高位消防水箱图集:[转贴]大学已沦为权力角逐的场所

一、大学治理的紧迫性

现在的大学早已不是学术和知识的殿堂，而是官僚政客相互勾心斗角的场所。 中国的高等教育资源越来越多，可是，中国的高等教育质量越来越差，各种学术泡沫不断泛起，毕业生的就业率越来越低。面对此情此景，教育主管当局难道还不应该深刻反思，尽快改弦更张吗？目前中国大学乱象丛生，大学治理迫在眉睫。

（一）庞大而又浪费的教育组织体系
      
中国大学的组织架构是如何浪费资源的。不了解中国大学的人，很难想像中国的大学是一个机构庞杂的官僚组织。在大学既有中国共产党的基层组织，也有学校的行政组织。这些组织可以分为以下几个层次：大学校一级的组织——学院一级的组织——系一级的组织——教研室一级的组织。大学通常的运作程序是这样的：学校开会之后，传达到学院；学院的负责人开会后，传达到系负责人，系负责人开会后，传达给教研室，教研室主任再传达给教师。在这样的官僚体制下，普通教师是最没有权利，也最没有发言权的职工。学校的绝大多数资源，都耗费在这些组织机构里面。从教研室、系办公室、学院的办公室到学校办公室，都有专门的行政管理人员，他们不仅耗费教育拨款，而且更主要的是，会层层加重教师的负担。
  
大学是按照行政级别分配资源的。学校的负责人除了有专车、办公室和服务人员之外，还有特别的出差费用和电话费用；学院的负责人除了不配备专车之外，办公室和服务人员以及出差费用、电话费用样样齐全；在许多大学系主任和教研室主任都有专门的电话通讯补贴。假如学校有数十个院级单位，上百个教研室，那么，仅仅办公费用和电话费用就是一笔不小的数目。在这样的组织架构下，根本谈不上效率，大量经费都耗费在这些机构及其负责人的身上。

     （二）大学官场化导致学术堕落和资源分配不公  

在西方发达国家，大学里最受人敬重的是学识渊博的教授们，而不是行政人员，我国大学刚好相反。大学已经不再是知识的殿堂，而是权力角逐的场所，比的是谁的官大（行政级别高）。在大学里学者和官员是难以分清的，你说他是个学者，他又是个官员，你说他是个官员，他又是个学者。现在许多教师不安心学术研究，一心向上爬。究其原因就在于，在这样的官僚体制中，只有获取一官半职，才有可能得到资源，包括教学和科研资源。这是中国教育界的普遍现象，也是许多青年教师希望在大学担任领导职务的根本原因。长此以往，大学里专心搞学术研究的教师就会绝迹，试问这样的大学能培养出大师吗？

大学的资源掌握在各级行政官员手中，级别越高，获取的资源就越多。不同的大学实行不同的财务管理制度，但是，资源的层层分配体制却大体相同。资源分配的过程中，完全由校一级领导说了算。学校领导可以根据自己的好恶，向不同学院分配不同的资源，其理由往往冠冕堂皇。譬如，支持学科建设、申报博士点、申报硕士点、资助年轻教师、申报国家重点课题、扶持核心刊物、奖励优秀教师、增加重点专业等等。学校的领导可以颁发各种文件，寻找各种藉口使用资金。这些资源通过各种方式向各级领导倾斜，普通教师只有在献媚领导的情况下才有可能享用这些资源。少数学校领导干部，把自己的黑手伸向学校的基本建设，贪污受贿获取巨额资金。陕西近三年查处80 多宗大学腐败案，倒下7 名厅级校官；湖北也已有6 所大学的主管官员因腐败落马。武汉大学原常务副校长陈昭方、原党委常务副书记龙小乐，因涉嫌在基建工程中巨额受贿，惊动内地教育界。 现在大学领导中绝大多数都是重大课题的负责人，他们拥有数十万乃至数百万的科研资金，打着学术交流的幌子，整天在国内外飞来飞去，游山玩水。

