鹿皮绒风衣女外套春:晋江市深化行政体制改革的调研与思考

作者：陈振明　［摘要］:

［关键词］:行政体制改革;服务型政府

    2002年5、6月间,中央编办把晋江市确定为全国五个深化公共行政体制改革和机构改革的试点单位之一,这给予晋江市增创体制新优势和加快经济发展的一个极好机遇。历经近两年的调研论证及报批,2004年2月,中共福建省委、福建省人民政府批准了晋江市的《创建公共行政体制的改革试点方案》,这次改革进入全面实施阶段。　

　一、改革的指导思想、目标和原则

   1.指导思想

     这次改革的指导思想是:以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想为指导,适应成熟的市场经济、加入ＷＴＯ之后政府行为的规范化和率先实现现代化的要求,立足于晋江的现实,积极借鉴发达国家和地区政府改革和行政管理的经验,大胆改革现行行政体制,努力构建一个有限的、责任的、法制化的服务型政府,形成与晋江经济社会发展相适应并适度超前、对“晋江经验”内涵进行丰富发展的新型公共管理体制及模式,创造体制优势,提升政府能力,促进晋江经济发展,并为全国及福建省“十五”期间的公共行政体制改革提供经验、探索路子。

    2.改革的目标

    改革的长期目标是:从机构重组、职能转变、流程再造和管理方式更新等方面入手,创新晋江公共管理体制和管理模式,构建一个公开、透明、灵活、高效、回应、法制和廉洁的服务型政府,形成与成熟的市场经济体制、ＷＴＯ的法律框架以及晋江社会经济发展相适应并适度超前的现代化公共行政体制以及新型的政府管理模式。

    改革的近期目标是:经过这次试点改革,初步建立起现代化的公共决策与行政管理系统,尤其是建立起结构合理、职责明晰、人员精干、运转协调的党政组织架构以及大系统、大行业的行政管理格局;政府管理的流程得以梳理和再造,政府行为尤其是审批行为更加规范,行政管理的运行机制得以创新;市场机制、企业管理方法和信息技术全面引入政府管理,公共管理中的竞争机制基本形成,公共服务市场化的范围扩大,行政管理的方式得以更新;政府职能进一步转变,政府与市场(企业)的关系进一步理顺,政府及公民之间的平等伙伴关系开始形成,顾客满意成为公共服务的基本取向。

   3.改革的原则

    (1)立足现实,学习先进原则。既要借鉴国内外先进经验,又要立足于晋江的现实,走出一条切合实际、突出个性的行政体制改革新路子。

   (2)与时俱进,大胆创新原则。在邓小平理论和“三个代表”思想的指导下,在遵守宪法和基本法律的前提下,坚持与时俱进,大胆改革,锐意创新,探索与市场经济和ＷＴＯ法律规则相适应的新型公共行政体制及其运行方式,努力构建政府管理的新模式。

    (3)系统配套,整体推进原则。重视改革的系统配套,将机构重组、职能转变、流程再造和管理方式创新有机的结合起来,全方位、多层次推进行政体制改革。

    (4)渐进调适,持续改进原则。改变以往“一阵风”的做法,常抓不懈,持续改进。在统筹规划方案、分步组织实施的基础上,主动应对经济社会发展的要求,渐进调适,持续改进,不断提高行政效率和为人民服务的质量。

    二、改革的基本内容和措施

    按照建立完善的市场经济体制和ＷＴＯ规则的要求,从机构重组、职能转变、流程再造和管理方式更新等方面入手,全方位、多层次推进这次改革。从角色定位入手,切实解决“越位”、“缺位”、“错位”问题,把政府职能转移到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来;从体制创新入手,大胆进行公共管理体制、过程和方式的创新,逐步形成现代化的公共行政体制和新型的政府管理模式。

   1.组织结构重组

   按照现代化公共行政的要求,围绕转变政府职能,推行大系统管理,调整机构设置,优化组织结构,构建精简、统一、效能的行政组织体系;按照现代化公共决策的要求,建立起一种以决断子系统为核心,以信息、咨询和监控等子系统为支撑的现代化公共决策系统。　　

