被动等问题，为逐步实行按居住地管理户籍奠定基础。此政策仅有固定住所的人口迁移一项便可使各建制镇区人口扩大近千人规模。
（2）创新农地制度。 在当前全国粮食总量出现阶段性供大于求、市场粮价出现下跌趋势，西部农村劳动力向东部流动的大环境下，应抓住时机，推动农地制度创新。建立城镇国有土地储备和出租制度，垄断一级市场。除政府机关、学校、市政等公共用地实行划拨外，生产经营性国有土地出让金，可实行较长年限的分期收回制，实行宗地租用，以降低农民进城的房价“门槛”和产业开发地价成本。城郊划入城镇开发的土地征用费，大部分留给农民作为启动非农产业的原始资本。正确处理好进城农民与承包地和宅基地的关系。考虑到城镇保障制度短时期内不易健全和普及，新增人口短时期内难以纳入统一的社会保障体系，且农村居民对耕地的保值、升值功能的预期，必须稳定农民的承包权及宅基地的使用权，坚持“强化集体所有权，稳定承包权，明确发包权，放活使用权”的原则。一方面，强化集体所有权概念，另一方面，明确农民对土地的使用权，发放土地使用证，实行“一地一证”制，农民只要凭土地使用权证和承包合同，可依法出让、出租、转包、入股、抵押等流转活动，引导耕田向种田能手集中，学习借鉴广东南海等地推行农村股份制、“股田制”的做法，以股份合作制方式推进土地集约化规模化经营，使进城农民从土地使用权流转中，获得保障未来基本生活和从事第二、三产业的启动资金。对于农民进城前原有宅基田允许按一定折算标准置换城镇住宅用地，原有宅基地退宅还田，亦可保留其原有宅基旧使用权。
（3）创新社会保障制度。 改革的基本方向是扩大保障面和实行社会化。建立面向城镇所有非农产业就业人员的养老保险、失业保险和医疗保险。社会保险费的筹集和支付，应与当地经济社会发展水平相适应，并建立与经济发展水平相协调的保险费率征收调整机制，努力做到社会化筹措、社会化发放，公开透明、社会监督。对依法转让承包土地和承包草原等生产资料进城的“新市民”，与其他城镇居民同等对待，实行最低生活保障；对保留生产资料进城的居民，也可暂缓纳入，以减轻社会保障压力。
（4）创新人口及其回流政策。 商洛的人口政策，必须既考虑人口总量的控制，稳定低生育水平，又考虑人口质量的提高，以利于加快社会转型。通过创立外出打工青年回乡创业园，引导打工人员到集镇建房发展，促进这种人口和资金向集约化高效化的方向流动。
（5）实施推进撤乡并镇。 商洛市乡镇数量多规模小，全市有48个乡和15个建制镇总人口均未达到一万人，数量占乡镇总数的三分之一多。随着道路交通条件的改善和基础设施水平的提高，加上这几年的移民搬迁，同一区域乡镇村之间联系越来越紧密，这就为撤乡并镇提供了极大的便利和可能。因此建议有关部门加强调研，深入研讨，适时推进撤乡并镇，减少建制镇数量。对撤销的镇所在地，设乡镇公所，不作为一级政府和一级财政，只作为市县的派出机构管理治安，工商、文教、计生和民政等事项。通过撤乡并镇，扩大中心镇、重点镇的辐射半径，在更大范围内集中有限资源，聚集乡镇企业，统一治理环境，降低交易成本，提高财政收入。乡镇合并时应遵循以下原则：一是地缘原则，即相邻的乡镇才进行合并，不相邻的不合并；二是经济效益原则，即合并是为经济进一步发展创造条件，提高整体效益；三是条件成熟原则，即满足合并条件才合并，条件不成熟，等条件成熟了再合并。如果某几个乡镇分属同一经济区并且占用耕地少，发展前途广阔，可设立一个新的小城镇。