（三）神圣学府沦为商业机构

由于学校实行后勤社会化管理，学校早已沦为商业机构。中国的大学一方面反对教育产业化，可是另一方面，在学校内部却按照市场规律办事，学校的后勤实行企业化管理，各种设施都要付费使用。大学的后勤集团是一个非常特殊的机构，它们不仅可以利用国家划拨的土地从事各种经营性活动，包括开办商店、书店、餐馆食堂等，而且可以从日常教学活动中收取费用，可以这样说，学生的一举一动都是后勤集团获取利润的来源。不仅如此，学校的各个部门也从事经营性活动，譬如，研究生部本来是负责研究生的教育管理工作，可是，研究生部可以通过合作办学的方式，收取各种费用。各个学院也可以通过举办培训班或者社会合作办学等形式赚取外快。这些收入既不纳入教育管理预算，也不需要向教师公开，只要各单位的领导作出分配决定，就可以进入个人的腰包之中。

      （四）  可怕的评估体系

在评估方面，中国大学有一套自成一体，绝不和国际接轨的系统。只要掌握了窍门，专科学校可以成为211工程的受益者，三流学者可以评为一级教授，投机取巧可以混到博士毕业。

1、211工程学校才有经费。 211工程已经进行了十多年，北大、清华未成为世界名校，拿了钱的地方院校也无甚大作为，倒是造就了中国大学高校造就了盲目的合并热潮。“211工程”更像是个荣誉称号，人们模糊而天真的认识：大概国家砸大钱的大学该是好大学。广东省的人大代表在审议2010年教育厅的预算时发现，华南师范大学和五邑大学的在校生人数接近，华南师大的预算开支是9.71亿，而五邑大学仅为0.17亿元。因为前者是211工程的名校。有侧重的扶持造成了教育资源分配的失衡，教育公正在大学阶段被再度漠视了。

2、学术行政化。将部署高校教师分为13级，并与收入挂钩。在评选标准时，资历、头衔、工龄占了最大的比重，于是教授评级就变成了论资排辈，往往最终的结果是谁的官大就代表学问大。院士、校职称评审委员会成员、学术委员会成员、博导、教授由高到低，再将教授分为三六九等，让学术行政化更加无微不至。

3、科研评奖领导为上。 科研申请表中的职称、职务等，都是科研评奖的重要参照系，行政人员和“学术寡头”往往垄断了评奖的结果。而许多学术文章中诡异的第二作者，多数是学术权威或领导。 北京大学马大龙教授曾听某省的一位专家抱怨，2003年至2005年，该省科技进步奖获得者中，担任行政领导职务的占61.16%。2008年度国家科学技术进步奖特等奖、一等奖等全部11项非集体奖励的第一获奖者，只有一位没有担任任何行政职务。

    二、大学治理期待什么样的大学章程

大学为什么乱象丛生，可以说目前中国大学的合法性已经完全丧失，如同一个病入膏肓的人，大学章程能否作为一剂良药让其起死回生呢？笔者认为，中国要想建设一流大学，大学章程建设是必须的，但同时还必须改变其扎根的制度土壤。目前政治体制改革未定的前提下，我们要做的就是做好大学章程的建设工作。下面笔者结合中国大学的实际情况，谈谈中国大学治理需要什么样的大学章程。  

（一）大学章程的功能应该区别于法律及其他学校规章制度

大学章程是大学为实现自主管理和依法办学，由大学举办者或内部权力机构按照法律法规制定的调整涉校教育关系和学校重大基本事项的规范性文件，其有着不同于法律及其他学校规章制度的重要功能：

第一，明确大学的办学目标。东京大学在章程□□言式地坚信，它将成为“世界的东京大学”；哈佛大学1650年章程提出的建校宗旨是“为了促进一切良好的文学、艺术和科学”；德国波鸿鲁尔大学在校法中明确，学校成员和所属人员共同努力，科学地进行研究、教学和学习，以此履行科学领域中的创造性和批判性的使命。可看出，国外大学章程中的办学宗旨和目标基点都放在为国家、为社会做出贡献，并且使人民受益，让学校在事业发展中取得不断的进步。

第二，明晰学校地位，协调处理校内外的教育关系。德国波鸿—鲁尔大学在大学章程中提到，“鲁尔大学作为学术性大学是一个法人团体，是州属机构”，这就说明鲁尔大学是由政府设立的，属于公营或公益机构的一种，政府在一定程度上影响大学管理、运行。《牛津大学章程》第一章明确规定“牛津大学是根据普通法建立的一个民事团体”，表明牛津大学在法律上是高度自治的民事团体，一般不受政府权力的干预。康奈尔大学在其章程第一部分就明确其是隶属于纽约州的法律组织下的一所教育机构，可以“仍然是拥有纽约州的土地授予的学校”，“学校继续在这块土地上行使他们所有的权利和责任”。国外，不管政府对大学的控制力多少，大学总与政府有千丝万缕的联系。大学章程可以有效地确认大学与政府联系，通过确认政府权力的参与度，来保证大学自治权能有效实现。    