 (1) 整合党政机构

    组织结构决定组织功能,结构又是组织运行的基础。按照精简、统一和效能的基本要求,进行机构改革,整合党政机构,使机构设置更为精简,职能更加明确(《晋江市创建公共行政体制的改革试点方案》最后确定,设置党政机构30个,其中市委7个,市政府23个)。

    具体的做法是:对职能相近的部门进行合并;对职能相近、分属党委政府的部门进行合署;对职能交叉的部门采取重组(如撤消了发展计划局、经济管理局、对外贸易经济合作局、粮食局、物价局、组建经济发展局和商务局);对与党政部门职能相近的群团组织采取联席会议办法;根据职能变化情况;撤销部门管理机构和二级局,减少管理层次等。

  (2) 加强公共决策系统建设

    现代化的公共决策系统是由决断、信息、咨询(参谋)、执行和监控等子系统组成,它以一定的体制、机构作为基础。必须构建起一个以决断子系统为核心,以信息、咨询和监控等子系统为支撑的现代化公共决策系统,形成党委、人大、政府核心决策,政协参政议政、专家顾问辅助参谋,社会各界参与的公共决策体制。

     ———理顺决断子系统中各种决策主体的关系,明确市委、人大和政府三者各自的决策权限、职责和范围,既要保证市委对公共决策的领导,又要保证人大的决策权以及政协的参政议政权,保证政府作为一个重要的决策主体的地位和作用,特别是要建立和落实重大事项由人大审议通过的制度。

     ———发展政策研究组织。整合市委政研室、市政府体改办(上市办)、生产力促进中心等机构,设立发展研究中心,内设经济管理、城市建设、社会管理、公共行政等咨询小组,负责组织全市重大课题调研、开展重点项目论证和课题研究。

     ———大力扶持体制外的政策研究力量。让其充分参与公共决策过程,发挥积极作用,与体制内的政策研究组织一起,形成强大的决策参谋咨询后盾。协调联系市专家顾问团和国内外知名专家、学者和杰出人士,为市委市政府重大决策提供咨询服务。以中心为依托,构建虚拟研究所,建立专家库,加强与高等院校、科研院所的联系与合作,对重大的决策事项进行跟踪研究、论证和评估,提高公共决策质量。

     ———成立市政府信息中心,健全信息子系统。针对目前我市信息子系统不健全、信息处理技术落后、信息传递反馈迟缓等问题,结合电子政务建设,成立市政府信息中心,健全信息收集、整理和利用的机构,形成信息畅通的流通网络。同时,整合信访、投诉、举报等机构,设立民众咨询投诉中心,开通政府专线电话,作为行政系统内外交流的载体和民意处理的快速反应机构,受理群众来信、来访,电话、网上咨询、投诉,反映社情民意,实现“民有所呼,我有所应”,增强政府回应能力。

    ———完善决策与执行的监控机制。监控子系统是公共决策和行政管理系统的一个有机组成部分,监控子系统的不完善是目前我市公共决策与行政管理体制中存在的另一个明显的缺陷。因此,这次改革应加强监控机制的建设,加大党委、人大和政协对公共政策制定和执行监控的力度,出台相关的制度、程序与实施细则;加强专门监控机构尤其是纪检、监察和司法机关的建设;广开监督渠道,加大社会监控的力度。

   ( 3)推行行政综合执法

采取区域综合执法、系统集中执法、条块联合执法的办法改革现行行政执法体制。整合规划建设局、市政公用事业局、环保局、交警大队、城监大队相关职能,设立城市管理行政执法大队,承担城市规划区内市容市貌、规划、环保、公安交通等方面的执法职能。整合农业、卫生系统的各种执法机构,分别设立农业、卫生行政执法大队。加强对工商、质量技术监督、药品监督等垂直部门执法工作的协调,实行条块联合执法。

   (4)深化镇级机构改革紧扣镇级政府的特殊性,在进一步界定职权范围,解决政事不分、条块分割、权责不一等问题的基础上,通过整合镇级机构,打破现有的管理格局,创新运行机制,强化镇级政府对各项中心任务的执行功能、对农村群众的服务功能、对条条部门的协调功能和对村级自治组织的指导功能,构建适合农村基层特点的新型管理模式。