（6）实施“四进”工程，增加小城镇的规模效益和聚集效益。 重点镇建设因抓好“农民进镇、工业进园、住宅进区，商业进市”四个方面的工作。“农民进镇”即通过制定诸如户籍、土地、生活教育等方面的优惠政策，改善生活居住环境，吸引农民进入小城镇。“工业进园”即小城镇通过建立工业园区或工业小区，使乡镇企业逐步向小城镇集中。“住宅进区”即要建设一定规模的住宅小区，改变小城镇建房零星插建的方式，改善小城镇居住环境。“商业进市”即建设小城镇集贸市场，把“路边经济”请进市场，形成规模效益。这四个方面的最为重要是乡镇企业向小城镇集中。对此，应采取鼓励与限制双管齐下的政策，加以引导和促进。对于向城镇工业小区集中的企业，应给予多种优惠政策，如提高其在乡村的土地占用费、环境保护附加费等，工业小区内则可实行无费区或少费区政策，在土地使用费及税收上给予优惠，积极鼓励，最大限度地降低企业迁移成本；对于新建企业，则应该按照城镇发展规划统筹安排，限制其随意乱建，遍地开花。若不在工业小区内建厂的新办企业则不予审批。
3.4.5确立具有可行性的小城镇建设新举措
   “以产业化促进工业化，以工业化促进城镇化”、“项目带动，城镇带动，开放带动”是商洛市委、市政府研究确定的重大战略举措。实践证明，这是一条符合商洛实际的有效之举、特色之路。因此，发展小城镇必须首先做大做强区域特色产业，以经济大发展促进小城镇的大发展，做到以特色兴产业、赢市场、增活力，努力实现兴一座城镇，繁荣一方经济，转移一批农村富余劳动力，致富一方群众。首先，应大力发展特色农业，发挥地域优势，突出抓好“药、茶、烟、果、菌、畜”。各重点镇应当因地制宜，立足本地资源和市场条件，选准自己的主导产业和拳头产品，形成具有区域特色的农业支柱产业和名牌优质农产品。商州应突出禽、畜、菜、菌，洛南应突出畜、烟、果，丹凤应突出山茱萸、二花、菌类，商南应突出茶叶、花生、油桐、中药材，山阳应突出药、菌，镇安应突出蚕桑、板栗，柞水应突出板栗、生态观光农业。努力加大支柱产业的生产规模，加快生产基地建设，形成一村一品，一乡一业。其次，大力发展农产品加工业，兴办龙头企业，延长产业链条，推进产业化经营。第三，围绕当地特色产业，在有条件的小城镇建设和培育具有较大集散作用的各类农产品专业或批发市场，发挥辐射带动作用。第四，大力发展农村二、三产业，不断转移农村剩余劳动力，推进经济结构升级优化。通过建立工业小区、商贸小区或组建种植、养殖公司，发展乡镇企业，发展个体私营经济，积极引导农民跳出田园搞生产、走出家园搞经营，使相当一部分农民摆脱传统的种植业、养殖业而从事农副产品加工业、流通业、运输业以及建筑业和餐饮服务业等，引导从传统农业生产的劳动力逐渐向二、三产业转移，促进二、三产业不断发展壮大。
3.4.6 确立多元化的小城镇建设新格局
    小城镇建设中，要紧一步解放思想、更新观念，从单纯依靠政府投资建设转变为依靠政策，向市场、向社会要资金，广开门路，用活政策，逐步建立起民间资本、国家、集体、外资共同建设小城镇的多元投资体制。为此要做以下两点：
   一是要把市政基础设施建设作为一个产业来运作，把建设项目作为一个企业来管理。按照“谁投资、谁所有、谁经营，谁受益”的思路，打破所有制和地域界限，面向个人、集体、国家、外商等多种投资者招商引资。把基础设施当作产业，使投资者变成经营者，逐步建立“投资—回收—积累—再投资”的模式。提倡和引导各种经济成份并重，鼓励更多的外商、非公有制企业和其它民间资本投入城市基础建设，建立开放、稳定、多渠道的建设资金筹措机制，为推进城镇化奠定物质基础。二是把市场机制引入小城镇，对小城镇资产实行资本经营，采取出让、拍卖小城镇基础设施冠名权、旅游项目经营权、城镇环境管理权和可利用空间的使用权等办法，把小城镇资源全方位推向市场，实现“以地生财”，用城市空间聚财，走“以地生财，以财建城， 以城招商，滚动发展”的路子。在小城镇总体规划框架内，选择规划先发展的地段进行开发建设，按“以路带房， 以房养路、综合开发、聚集资金、滚动发展”的方针实施。同时制定优惠政策，使资金、技术、人力等生产要素向小城镇集中。