第三，确定内部管理体制，阐明重要机构职能。康奈尔大学在章程第一部分陈述了学院设置。美国密西根大学也在章程列举了可授予学位的学院。东京大学则记载了自我管理的原则、大学校长的权利和义务、成员的职责等。巴斯大学则直接细化到了学院及院长、副院长、各部门首长、团体和团体负责人、大学图书馆、理事会、学术大会等的职责和权利。几乎所有大学的章程都明确董事会、董事委员会、校长、管理官员和学术成员的权利和职责，厘清了内部管理的职权范围，有效地实现科学的制度管理。在西方大学的章程中，多层、多元决策和个人负责的内部管理体制促进了学校管理的良性发展，保证了大学的正常秩序。

第四，事务的公开和程序性。国外大学的章程都会明确记载财务审计制度，严格规范各类事务透明公开的原则和程序，确保学校资源充分利用。美国加州大学章程规定在每个财政年结束时，理事会将通过他的校长，向总督做一个详细汇报，内容包含学校的现状、发展和需要，课程、教授和学生数，收支额，所有重要调查和实验的性质、花费和结果，及其他被认为是重要的信息。美国密西根大学章程详细规定了董事会理事的任职资格程序和议事规则。对大学章程的修订，各大学章程都认为需要有相应的人数和依据规定的法律条款等。

（二）大学章程必须反映大学及其成员的学术自由追求

这是大学章程效用得以实现的重要保证，也确保了大学组织体功能的顺利发挥。大学具有天然的学术本质，要承担起知识传播和技术创新的重任。大学的学术力量是内生于大学的一种独立的、自主的、具有吐故纳新作用的专业化力量。它决定了大学具有社会其他组织所不能承担的功能，并使大学有别于其他组织并长久存在。学术力量在大学中需要有存在和发展的空间，就是学术自由。学术自由是自由的一种，根源于“思想自由”的一种特殊形式的自由，是指大学教师和学生有发表、讨论学术意见而免于被处罚的自由。因此，大学必须提供一个为教师自由教研，为学生自由研学的环境。盖非如此，大学之理念无法彰显，大学之功能也难以发挥。在学术自由的概念下，大学的教师有从事思考、研究、发表和传授其对真理之见的自由，这种自由除受基于理性产生的纯学术行规与权威的制约外，不受其他规制或权威的干涉与控制。大学对学术民主与自由追求的步伐是不会停止的，而且必然会在大学教育中发挥独特的作用，为实现大学教育目标和发挥大学的组织功能做出独特贡献。大学内的学术权力范围的把握显然要成为大学章程必须考虑的重要因素。

大学学术自由是大学生命，是大学开展知识创新的重要前提。大学章程的合法性根基需要依靠学术权力的支持，就必须彰显学术自由的取向。大学自治与法治就是要以保护学术民主和学术自由为核心。假如一味地将行政权力渗透在大学治理中的各个环节并以大学章程的制度形式保存下来，那大学也将失去内在的生命力，必然促使内部成员丧失对大学章程的信仰，让大学章程失去了成员意志的执行力而徒留空壳。大学章程的实质合法性来源于对学术权力和学术自由的尊重。首先大学章程要保证对学术权力的保护优先于对纯行政性权力的保护，例如大学章程中关于大学自治权的规定若与教师的学术自由权发生冲突，大学中自治的主体仅为行政人员，则此时大学自治权的效力不能对抗教师的学术自由权。其次，大学章程要对与学术自由实现直接相关的核心事项如研究、教学等加以固定保证。大学自治从根本上讲是学术自由的制度性保障，所以基于分权、去行政化、效率的提升或符合传统或惯例等价值取向的考量，大学章程的内容范围在涉及其他领域时，要有学术自由的根本保障，必然要对边缘性事项进行变更，而不得侵害其核心。当然学术自由也是有限度的，大学章程不能赋予学术权力以法律外的权利，只能在有限的空间保证学术力量的权力行使。大学章程在关于大学组织结构、学术力量、教师和学生的内容时，学术自由是重要的考量因素，而且具有核心地位。