     2.工作流程再造

    工作流程是指行政组织的运行过程或行政运作过程,办事的程序及环节;工作流程再造就是对行政管理过程或办事程序进行重新设计和重新安排,在理顺各种权责关系的基础上,或者用全新的流程代替旧的流程,或者对旧的流程加以改造、归并或简化,目的是优化行政组织或政府的运作机制和运行方式,转变政府职能,提高行政管理的效率、效能和质量。

    (1) 分权与权责关系的厘清

    这是优化运作流程的前提条件。在党委、政府同职能部门关系方面,实行权力下放、适度分权,使决策权与执行权相对分离,即由党委、政府相对集中行使行政决策权,部门为主履行执行功能,充分发挥职能部门的自主性和创造性;在各工作部门关系方面,根据“一件事由一个部门管理”的原则,合理界定各部门的职权范围,解决好部门间职权交叉的问题;在条块关系方面,强化地方对工商、税务等垂直部门的协调、监督作用,使条块之间形成步调一致、目标同向的有机整体;在市、镇关系方面,通过调整市直部门派驻镇基层所站的管理体制,实现事权适度下移,完善镇级政府功能。

   (2) 建立部门协作机制

    严格对合署机构、联席会议成员单位的管理,提高相互间的融合度,实现行政行为的统一性。改变单纯以直接对应关系作为指导、协调、联系工作的依据的传统做法,建立以工作为纽带的,并联的、交互的部门主动合作机制,实现行政行为的协调性。依托电子政务系统,实现部门间信息的无缝链接,提高政府运作的融合度,实现行政行为的连体性。深化财政管理体制改革,采取“釜底抽薪”的办法,推进权力与部门利益脱钩,拆除部门间的“樊篱”,实现行政行为的公正性。

   (3)优化部门内部流程

    对部门的工作流程加以梳理与再造,去掉多余、重复、扯皮的环节,优化办事程序或建构全新的工作流程。完善部门议事规则,落实集体领导与个人分工负责相结合的制度;健全部门内部的分权分工、分级治事、分层负责的机制,发挥各个层次的主观能动作用;整合部门内设机构,实行综合设置,解决科室之间职权不清、责任不明、程序混乱,推诿扯皮的问题;推广地税局ＩＳＯ9001质量管理体系认证做法,在各部门建立起文件化的质量管理标准,合理设定部门业务流程,提高部门行政管理绩效;推进职位分类,建立公务人员的行为规范,对公务人员定岗位、定责任、定权限、定奖惩,定期考勤考绩。

   (4)建设三大中心

    建设行政服务、财务结算和后勤服务三大服务中心。推行统一行政,建设行政中心,实行统一办公;设立机关财务结算中心,实行统一财务,做到“管钱的不用钱,用钱的不管钱”;设立后勤服务中心,实行统一后勤调度,推进后勤服务社会化。

    以行政服务中心的建立作为流程再造的一个突破口。在合理设定市直部门审批权限和理清部门之间、条块之间、市镇之间审批事权关系的基础上,设立行政服务中心,简化审批程序,再造审批流程。组织所有行政审批项目进入中心办理,实现行政审批的集成化。创新行政审批方式,排除程序性障碍,对关联度大的多部门行政审批项目实行部门主审制,变“串联式”审批为“并联式”审批,实现行政审批提速。强化对行政审批行为的监管,建立和完善公文督办、审监分离、审批责任追究等制度,实现“阳光作业”。

    (5)规范行政决策程序

    要按照理想的政策制定过程———从问题界定、目标设立、结果预测、方案的拟定和择优到执行监控、跟踪评价和反馈等一系列功能环节,来优化行政决策程序。修订完善市委、市政府议事决策规则,出台市人大常委会决定重大事项制度,逐步规范决策调查、咨询、论证、听证、审议、公布和备案等各个环节,以决策的程序化保证决策的科学化、民主化;加快听政制度建设步伐,对关系国计民生、社会安定稳定、群众切身利益的重大决策事项要组织正式听政,拓展公众参与渠道,增加决策的公开化和透明度;用法律手段来规范、约束决策行为,将行政决策纳入法制化轨道;建立健全决策责任制,明确规定决策者的法律义务与责任,使之对决策行为负责;规定决策参与者的资格、权利与义务,保障广大人民群众与行政决策的民主权利,并使决策咨询特别是专家咨询制度化。