     加快小城镇基础设施建设是强化城镇功能的一项基础性工程，也是小城镇建设发展的重要内容和前提。商洛市小城镇基础设施建设相对滞后，“瓶颈”制约相当严重，如果对所有小城镇建设统一标准，同步建设，有限的资金根本无法填补小城镇建设的资金缺口。对此，应因地制宜、分类指导，区分三类不同情况进行重点建设。一是将中心城市周边小城镇如沙河子镇、杨峪河镇等列入城市建设范围，实行高起点、高标准、高质量综合开发，彻底改变过去那种零敲碎打搞建设的方式。二是抓好商州区的大荆镇、夜村镇，洛南县的三要镇、古城镇、山阳县的漫川镇、中村镇，丹凤县的商镇、竹林关镇、 商南县的富水镇、清油河镇、镇安县的木王镇、云盖镇、柞水县的石瓮镇、凤凰镇等14个市级示范镇的建设，坚持以创造良好的人居环境为中心，突出人性化与人本化的城镇建设理念，大力实施“蓝天、碧水、绿地”和“美化、净化、亮化”工程，因地制宜，设计开发出具有时代气息和地方民族特色的现代小城镇，建设适合市民生活休闲的小绿地、小公园和更具亲和力的居住社区，逐步形成“一街一色一景，一路一树一花，四季常青，三季有花”的小城镇绿化景观，创建优美、舒适、安静、人与自然相和谐的生态城镇。每个镇区应建设一处以上体现地方特色和现代风格的标志性建筑。  
    三是对偏远小集镇以“三通”建设为重点，围绕小城镇道路、水电、通讯、市场和绿化美化等基础设施建设，着力抓好项目带动，以项目抓机遇，以项目促发展，把小城镇基础设施建设纳入乡镇经济发展规划，并与集镇道路硬化、乡镇企业集中连片开发、区域经济发展、市场建设、环卫设施建设及旅游景点建设充分结合起来，有计划、有重点、有步骤地进行路面硬化改造，加快集镇供排水、防洪、照明、通讯及文化娱乐设施建设，完善社会服务和生活服务功能。
3.4.7 确立具有生态观的小城镇发展新方向
    人与自然和谐需要有良好的生态环境为基础，新世纪的城镇化发展要有高的起点。因此，商洛市必须深入贯彻《全国生态环境保护纲要》，站在全面建设和谐社会的战略高度开展小城镇建设。
    首先，强化各级政府生态决策观，优化产业结构。商洛市的工农业生产大多依赖于当地的资源优势。因此，资源配置和优化尤为重要。要强化生态产业观，一、二、三产业都要从可持续发展的要求出发，树立新的资源观念，建立资源节约型体系。非公经济是商洛市新的经济增长点，要及时灌输生态经济观，依靠科技创新，推行清洁生产，实现产业升级，把对环境污染和生态破坏减至最小。
    其次，建设生态型城镇必须重视农业环境保护。商洛山区面对广大农村，农业是基础。一要尽快构建与发展要求相适应的农业环境保护的法制环境，用法律的手段规范生态农业的行为；二要加快生态示范区建设步伐，大力发展高效生态农业，坚持用高新技术改造传统农业，增加农民科技教育投入，推广科学施肥和使用有机肥，合理使用农药并加强生物防治，使农业的发展和布局既能符合当地自然环境条件，又保护生态环境；三要进一步深化农村环境综合整治工作。当前要抓住农业结构调整的契机和农业产业化发展中出现的问题，进一步完善农村环境综合整治定量考核体系，全面开展“农考”工作，推动农村生态环境保护工作的开展。