（三）大学章程必须以举办者和师生权利为本

大学章程以举办者和师生权利为本，这是大学章程符合主体内在逻辑要求的根本。大学章程所规范的大学教育关系的主体之权利哪些是必须而且正当的，能够确保章程合法性地位的确立呢？也就是说，大学章程务必遵从其规范对象的权利是什么呢？这就要从大学的本质和教育的本质说起。一般而言，“现代大学的本质，就是创新、应用、融合和传播高深学问的高等学府”，是非营利性的社会组织机构，教育的本质是促进人的发展。制度均非物质的衍生，全是人类社会创造，是主体性的人在社会历史进程中的主观构想和理性的产物。在社会发展中，作为规范的法律或者制度，无论是效力度如何，应该有利于促进社会组织主体的全面和自由发展。大学章程缺乏制定法的约束力，但依然对大学组织体内的成员产生无可抵御的效用。所以，其影响力和存在的约束后果要求大学章程需要且必须反映大学成员的共同意志。章程要获得应有的组织规范目标，需要得到普遍遵从，应有积极的取向，为其成员创造良好的发展环境、空间和条件。本质上来说，大学章程获得遵从和本身制定良好，其实就是要符合师生的法权要求。大学内组织成员的权利要求实际上就是获得自由、充分而全面的发展。大学章程就是要让大学教师教有所长、教有所乐、教有所展，就是要让大学生学有所爱、学有所进、学有所成，在制度设计上赋予师生可持续发展的空间和平台。大学章程的合法性正是蕴含在大学教育关系的主体的师生的权利之中。大学章程必须体现和满足师生的高等教育权利要求，才能保证得到认可和遵守。

   三、大学章程面临的问题

　　   （一）大学章程的制定程序和主体问题及对策

北大等26所部属高校启动大学章程建设，对于我国高校探索建立现代大学制度，迈出了重要的一步。而问题是，制订大学章程，是否仅仅是校内工作，仍旧按照以前少数高校制订大学章程的程序走？如果如此，大学章程不但难以解决困惑大学发展已久的学校与政府权责问题、大学内部治理机构问题（如党委与行政的关系，行政权与教育权、学术权的关系），也难以成为社会认同的法律文本。按照目前的试点工作部属，这种情况很有可能发生。

目前已经制订大学章程的高校，大学章程的制订程序、主体及法律效力饱受社会各界质疑。目前制订大学章程的程序是，学校有关行政部门起草，提交学校党代会或教代会讨论、审议，通过之后报上级主管部门审批(教育部直属高校报教育部，省属高校报省教育厅)。这貌似具有法律效力，但实质仍旧是学校行政规章，司法机关、其他政府部门、社会机构以至受教育者，并不承认其法律效力。因为大学章程要成为大学最高宪章，须经立法程序，通过学校教师委员会、学生委员会讨论、审议的大学章程，应该提交学校举办者同级人大机构讨论、审议(对于国立大学，审议机关为全国人大；对于省立大学，审议机关为省人大，私立大学则视举办者所在地区而定)。经过这一程序制订的大学章程，本身就是法律文本。不仅对大学管理具有法律效力，也适用于处理学校和政府、社会机构的权责关系。南方科技大学创校校长朱清时在谈到学校依法自主办学时，多次提到，将制订南方科大章程，并且把这个章程交给深圳特区人大常委会审议、立法。把章程拟订好后，南科大就是独立法人单位，这个章程在特区立法后就可以依法治校。笔者认为这对大学章程制定很有借鉴意义。

对策与建议：制订大学章程，不是一所学校就能完成的改革试点，也不只是教育系统内部的事，而应该将大学章程的制订，纳入全国人大常委会（或地方人大常委会）立法程序，这是需要人大机构、社会公众都参与进来的改革试点。也就是说，这当是国家层面的改革试点。要尽快启动将大学章程制订纳入全国人大常委会立法程序的试点，首批试点选择北大等26所学校。对于我国教育改革试点来说，这是一个所有教育改革项目都需注意的问题，切忌将本属于国家层面的教改变为地方教改，系统改革肢解为局部改革，将多个部门、机构才能完成的改革，交给一个机构、部门试点，如此改革试点，由于地方、单独的机构和学校，无法协调国家事务、其他部门事务，将导致试点效果大打折扣，甚至可能走调变形。对此，国家教育体制改革领导小组，应引起高度重视，需对教改试点、教改推进，依照《教育规划纲要》确定的改革思路，进行系统、科学的顶层设计。