   3.管理方式更新

    这次改革要引入现代化的政府工具,全面更新政府管理方式,以期降低行政成本,提高行政效率,优化行政质量,实现管理绩效的最大化。

   (1) 引入市场竞争机制

    充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段,引入竞争机制,用市场的力量改造政府,提高的工作效率。通过在政府管理中注入一些市场的因素,可以缩小政府缺陷的影响范围,使政府体制更灵活,并提高政府的工作效率。

    在这次深化行政体制改革过程中,将在晋江的某些公共部门(包括政府机关、事业单位和中介组织等)引入市场竞争机制以及市场化工具:

    ———适应加快中等城市建设的总体要求,推行经营城市战略,运用市场化工具,打破政府对公共物品与服务的提供和生产的垄断。

     ———深化土地使用制度改革,采取“政府规划、土地储备、招标出让土地”方式,促使形成并运用城市土地级差效应筹集城市建设资金。

    ———抓好自来水、公交、环卫等公用事业国有企业的改制工作,组建股份制公司。采用特许经营权转让、资产经营权转让、收费权转让、冠名权和广告权转让、公开招投标、签约外包、项目承包等多种方式,推进污水处理、垃圾处理、城市绿化、户外广告、道路桥梁等城市公用事业产业化进程,加快城市建设步伐。

    ———改造、整合各种招投标管理机构,设立市招投标办公室,负责对全市招投标的管理、协调和监督,统一实施全市国有土地使用权出让、国有和集体产权转让、公共建设工程和政府采购的招投标;培育发展各种招投标代理机构,形成统一、规范的市场;修订招投标、招投标代理机构、标底编制等方面的管理办法,严格规范招投标行为。

     ———在教育领域导入竞争机制。创新办学模式,在幼儿园教育基本民办与部分中学民办的基础上,进一步加大民办学校或股份制学校的办学力度;改革管理模式,小学管理模式不再沿袭传统方法,除市一小、二小和安海中心小学外,均实行镇政府领导下的村校董事会管理的模式;推进内部管理体制改革,实行“以校长负责制为核心的五制改革”即校长负责制、教师聘任制、结构工资制、工资总额包干制、岗位责任制。

   (2) 应用工商管理方法

    20世纪90年代以来,目标管理、战略管理、绩效评价、全面质量管理、合同聘任制、社会服务承诺制等一类的工商管理方法及技术已开始在全国及我市的公共部门的管理中推行。在这次深化公共行政体制改革中,将在晋江的政府部门和事业单位中全面推行这些工商管理方法及技术:

     ———试行战略管理方法,在某些政府部门、事业单位和中介组织实施战略管理措施。试点单位要进行战略规划,做ＳＷＯＴＳ(优势、劣势、机会和威胁)分析,确立组织的远景、使命、奋斗目标和实施步骤,提高组织的生存能力和竞争优势。

    ———结合机关效能建设,全面推行绩效管理以及绩效评估方法,从过去的重过程控制过渡到以结果为本,采用先进的绩效评估方法和技术,实现绩效评估的科学化和合理化,使之成为一种控制手段,又是一种重要的激励手段。

     ———推行全面质量管理方法,在公共部门进行ＩＳＯ9001质量体系认证试点。全面质量管理(ＴＱＭ)作为一种被应用最为广泛的企业管理工具能被帮助公共组织持续、渐进地提高公共服务和政策执行的质量,质量体系认证则是全面质量管理方法的应用或体现。

     ———继续推行目标管理和服务承诺制。总结以往推行目标管理方法的经验教训,使目标确定、分解和考核更科学合理;推行和落实服务承诺制,特别是在行政服务中心全方位实施这种制度。

     ———将企业管理方法引入机构编制管理,创新机构编制管理方式。出台《机构编制管理暂行规定》,实行机构编制管理与财政经费核拨相挂钩的约束机制,强化对人员使用结构的调控,推进编制管理的法制化、刚性化、结构化。

