黑奴起义:创新“大综管”为城市社会管理探路

　　日前,全国社会治安综合治理工作会议在广州召开。此次会议总结党的十六大以来社会治安综合治理工作,研究部署加强以流动人口服务管理为重点的社会管理,推动社会建设的全面展开,落实社会治安综合治理各项措施,深入推进平安建设。

　　龙岗区,这个深圳市城市化程度相对较低、经济相对欠发达的区域,却要以全市约六分之一的警力,管理全市43%的面积和三分之一的人口。而龙岗的“大综管”新格局,成为了该区平安建设的最大创举,备受瞩目。

　　可以说,“大综管”这场城市管理革命,是龙岗在城市化进程、特区内外一体化、新龙岗建设和大运会主场馆建设等背景下,彻底改变目前城市管理和社会管理现状的一条新路,而这条新路,对于整个正在全面推进城市化、经济高速发展、社会急剧转型的珠三角地区,都具有启示和借鉴作用。

　　事实也证明,经过半年多的初步运行,“大综管”已经在各个方面显示出了对城市管理和社会管理的巨大成效:截至目前,各级“大综管”工作中心化解各类矛盾纠纷5300余起、处置各类群体性事件230起,群体性事件同比上年同期下降了21.1%。“大综管”已经成为龙岗区的一个响亮品牌,中央和省市领导都认为“大综管”是一项重大的政府创新,很有推广价值,给予了充分肯定。“大综管”也是龙岗在解放思想的时代背景下,锐意进取、敢于创新的第一个重大理论和实践成果。

现实矛盾寻求城市管理新政

　　用龙岗区委书记余伟良的话说,“'大综管’从某种程度上是被逼出来的。”

　　龙岗区是深圳市最大行政区,实际人口450多万,其中流动人口超过410万。随着城市化进程加速,社会管理任务重、难度大、受关注程度高,城市管理逐渐成为各级政府工作的重心。以这两年为例,百日行动、大运工程———地铁三号线和深惠路改扩建工程拆迁、计生工作、食品安全、消防安全隐患、出租屋管理等每项工作都如一把达摩克利斯之剑悬在基层领导头上,每一项完成不了任务都会产生不良的社会后果,或者迟滞龙岗经济社会的发展。

　　从“净畅宁工程”、“梳理行动”到“查违”、“清无”再到“百日行动”,龙岗近几年专项整治行动可谓此起彼伏。

　　在一波波的专项治理行动之下,基层人手紧缺成为很多街道和职能部门的切身感受。拆迁过程中,涉及拆迁的6个街道的工作人员连续几个月都没有休息时间,加班加点工作；计生部门虽然已经加大了计生专干的配备力度,但按1500人配一名计生专干的要求仍然未能达到；百日行动、食品安全……几乎每一项行动背后,都是基层的“全员皆兵”。

　　“全区现共有各级财政负担的协管力量共15支25000多人,主要包括公安巡防队员、社区治安员、出租屋管理员、计生协管员、交通协管员、城管协管员、人民调解员、民兵应急队员、国土协管员、劳动协管员、安全协管员等队伍。每支队伍在各自的工作范围内都非常卖力,但是没有整合起来,大家各管一块,力量分散,形成不了合力。”龙岗区委书记余伟良表示。

　　一方面是单一部门人手缺口的巨大,另一方面是全区协管力量队伍的庞大,龙岗陷入了一个人愈多愈觉人力不足的怪圈。

　　在既不能增人增编增经费,又要达到深圳市相关部门对各种社会协管力量的配备标准,还要将基层管好管到位的情况下,出路在哪里?对此,龙岗区委主要领导亲自组织专题调研,先后召开7次区委常委会专题研究,逐步形成共识:原有的工作定势只能治标不能治本,问题根源出在基层,症结在于力量分散,出路只有整合力量,必须对基层社会管理体制进行改革,把分散在各个行业各个部门的社会管理力量整合成一支综合管理力量。

群众满意度和安全感超过9成

　　张幸仁是龙城街道龙西社区大综管工作中心主任,他由衷地体会到“问题解决在基层,矛盾化解在基层”的真正含义。

　　据介绍,“大综管”思路最早出现在去年4月,正值“治安百日大整治”期间,余伟良听取政法委关于加强全区大调解工作时提了出来。而后,同年8月15日,“大综管”新格局被推至前台。

　　在去年8月15日全面推开之前,“大综管”已经从5月底开始进行试点:经济规模相对较小的东部大鹏街道,经济发展速度快、人口多、环境较复杂的中部坪山街道,经济总量不错的西部南湾街道。试点3个月,三个街道的刑事案件与去年同期相比,分别下降43.5%、3.72%、13.9%,两抢分别下降21.9%、16.15%、34.7%。

　　在三个街道试点成功的基础上,区委、区政府正式出台了比较完整的“大综管”方案,该方案突出“大综管”理念,关键是整合力量、统一管理,核心是综合管理、综合治理、综合服务“三位一体”,宗旨是健全基层社会管理长效机制。