（二）党委领导与校长负责的现行法定关系应如何重新解读？

也就是说，在现代大学制度的语境下，如何确定党委领导、董事会决策、行政管理与学术权利之间的界面？尤其，党委与校董事会或议事会的关系是什么？党委是否进董事会？如果不进，岂不游离于大学决策监督机构之外，显然此路不通；如果进入，如何设置席位，董事长、副董事长还是一般董事？数量多少才为恰当？这既是颇费思量又是无法回避的现实问题。在今日大学“逐步取消行政级别”的一片呼声中，尽管少有直面这一问题的，可一旦进入“后行政”时代的现代大学制度构建环节，就必须对这一问题深思熟虑，寻找现代大学制度本土化的生长点。如要面对这一问题，首先就得通过《高等教育法》的修订工作，对实施现代大学制度的大学领导体制、运行机制进行全新界说。比如“实施现代大学制度的高校，必须坚持党委领导、法人董事会民主决策并集体负责、校长治校、教授治学、师生员工民主监督的运行机制”之类的修法意见就要提到议事日程上来。

　 （三）大学章程的立法工作是否准备就绪？

纵观世界大学体系，一所大学的章程或宪章，如无立法意义，则无法厘定大学与政府、大学与社会以及大学内部领导、决策、行政与学术之间边界明晰的关系，无法保护大学办学自主、学术独立的应有地位，无法克服“人治”大学与大学“人治”的弊端。通过地方立法程序，将大学的立校之基、办学之本纳入法治文明轨道，则是力避大学过度个体化、感性化、即兴化，实现可持续健康发展的长久之计。今日之大学非彼日之大学，与其迷恋往昔大师个性飞扬的人文精神，不如信奉“道之以法”的制度文明。有个好的制度比有个好的领导和好的教授更加可靠、更具科学发展性。毕竟好领导与好教授天然择良木而栖。我们更想看到，10年以后或更远的现代大学制度可否健康如初，这就需要立法的保驾护航。

　　（四）“后行政”时代的大学在社会组织系统中的定位应是什么？

有关办学保障政策是否争能够取到位？无行政级别的大学，一纸红头文件即可奏效。但“裸奔”以后的大学是个什么社会组织？显然既不属于行政机构、又不属于一般企事业单位，和中小学的性质也不相同，因为人家都有行政级别，有相关政策的五彩衣穿在身上。也就是说，“裸奔”于社会体系外的大学就是大学自己，很个性，很风采，但却美丽“冻人”。在社会组织系统的眼里，就是一个“另类”，以后的各项政策需要对大学“另眼”看待。那眼神里面一定飘忽着重视，吐露着斜视，如无相关政策的支持。在社会组织的评价眼镜中，对大学的重视程度与行政级别的高低往往纠缠在一起。谁承担的任务是“世界一流”，则行政级别就要高半级。有人不是放言，某些超级大学航母的级别还行政得不够高，还应再升它半级。要想把这一早已颠倒了的价值颠倒过来，只呼唤脱离现行评价体系不行，那大学一定会像吞了一只苍蝇一样呕吐不止。人家可以弱弱地说，“你不是要学术独立吗？你不是要办学自主吗？你不是要行政脱钩吗？老子把你彻底剥光，啥都不给你，让你喝西北风！”因此，鉴于这种“去行政化”以后的风险，必须通过政策明确大学在社会组织体系中的定位，究竟是一级何种性质的社会组织？应具备怎样的自主办学政策支持？比如，在人事制度上，是否依旧按事业单位对大学进行定岗定编？大学在人事管理上，是彻底自主，还是半自主半不自主的“计划单列”？大学的专职管理人员在取消行政级别的情况下，是走公务员系列，还是自己搞一套什么系列？每个管理部门总得一个“召集人”，如不叫“教务处处长”就得叫“教务中心主任”之类的吧？如还嫌行政化去得不够，那就再想办法，但总不能就叫“五级公务员”、“三级公务员”吧？这些看来不如学术权利那么神圣的“小事”，在大学运行机制上却是环环相扣的齿轮，如无国家和地方政策的明确界说与支持，大学将运转不灵.