张胜军：全球治理有可能陷入瘫痪

张胜军 北京师范大学政治学与国际关系学院副院长

全球治理为何令人失望？

自上世纪90年代“全球治理”概念诞生以来，全球治理无论是作为一项理论主张还是一项政策实践都引起了普遍关注，被越来越多地提上国际组织和各国政府的议事日程。然而，今日世界仍然没有改变整体力量远落后于个体力量的事实，全球多元治理机制的治理成效让人失望。在笔者看来，当前的全球治理正在陷入缺乏深度治理机制的危机，主要体现在以下方面：

第一，新生机制提供全球公共物品的能力严重不足。这些机制尽管覆盖了不少新出现的国际问题和全球问题，但它们大多是滞后出现的机制，并非出自预先精审的设计，而是危机之下的仓促应对。例如二十国集团做出的宣言、声明或决议，虽然一再强调保证各方采取互惠行为，但毕竟因缺乏可靠的合作方式，不能提供国际或全球性公共物品。在气候变化问题上全球合作的艰难进程，也充分暴露出当今时代国际合作的限度。

第二，在传统国际治理领域，联合国和其他国际组织提供公共物品的能力也在下降。国际货币基金组织（IMF）开出的药方曾被批评为“万能膏药”。目前，IMF和世界银行的高层职位仍为欧美把持。这种做法已经越来越与全球经济的现实不符。

第三，大国治理世界的意愿下降，与过去的两极或单极世界相比，今天的“无极世界”或“多极世界”可能带来的更多是失序，而非秩序。

第四，最为关键的是在当前的全球治理机制中绝大多数属于外部或替代治理机制，能够深入到国家内部监管的深度治理制度几乎空白。例如，在国际经济领域，世界贸易组织（WTO）、IMF和世界银行等机构负责的是世界经济的外部治理机制，所调整和监管的是国际金融体系的稳定、自由贸易的规则和世界经济的均衡性等，但全球经济已经融为一体，而传统的国际协调机构如IMF和世界银行在应对全球性金融危机方面的作用已明显不足。

联合国的设计已经过时

同样，越来越多的人已开始认识到联合国应对当代危机的局限性。联合国的局限性很大程度上来自其建立之初的宗旨和目标并不是为当代世界所设计的。联合国的创建者们没有预见到今日世界国家内部的严重暴力冲突，安理会更不是为了防止国家受到恐怖主义袭击而设计。

可见，今日世界的全球治理本身也面临着风险。笔者认为，面向未来的全球治理框架结构改革必须是全方位的。如果当前的全球治理机制不能很好的适应国际体系中权力转移的变化，或者它的结构和过程与当前的国际关系变化出现严重不一致，那么就难以诞生令各国都满意的合作框架，导致全球治理非但不能解决问题，还可能成为斗争的一个焦点。

因此，全球治理改革必须适应国际体系的变化，增加新兴大国在全球治理中的作用。新兴大国现在已成为解决国际问题不可或缺的力量。但是，现有国际治理的核心机制主要为西方国家所设计和掌控，如联合国、IMF、世界银行以及作为WTO前身的关贸总协定。这些机构能否重现活力很大程度上取决于它们是否做好接纳新兴国家的准备并使这些国家于中发挥更大作用。反过来，如果新兴大国怀疑当前的机制、议程，或者担心它们偏袒少数大国利益，那么可能导致全球治理陷入瘫痪。

全球化是当今危机的总根源

当前，摆在世界各国面前的全球治理议题，无论是抑制气候变化还是打击恐怖主义，其实都可以归属为“反应型”议题。被动应对并非最佳方法。因此，全球深度治理必须实现议程的转变，即从被动反应型的议程向具有前瞻性和主动性的治理议程转变。

首先，治理全球化是全球深度治理的中心议程。全球化和相互依存是各种全球问题和跨国问题产生的主要根源。全球化不但是引起变化的主要动力，还是引发各种跨国问题和全球问题的总根源。全球化同时带来了更大的不平等，导致财富越来越向少数国家或利益集团集中，导致贫富差距的扩大和事实上的剥削。总之，全球化是当今时代危机的总根源。治理全球化的负面效应，尤其是由于发展不均衡而带来的世界不平等和不公正是全球深度治理的中心议程。

其次，转变西方国家主导全球治理议程的局面，新兴国家和发展中国家要在全球治理中发挥更大作用。多年来，G8一直在全球治理体系中占据着主导地位。但是“全球治理”不等于“西方治理”，全球深度治理要求打破西方发达国家垄断的话语权，任何全球治理方案都要包括新兴经济体和发展中国家。这并非单纯为了表达新兴国家和发展中国家的自我需求，而是调整和校正当代偏颇的全球治理、挽救其免于失败的重要步骤。

最后，真正要为全球正义和一个公正的世界而努力，在全球深度治理的核心议事日程上应该有如何缩小南北差距，如何使一些经济落后国家的人民摆脱贫困和使发展中国家获得更好的发展机遇。

在贸易和投资领域，不少发展中国家处于边缘地位。西方工业化国家主导的全球治理议程往往对此视而不见，导致冷战后20年间世界经济的边缘地区陷入暴力和贫困的恶性循环，严重影响世界的和平与安定。当前，非洲的暴力冲突远比其他地区严重。该地区内战与外战并存，其中不安全、贫困与恶性治理之间的相互影响。如果未来的全球治理不能真正平等地对这些地区，并且采取切实的措施和更具包容性的政策，那么在一个相互依存的世界上，我们的未来将面临更大的系统性风险。

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