龙翔水族馆附近住店:强化反腐倡廉制度执行力调研分析 - 安徽省纪检监察网

强化反腐倡廉制度执行力调研分析

栏目：理论探讨作者：王仁荣 陈敏     制度的生命力在于执行。为探索进一步增强反腐倡廉制度执行力的途径，六安市纪委组成了专题调研组，深入县区及其乡镇、村进行了专题调研，并在全市开展了“反腐倡廉制度执行力”问卷调查活动，通过走访、座谈，发放1200份问卷，收回有效问卷1080份。

    制度执行存在的主要问题

    近年来各地反腐倡廉制度建设力度不断加大，特别是2008年按照省统一部署开展反腐倡廉制度建设推进年活动以来，各级反腐倡廉制度“全面升级”，我市仅市本级反腐倡廉的制度就涉及各个领域200多项。问卷调查显示，认为制度建设效果很好和较好的有771人，占总数的65.3％。但同时调研中也反映存在“制度下腐败”的尴尬，很多好制度执行不力，腐败现象仍然不能有效遏制。调查中，认为制度执行力度很大和较大的508人，仅占总数的43.1%，制度执行中存在的问题主要表现在以下三个方面：

    （一）执行中流于形式，实效不佳。有的执行制度作风不实，肤浅应付，把印发通知、开会布置等同于落实，执行停留于说在嘴上、写在纸上、挂在墙上。有的重程序不重效果，制度执行与权力运行“两张皮”，比如工程招投标监督、干部选拔任用等，制度越来越完善，程序越来越规范，实际操作中看似程序一环扣一环，但实际在这些程序的掩盖下，暗箱操作禁而不绝，甚至在程序的“保护”下变得更加合规化。有的制度成了走过场，难以收到预期效果，如有的领导干部年度述廉时自我剖析避重就轻；民主生活会上，在廉政方面互相提醒帮助的寥寥无几；每年“两节”前从中央到地方层层发文要求加强廉洁自律等，收效不明显。问卷调查反映，认为制度执行流于形式的有794人，占总数的67.3％。

    （二）执行中变通规避，运行递减。在制度刚刚出台时，执行得相对比较好，但随着时间推移，有的人思想上逐渐松懈下来，规避制度搞变通，上有政策、下有对策的花样也多起来。如规定建立收支两条线制度，取消单位“小金库”，一些有收款权的单位就变“体内开支”为“体外开支”，将应收款项扣除开支后再入帐；为规避用车标准，低价购车后再豪华改装；为规避超标准吃喝接待，变少数人为多数人、一餐为多餐开票报销；为规避春节吃请，送高档酒店消费券等等。更有甚者，为了小团体利益，集体研究对策规避制度，使制度在执行中逐渐变样，失去了严肃性。


    （三）执行力度弹性随意，约束乏力。有的执行制度随意性大，有利就执行得紧，无利就执行得松；要求下级执行得紧，上级执行得松；上级检查时、出了问题时执行得紧，平时执行得松，对有些违规行为，往往该管的不管，该查的不查，该追究的不追究，使制度失去应有的约束力，致使再强有力的制度措施也难以充分发挥作用。

    存在问题的原因分析

    （一）制度本身缺陷。一是不配套。一些运作机制之间缺乏协调性和关联性，全社会共同反腐败的完整制度体系还没有建立，社会信用体系、行业协会、社会中介组织预防腐败等制度滞后，反腐倡廉制度与其他社会管理制度以及反腐倡廉制度之间出现摩擦、脱节、冲突，降低了制度执行力。调查中认为制度体系不完善的有427人，占总数的36.2％。比如，政府权力部门反腐制度与政府职能转变进程不够统一，制度执行力消减。再如执行领导干部个人事项报告制度，由于信用体系数据库没有建立，报告的真实与否全凭报告人诚信度等。二是不好操作。调查中认为制度缺乏可操作性的355人，占总数的30.1％。主要表现在：实体性制度缺少程序性制度配套无法落实，有的预防腐败制度与权力运行脱节，大的源头改革制度没有小的可操作性制度支撑，使得制度不好执行。三是与实际脱节。问卷调查反映，认为制度规定不符合实际无法执行的210人，占总数的17.8％。有些制度制定时没有立足实际，弹性过大，原则多、号召多、泛指多，甚至把上面的规定照搬、照套、照转，上下一般粗，不符实际，无法执行。有些制度不能及时根据发展变化情况更新，容易出现空白点。