　　“大综管”新格局把重点放在夯实基层基础上,着力于全面提高基层社会治理能力。一是划分工作网格。以居民小组或小区为单位划分网格,将原有公安、城管、计生等各部门网格进行有效整合,统一到新划分的网格中,形成一个覆盖各项工作内容的新网格；二是搭建工作架构。成立“大综管”工作新格局领导小组及办公室,内辖6个中心。在13个街道和147个社区分别建立“大综管”工作中心,在有条件的541个居民小组建立综合管理服务办公室,形成“多位一体,综合管理”的组织架构；三是整合条块力量。根据各社区人口、面积等实际情况,全面整合原条块中的社会管理资源,整合后的近2万名社区综合管理人员统一分配到各社区和网格中,形成了在社区“大综管”工作中心领导下的“一员多能、一人多责”,“同网同责、同奖同惩”,“平时为掌,战时为拳”的工作格局；四是界定工作职能。各街道、社区的“大综管”工作中心,以维稳综治工作为主线,将治安管理、流动人口和出租屋管理、矛盾排查调处、安全生产、查违、清无、计生、禁毒、城管、应急等16类64项基层社会管理职能有机整合,建立事权一致、责权对应的工作体系。

　　为了保障“大综管”新格局能够顺畅运作,大综管把机制和制度建设放在突出位置。建信息汇总分析、联席会议、情况报告、交办督办、责任倒查等“七项”基本工作制度,并由“大综管”工作中心统一组织开展综治大协调、治安大防控、隐患大排查、矛盾大调解、管理大集中等工作,确保不论重特大案件发生在哪里,都有具体单位和人来承担责任。

　　经过半年多的“实践”,龙岗全区群体性事件同比下降18.3%；群众满意度和安全感明显上升,分别达到91%和90%。

为珠三角城市社会管理探出新路

　　半年多前在龙岗全区开始实施,“大综管”不只是一个新名词新概念,它是龙岗区近年一项重大决策和重大改革。

　　龙岗“大综管”主推者余伟良多次表示,构建“大综管”新格局,虽然目前取得了“阶段性的显著成效”,但是,“这项重大的政府管理创新,还刚刚开始,还只是构建了基本的框架,'大综管'格局必须进一步细化,更加有效运作,向纵深推进”。余具体提出了下一阶段的“三项重点”:“要在前段划分网格、建立制度、组建队伍、突出综合管理和综合整治的基础上,突出建立信息平台、推进物业管理进社区和开展优质服务,进一步提高'大综管’的工作水平。”

　　在一个城市努力的同时,它的意义并不止自己。“'大综管格局’,将为其他地区,特别是为经济结构、人口结构、城市形态与龙岗相似地区的社会治安、城市管理提供可资借鉴的综管模式和经验”,龙岗区决策咨询办公室阳健根曾这样向媒体表示。

　　在今年1月份,龙岗区“大综管”格局在第七届中国改革人物颁奖盛典暨中国改革高层论坛上获得“中国改革十大创新案例奖”。在上面提到的那次中央综治委检查组考察会议上,他们还这样表示“龙岗区建立了'大综管’新格局,建立和完善责任倒查机制,均是创新工作思路,为全市全省乃至全国创造了好经验、好做法”。

　　龙岗区提供给正在广东召开的“全国社会治安综合治理工作会议”书面交流材料上,记者还看到这样一段话:“'大综管’格局为农村城市化地区利用有限行政资源加强城市和社会管理探索了一条新路,给予我们的启示是:必须解放思想,敢于创新；必须遵循规律,科学发展；必须依靠基层,发动群众；必须求真务实,解决问题……”

依托“大综管”“扫雷”与治本同行

　　今年2月28日傍晚,已近万家灯火时分,龙岗文化中心视频会议室里一派严肃紧张气氛,全区2000多名干部被紧急召来,当日龙岗区部署的正是信访维稳“扫雷”专项行动。是日起,一座城市与安全隐患的战斗拉开序幕,“扫雷”战役顷刻间在龙岗全区范围里全面铺开……

　　而在这一场战斗中,龙岗上下不约而同地看到,去年始创的“大综管”新格局,这一综管策略给“扫雷”行动带来了顺畅和便捷,“大综管”成为本次“扫雷”行动的最有效的力量；而“扫雷”行动所到之处,被发现的盲点同样促进了“大综管”网格化的更进一步深化、细化和完善。随着龙岗“扫雷”大行动的深入展开,不少社会与城市管理的根源性问题浮出水面,对此龙岗形成国有储备土地、出租屋管理等4大调研课题,这毫无疑问对于深化“大综管”有着重要意义。

“扫雷”战报屡现佳绩

　　不少熟悉龙岗的人士清楚,“大综管”策略实施一段时间以来,在食品安全整治等数次综合行动中已经显现出成效。而在今年的“扫雷”行动中实况如何?对于“大综管”和“扫雷”行动间的关系,如何充分运用“大综管”策略扫除“雷情”,龙岗区政法委一人士告诉记者,在眼下的“扫雷”行动中,“大综管”的综合管理、网格化管理的优势给行动带来了顺畅和便捷,已成为“扫雷”有效力量。