    第三，建立自然保护区和生态功能保护区。针对商洛市生态环境特点，搞好生态功能保护区划，确定一批自然生态保护区和重要水源涵养区，创建省级自然保护区；以自然景观为核心开发生态旅游区；将南秦水库等作为饮用水补给源，划为水源保护区。同时，市政府要制定相应的规章，依法进行保护。
    第四，引导小城镇创建绿色社区活动。一要加大环境基础设施建设力度，主要是生活污水处理和垃圾处理。因山区经济实力较弱，必须实行比城市更优惠的政策，按照中央提出“各地要积极探索在政府引导下通过市场机制建设小城镇的路子”吸引企业、个人及外商参与环保基础设施的投资、建设和经营。二要通过开展创建“绿色社区”等一系列活动，如“绿色学校”、“绿色家庭”、“绿色消费”、“绿色住宅”等，让环境保护走进每个单位、每个家庭、每个人的生活。只有全民环境意识的提高，法制观念和环境道德观念的增强，对环境的关注才是主动的、自觉的。
    第五，坚持污染防治和生态保护并举。一方面，针对自然资源开发建设项目环境管理的薄弱环节，加强对自然资源开发项目的生态环境影响评价与监理力度。在重大项目、个体私营经济发展的决策中，认真贯彻环保第一审批权，把好源头关。另一方面，多渠道增加生态环境建设的资金投入。生态环境建设是社会公益事业，各级政府要确定比较稳定的投入渠道，不断增加投入，用于重点项目和重点区域的生态建设，制定优惠政策吸引国内外、集体、个人投资。应出台开征生态环境保护费的政策，用于生态示范区和重点流域生态综合治理。
    第六，机构保证，综合管理。生态环境的保护和建设涉及面广，要树立大环境观念。一要加强领导，将乡镇生态环保工作纳入干部政绩考核，建立生态环境保护责任制，各乡镇也要成立生态环保工作机构，把生态环保和建设的规划纳入当地社会发展的长远规划和年度计划，以保证生态环保工作落到实处。二要树立综合生态系统管理的思想，统筹生态环境的保护和建设工作。政府要强化环境保护委员会的职能，统筹协调城建、林业、农业、地矿、水电、环保等有关部门的密切协作；城建部门要引导乡镇做好生态规划编制工作；林业部门要大力推行封山育林；地矿部门要确保资源的有序利用；水土保持部门的工作重点要放在矿区流域治理和水土保持上，对严重流失的坡耕地及25°以上的陡坡进行有计划退耕还林；水利水电开发部门应根据水资源状况做好规划，合理开发；环保部门要加强对污染源的管理，提高“达标”的层次；农业部门应大力发展生态农业，推广生态示范区。通过综合管理促进全县生态系统实现良性循环。
3.4.8 确立具有现代服务意识的城镇新形象
    小城镇是一个规模庞大、因素众多、关系复杂、多目标、多层次、多功能的大系统，小城镇的建设和发展关键在于管理，只有切实加强小城镇管理，才能最大限度地提高小城镇的综合功能，充分发挥小城镇整体效益，使之更具吸引力和凝聚力。在小城镇管理方面，商洛市应重点做好六个方面工作：一是强化城镇意识，牢固树立管好小城镇与建好小城镇同等重要的思想，借鉴资本运营的理念和方式，以新的发展观经营和管理小城镇，进一步明确城镇发展目标，健全城镇管理制度，加快城镇化进程。二是及时制定加快小城镇建设的实施意见及配套措施，建立和完善适应市场经济要求的小城镇管理机制。三是狠抓城镇环境综合整治，着力解决占道经营、交通混乱、环境卫生脏乱差的问题，加快垃圾中转站、公厕等设施建设，使城镇面貌一新。