黑龙江省军区:于法无据，为何也能胜诉？

□ 林俊盛

　　法律要点：土地储备是一项新的土地管理政策。在试点初期，虽然给储备土地颁发国有土地使用权证缺乏明确的法律依据，但因符合我国土地管理制度改革的趋势，在不影响第三人合法权益的情况下，可判决维护此类行为。

　　起 因

　　1999年2月，广东省佛山市顺德区北滘镇国土资源管理所与金冠公司签订工业用地协议书，约定将4万平方米的国有土地使用权转让给金冠公司，地价款为3600万元。之后，金冠公司支付了首期地价款570万元，开始占用该宗地，但一直未与国土资源部门签订土地使用权出让合同取得国有土地使用权证，也未支付地价款中的余额部分。

　　2003年12月，根据《顺德区规划国土管理体制改革方案》的规定，北滘土地储备中心成立。2005年1月，土地储备中心向区国土资源局申请将上述土地划拨给该中心作工业用地储备，待引入具体项目后再进行出让开发，市国土资源局审核同意办理土地储备手续。2005年11月，市人民政府为土地储备中心颁发了国有土地使用权证，证载土地使用类型为储备，没有土地使用期限。2006年3月，土地储备中心提起民事诉讼，请求法院判令金冠公司拆除在上述土地上所建围墙，恢复土地原状。法院支持了该诉讼请求。2007年10月，金冠公司提起行政诉讼，请求法院撤销储备中心的国有土地使用权证。

　　审 判

　　一审法院认为,市人民政府未能提供北滘土地储备中心符合以划拨方式取得土地使用权的事实依据和法律依据。《土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，法律、行政法规规定的其他用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。可见，用地单位一般应是具体项目的建设单位，以划拨方式取得国有土地使用权应符合法定条件，北滘土地储备中心和用于储备的土地很难说符合上述要求。虽然市人民政府辩称，该国有土地使用权证不是一般意义上的土地使用权证，而是具有土地储备证性质的证件，土地储备中心也不是真正的土地使用权人，只是该宗地的管理人，该宗地尚未确定使用权人。但是，市人民政府未能提供法律依据证明其以国有土地使用权证的方式颁发土地储备证的行为合法。相反，根据《土地管理法实施条例》第五条第二款的规定，未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。因此，市人民政府的辩解不能成立。故判决撤销了该国有土地使用权证。

　　二审法院认为：市人民政府的发证行为是涉案土地国有土地使用权依法出让之前的一项过渡性管理措施，该行为虽然当时没有明确的法律依据，但符合我国土地管理制度改革和相关文件的精神，且未侵害金冠公司的合法权益，不应认定为违法并予以撤销。故判决驳回了金冠公司的诉讼请求。

　　法官看法

　　从严格行政行为合法性审查、监督行政机关依法行政的角度看，本案一审判决撤销发证行为并无不妥。二审法院之所以改判，是基于优先考虑公共利益、整体利益最大化、牺牲最小化等的利益衡量而作出的价值选择。

　　一、土地储备制度的试点和建立。

　　土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。作为一种新的土地管理制度，土地储备是国家近年来探索完善土地管理体制的一项改革措施。

　　与本案有关的政策文件和规范性文件主要有： 2001年5月，国务院发布《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》,要求有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。同时要求国土资源部等各有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府认真贯彻落实通知精神，制定具体的实施办法，逐步建立和完善各项土地资产管理制度。2003年4月，广东省人民政府办公厅发布《关于加快建立和完善土地储备制度的通知》,要求加快推进土地收购和储备工作，逐步建立和完善土地储备制度。2004年12月，佛山市人民政府制定的《佛山市土地储备实施办法》规定，在储备土地的整理、开发中，土地储备机构可凭有关储备土地批准文件或已生效的国有土地使用权收回协议书直接到所在市(区)有关部门办理临时建筑报建及有关审批或登记手续。2007年11月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》规定，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。

　　上述文件的制定和发布，反映了土地储备制度从开始试点到全面推开的过程，同时也说明这是自上而下推动的一项改革政策，而非地方政府一时随意的越轨行为。实践证明，土地储备制度有利于规范城镇土地供给和土地市场行为，提高国有土地的使用效率和国家对房地产市场的调控能力。

　　二、本案对发证行为是否判决撤销的利益衡量。

　　利益衡量是法官依其职责，在相互冲突的利益之间，根据一定的价值判断进行取舍，在当事人之间重新确定权利义务的重要方法。利益衡量强调整体利益的最大化原则和损害最小化原则等。本案二审法院之所以改判驳回原告的诉讼请求，主要是基于以下考虑：

　　一是维护改革政策。当前我国正处于社会转型阶段，各个领域的改革政策和措施不断推出，试点期间欠缺明确法律依据或在某种程度上突破现有法律框架的现象时有发生。因此，为了更好地保障各项改革政策的顺利实施，在对某些改革措施的合法性作司法审查时，应在法律依据方面保持适度的宽容，允许法官在个案处理时对现行的法律规定作更有弹性的解释。只要不突破不损害行政相对人合法权益这条底线，一般不宜判决确认违法或者撤销。就本案而言，土地储备是土地管理体制改革带来的新生事物，佛山市人民政府在试点阶段以颁发国有土地使用权证的方式试行土地收购储备制度，最终得到国家政府层面的肯定，说明该方式符合土地管理改革的趋势。

　　二是节约行政成本。假如法院以发证时缺乏法律依据为由判决撤销发证行为，市人民政府仍然可以依据《土地储备管理办法》的规定，重新给北滘土地储备中心颁发国有土地使用权证。案件实体上看最终的结果并未改变，只是重启了新一轮申请、审核发证的程序而已，增加了不必要的行政成本。

　　三是整体利益最大化。由于土地储备性质的特殊性，本案中的颁证行为是涉案土地国有土地使用权依法出让之前的一项过渡性管理措施，没有改变涉案土地未出让的权属状况以及与金冠公司的法律关系，也没有为金冠公司继续主张依法受让涉案土地增设新的条件和义务。也就是说，本案被诉的发证行为不是金冠公司取得涉案土地国有土地使用权的法律障碍，发证行为没有侵犯该公司的合法权益。至于金冠公司最终能否取得国有土地使用权或者获得其他利益补偿，取决于该公司与有关单位此前所签的协议及履约情况。而此类纠纷属于民事纠纷，可通过民事救济途径解决。

　　 (作者单位：广东省高级人民法院)