　　记者日前从该区“扫雷”办获悉,截至本月3日,龙岗全区共排查隐患30278宗,已整改24349宗,整改累计率80.4%。目前全区各街道示范网格已经基本完成,全区示范网格已初见成效。针对各类问题,全区共分为信访维稳组、查处出租屋和“六小”场所隐患组、查处歌舞娱乐场所隐患组、校园整治组、安全生产隐患组等,各组行动扎实,在“扫雷”工作中取得显著成效。

　　不少人士还认为,通过“扫雷”行动使“大综管”不断完善,最终形成长效机制,才是工作最根本的方向。该区平湖街道执法队长于泳波向记者表示,他们切身感受到“大综管”的作用,将各种管理资源整合起来,集中兵力进行整治,达到了很好的效果,同时“大综管”的思路又注重常态、精细管理；因此他们在一方面抓“扫雷”行动的同时,主张从日常行动中寻找根源所在,而求探索治本之策、长效机制。

　　龙岗区长张备告诉记者,“加强城市和社会管理,最直接最有效的方式和手段就是建立长效管理机制,这一点至关重要,这也是区委区政府的要求。经过近几年开展'百日行动’、'清无’等集中整治实践,我们也确实摸索出了一些有效的工作经验,建立'大综管’工作新格局就是这些工作实践的最直接成果,不论从城市社会管理体制还是工作机制上来讲,坚持并不断完善大综管工作体制和机制,都必然是我们今后管理工作的方向,只有这样,才能实行对城市社会的全方位、动态化、长效化的管理”。

抓住4个环节寻求治本之策

　　随着“扫雷”行动的深入开展,由于历史欠账太多等原因,愈来愈多的问题显现出来,出租屋隐患问题便是其一。

　　龙岗区领导在扫雷调研报告会上认为,从某种角度上说,出租屋的治理成为各类治安问题之首、问题之源,“管好了出租屋,社会治安就管好了一半”。而龙岗“扫雷”以来,出租屋问题的严重性浮出水面,安全隐患最多、最密集的出租屋等场所,成为本次龙岗“扫雷”的重点。记者获悉,在“扫雷”行动中信访维稳隐患调处率、安全生产隐患整改率、违法建筑等隐患的整改率都达到较高水平,但是出租屋和“六小”场所隐患的整改率位居所有问题之末。

　　在“扫雷”行动第一阶段情况汇报中,龙岗区坂田街道负责人介绍,该街道仅出租屋和六小场所“雷情”就有2158宗,占全部“雷情”的72.3%；因此“六小场所”隐患的整治被定为“扫雷”行动的关键“雷”点之一,作为整治的重中之重。布吉街道党工委书记刘国和也表示,布吉现有出租屋19万套,而其中15万套就位于情况复杂的“城中村”,这些出租屋乱搭乱建、私改房屋结构现象普遍,安全隐患突出。

　　“雷区扫出来后,一味地进行'堵’,进行查封,是不能最终解决问题的,最根本之策要从疏导把问题解决”,龙岗区委书记余伟良认为,“龙岗区全区出租屋约有100多万套,在把这些'雷区’扫出来之后,现在要研究这些出租屋的分类,靠街边的怎么处理?是不是允许搞经营?能搞什么样的经营?消防问题、建筑安全问题怎么解决?我们不能等不能靠,先根据实际情况制订出一个详细管理方案解决这问题,从长效上进行管理”。

　　于是,龙岗拟对出租屋实行分类管理的建议在日前被提了上来。据龙岗区出租屋综管部门介绍,龙岗将按照房屋出租的使用用途,将全区出租屋划分为5类,进行分类管理。相关方案显示,全区出租屋将被划分为住宅、工厂、仓储、办公和商业等5类。出租屋的管理主体为出租屋综合管理部门,但同时根据出租屋容易发生隐患的程度,按照行业管理职责,明确具体隐患问题的监管主体。而住宅类出租屋,将按照住宅出租屋硬件条件、业主守法纳管意识、租住人员的行为表现和实际管理情况,将明确分为甲、乙、丙、丁4类,即放心、关注、严管、禁止类。

　　这只是龙岗“扫雷”行动时思考的结晶之一。一次会议上,有人士提出的重大“雷患”主要分布在土地管理方面、出租屋管理、因违法行为可能引发的食品药品、文化娱乐、交通运输、建设燃气等生产、经营、流通领域的安全隐患较为普遍,最后是体制机制保障方面问题。为了深化“扫雷”行动、完善“大综管”格局,龙岗除出租屋管理方面,还针对各项“雷患”进行了3项颇有意义的调研和思考。

　　对于国有土地管理不到位产生的种种“雷情”,龙岗区国土房产分局在充分尊重龙岗国有土地实际的前提下,制定了“标本兼治”的策略。

　　龙岗区两办副主任、信访局局长、区“扫雷”办主任刘国红在接受本报记者采访时,勾勒出整治安全隐患的“四步走”的思路:国有土地管理→出租屋管理→查处违法行为→建档立制。

　　由此可见,龙岗的政策设计者们不可谓不谋不思。对于诸类问题的关注和思考,龙岗区的主政者们开始在更高更全的层面上,即在深化“大综管”方面给予了诠释。