   (3) 采用现代信息技术

   争取在今年建成电子政务系统的雏形,包括构建网络通信平台,完成政府与其各成员单位、各镇的物理联接;建立财政管理子系统、视频会议子系统、行政审批子系统;建立政府网站,完成政府信息单向发布和少量信息的双向交互。5年内建成功能比较齐全的晋江市人民政府网,包括建立政府内部办公业务专网,实现办公自动化和无纸化,提高办事效率,规范行政行为;建立对外公众服务网,为社会公众提供网上公开信息咨询、办证、查询和行政虚拟审批等“在线服务”,以期实现政府与公众、企业的互动式交流与服务,为公共行政改革的深入和服务型政府的建构提供平台。与此同时,为了适应于电子化政府建设的需要,从现在开始,分期分批对所有公务人员进行计算机以及网络技术的培训,让其尽快掌握这种现代化政府管理工具。

    4.政府角色重塑

    这次改革要加快政府体制创新的步伐,彻底打破政企不分、政社不分、权力过分集中的传统政府管理体制,打破政府垄断公共物品供给的局面,将部分公共服务职能转交给社会和企业,即让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务的提供,处理好政府与企业(市场)、社会的关系,增强政府公务员的服务意识。

   (1) 政企分开———理顺政府与企业(市场)的关系

    加入ＷＴＯ后更需政府进一步转变政府职能,实现政企分开,政府从直接管理转为间接管理,由微观管理转到宏观调控,集中搞好宏观经济调控和创造良好的市场环境,不直接干预企业经营活动。

     ———错位的解决措施是“让位”。针对“错位”现象,解决的出路是“让位”,即凡是市场能够做的事都让位给市场;凡是市场自行调节,企业自行决定,中介机构提供服务的事项政府要坚决退出;政府职能要从由计划管理转向市场管理,比如建立和维护公平竞争的市场环境,为内资和外资企业,为不同所有制经济提供平等竞争的市场条件,把行政性审批减少到最低限度等;

     ———在缺位的地方“补位”。政府机构减少行政审批等微观管理工作,从原来直接干预企业经营行为的“运动员”转变为“服务员”。政府要集中精力搞好宏观经济调控和创造良好的市场环境要按政府运作规律和经济发展规律的要求及ＷＴＯ规则的要求,把政府直接从事经济活动的范围缩小到最必要、最合理的范围,主要是组织公共产品生产,建设公益事业,提供公共服务。

     ———从“越位”的地方“退位”。审批制度是计划经济条件下政府管理社会经济的一种基本手段和方式,建立社会主义市场经济体制,则要求按经济规律办事,主要通过经济手段和法律手段来规范市场行为,调节经济运行,而不是主要靠审批等行政手段。

    (2) 还权于民———建立政府与社会的伙伴关系

    行政体制改革应根据市场经济的要求,克服目前在这种关系中存在的种种弊端,改善政府与社会的关系,把扩大社会权力、提高社会自治能力作为转变政府职能的重要途径,通过发挥社会中介组织作用、强化社区和村级组织自治功能、推进事业单位和群团组织社会化,还权于社会,解决“强政府、弱社会”问题,建立政府与社会之间的平等伙伴的关系。

     ———大力发展和培育社会中介组织,加强对中介服务业的综合协调管理。必须大力发展数量更多、种类更全的、规模健全、配套的社会中介组织来承担政府转移出来的职能,推动政府职能的转变, 加强政府宏观调控能力。把政府机构承担的中介职能分离出去,组建独立的中介组织,并按合伙制、有限责任公司制进行规范、改造,实现与主管部门彻底脱钩。统筹规划中介服务业,并对行业协会(同业公会)的发展进行重点引导;明确中介组织的地位和作用,支持其自主执业;打破地区、行业及部门垄断,吸引国际、国内公司到晋江开办中介组织,逐步形成布局合理、门类齐全的中介组织体系。加强市场监管和政府监管,完善中介组织的自我管理机制,促进中介组织规范运作。出台系列规章,对现有中介组织进行整顿和规范,统一归口,统一管理,同时赋予行业中介组织必要的协调服务、管理手段和职能。