四是优化城镇景观形象。对小城镇主要道路、街道和结合点四周的建筑立面、标高、色调、造型等制定了详细的标准，严格把关。对小城镇新建和改建的街道、公路两旁、新建房屋的规模都进行明确规定。五是成立城镇建设领导机构。作为政府管理城镇建设的决策、议事、协调机构，统一协调解决城镇建设和管理的重大问题。六是努力加强城建干部队伍建设，切实转变作风，提高工作效率，不断提高其综合素质、业务能力和执法水平，进一步规范执法行为，严格奖惩措施，加大执法力度，使城镇管理逐步走上制度化、法制化的轨道。
第四章   结束语
 
4.1本文的主要工作及结论
     本文从定性研究和定量分析的方式，从小城镇发展目的意义、取得的成效、存在的问题及今后的发展方向、发展模式等方面进行了研讨，初步揭示了小城镇发展的一些规律，并在把握这些规律的同时，重点对商洛小城镇发展进行了具体研究。通过研究，笔者认为，农村城镇化是伴随着社会经济的发展和农村工业化、现代化而出现的一场巨大变革；由于各国的社会经济条件不同，其城镇化道路也不尽相同，我们应根据我国的国情，走有中国特色的农村城镇化道路，大力加强小城镇建设，促进城乡统筹发展。同时由于各地区域性自然、经济、文化等条件差异较大，因此必须因地制宜走具有鲜明特色的小城镇发展之路。像商洛这样的欠发达地区，应充分发挥自身比较优势，准确定位，精心规划，创新机制，加快企业集群和人口聚集，加强基础设施建设、生态环境建设和形象建设，尽快造就出一批各具特色的小城镇，带动农村经济快速发展。我们完全有理由相信，经过各地不断的探索、实践，不断的总结、改进，小城镇建设必将像家庭承包制一样成为新时期统筹城乡发展，振兴农村经济，实现农村社会经济发展和全面小康社会建设的新突破。
4.2有待进一步研究的问题
     尽管本文就小城镇发展的相关问题作了一些论述，但小城镇的建设和发展，是一项复杂的系统工程，还有很多问题有待进一步解决：
（1）小城镇交通网络化问题
    小城镇与城市、乡村间人流物流的交通网络如何形成？采用什么交通方式？路面等级宽度多少？两侧绿化怎么办？路灯、出入口如何安排？
（2）小城镇规划标准问题
    是否要起点高、眼光远？是否应体现在：环境优美、出行方便、居住安全、人均建设费和运行（住、食）成本低廉上？其占地标准和环境标准应如何确定？
（3）小城镇建设发展的人才人力问题
    目前小城镇的人才状况如何？需要变革吗？需要外脑支持否？大量但缺乏城镇所需技能的农民素质该如何提高？建设设计施工力量怎么解决？建设后的运行维修如何处理？
（4）小城镇建设关键技术问题
    关键技术问题是什么？大量的城市现有建设技术能否直接引用？有针对性的生态环境技术、小型的个体的给水、排水、燃气和供热技术该如何解决；当地建筑材料如何利用？
（5）小城镇居民的参与问题
    涉及到为谁服务和如何集思广益，哪些“民”参与呢？是否包括即将进镇的农民和他市市民？必须参与哪些问题？以什么形式参与？是人大或组成什么委员会吗？
（6）市场机制和城市经营问题
   镇政府应充当什么角色？哪些项目须要公营机制？哪些项目的资金和经营能运用市场机制？城市经营如何体现？政企分开又如何体现？
（7）小城镇的经常运行管理问题
    与上级市县的职能划分，如何形成独立有效的财务税收体制？公务员的效率性如何建立？小城镇的规划、计划和土地怎样管理？人口、户籍管理和社保如何改进？警察、公共安全和卫生、交通、通信和水电，各个产业、企事业及其业绩的统计等应如何改革、完善和管理？