     ———推进社区管理体制改革。按照中等城市的规划,结合市区行政区划调整,撤销市区镇、村建制,设置街道办事处、居民委员会。强化街道一级对城市管理职能部门派出机构人员的管理权和工作的统筹协调权,对建设规划的知情权、参与权,对社区建设的组织实施权,推动城市管理重心下移。探索社区管理“议行分设”的新路子,建立社区成员代表会议、议事监督委员会(小组)制度,健全社区自治事务的决策和监督机制;充分发挥居民委员会作用,提高管理和服务水平。在健全社区管理体制的同时,强化村级组织自治功能,促进村民自治工作健康发展。

      ———分类实施事业单位改革。改变事业单位由政府举办、部门所有的格局,确立其面向社会服务的独立法人地位,实现政事分开。对承担行政职能的事业单位实施“剥离式”改造,把行政职能收归主管部门,个别一时无法收归的采取依法授权的办法予以保留。对公益性事业单位,建立经费投入产出机制,并鼓励社会力量参与兴办,推进投资主体多元化。对半公益性半经营性事业单位,或把两类职能分开,分别设立单位,并按各自机制运行;或引入绩效管理、合同管理的办法,实行捆绑式承包经营。对经营性事业单位,或实行撤销、租赁、拍卖;或推向中介;或通过产权制度改革,直接改制为股份制企业,并按“股份换身份”的办法安置人员。同时,充分发挥群团组织的作用,逐步推向社会化管理。

    (3) 顾客导向———增强公务员的服务意识

    政府各项管理措施能否实现,往往取决于政府官员在公众心目中的地位和形象,取决于社会对政府的信赖、拥护和参与度。这次改革,将努力创造一个回应性的服务型政府,坚持“顾客至上”、“顾客满意”或“顾客导向”原则,增强政府机关及公务员的服务意识;各职能部门要制订服务标准,做出服务承诺,提高公共服务的水平和质量,以人民群众满意不满意、高兴不高兴作为公共服务好坏以及质量高低的一个基本标准。

    三、配套改革

    在把握改革主要内容的同时,要统筹协调,及时跟进其他配套改革,促进各项改革相互联动,发挥改革的综合效应。

     1.深化财政管理体制改革

     从今年下半年起,要分批全面完成部门综合零基预算改革。所有行政事业单位按照“全额管理、核定收支、超收奖励、短收扣支、超支自负、比例调控、综合平衡”的原则,实行收支统管,统筹运用预算内外财力,实行部门综合预算;改变以往财政资金按性质归口管理的做法,财政将各类不同性质的财政资金统一编制和批复到资金使用部门,“一个部门编制一本预算”;改革预算编制办法,取消“基数加增长”的做法,实行零基预算,制定科学的定员定额标准,提高预算编制的准确性;细化预算编制项目,规范并减少二次分配,提高预算透明度;建立专项支出项目库,增强预算约束力。同时,推行国库集中收付制度,逐步建立国库单一账户体系。按照公共财政的发展要求,借鉴国际通行做法和成功经验,逐步建立完善以国库单一账户为基础,收入缴纳和支出拨付程序规范的现代国库管理制度。

     2.推进社会保障制度改革

    适应小城镇特点,将城镇人口纳入统一的社会保障体系。采取以用人单位和劳动者本人缴费为主、政府给予资助并承担最终责任的办法,筹集社会保险资金,扩大社会保险覆盖面。完善政策措施,推动社会保险与社会救济、福利、优抚、互助等制度衔接配套。通过改革,基本建成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。

    3.加大干部人事制度改革力度

    坚持机关、事业单位“凡进必考”,严把干部入口关。引入竞争机制,大力推行公开选拔、竞争上岗、末位淘汰和事业单位全员聘用制等,改革分配制度,努力形成能上能下、能进能出、充满活力的选人用人机制。

    4.深化镇级机构改革

    紧扣镇级政府的特殊性,在进一步界定职权范围,解决政事不分、条块分割、权责不一等问题的基础上,通过整合镇级机构,打破现在的管理格局,创新运行机制,强化镇级政府对各项中心任务的执行功能、对农村群众的服务功能、对垂直基层所站的协调功能和对村级自治组织的指导功能,构建适合农村基层特点的新型管理模式。　

 (作者单位:厦门大学公共事务学院院长、博士生导师,厦门　361005)

(责任编辑　时　博)