    （二）执行文化缺失。一是制度普及率低。一些党员干部对反腐倡廉制度不能全面掌握，很难做到严格遵守执行。二是执行自觉性差。尤其是一些领导干部不能发挥表率作用。问卷调查反映，认为在影响制度执行的因素中，领导干部没有起到带头作用的623人，占总数的52.8％，居于首位。有的执行制度对下不对上，对人不对己，有的执行制度的力度往往取决于领导的态度，规矩往往也是从领导干部开始破坏。三是价值导向偏差。按制度办事的人往往被认为呆板不灵光，善于变通的人却左右逢源；挥霍公款奢侈享受的人被一些人认为洒脱有能耐，坚守廉政制度两袖清风的人却被认为没本事，加之一些违规行为不能及时制止惩治，导致一些自觉执行制度的人内心也感到吃亏失衡。因而现实中，廉政典型不像其他先进人物，很难以树立。调查中认为廉政典型难以树立的有445人，占总数的37.7％。

    （三）执行机制缺乏。一是执行责任不明确，缺乏协调统一。一些制度规则的执行主体以及承担的责任等不明确，导致部门之间互相依赖推诿，制度被架空。比如保护举报人制度，规定对打击报复举报人情节较轻的移送主管部门处理，但主管部门是否处理？处理轻重如何掌握？处理程度能否达到保护举报人目的？这些在实际工作中必然遇到的问题在保护举报人制度中都没有规定。问卷调查反映，认为监督主体责任不明确导致监督制度执行不力的258人，认为纪检监察机关与组织、公安、检察、法院、审计等部门相互协作不够导致惩治制度执行不力的有569人，分别占总数的21.9％、48.2％。二是运行控制不力，缺乏监督引导。制度运行的公开、监督、反馈、评价等机制不健全，对制度运行效果缺乏控制。一些检查考评，热衷于看资料、翻文件、查记录、看墙上，查所谓“规定动作”，不深入了解实际效果，无形中助长了重制度制订不重执行的不良风气。问卷调查反映，认为在影响制度执行的因素中，监督检查不力的564人，占总数的47.8％，居于第二位，认为制度内容和执行情况不公开透明的350人，占总数的29.7％。三是惩治不力，违规成本低。对违规违纪惩处不到位，消弱了党纪国法的威严，试大了一些人的胆子，在有的人心目中反腐倡廉制度成了不带电的高压线，使得腐败现象屡禁不止。问卷调查反映，认为对违反制度处罚不严的461人，占总数的39.1％，居于第三位。

    增强制度执行力的对策建议

    提高反腐倡廉制度执行力，应当从执行客体－制度、执行主体－遵守者和执行者，以及执行保障机制三个方面入手采取有效措施。

    （一）加强制度配套建设，形成动态、科学、完善的制度体系。调查中认为应该继续完善制度，增强制度科学性和适用性的558人，占总数的47.3％。一是要内外配套。反腐倡廉建设必须与经济、政治、文化、社会建设统筹推进，制度创新必须与社会发展进程相协调，与政府改革及其他社会管理制度相配套，才能行得通，落实得了，单兵突进或另辟蹊径都不可行。二是要本体配套。反腐倡廉制度之间要相互统一、相互衔接、相互照应，不能出现自相矛盾或真空地带。三是要上下配套。制度必须与实际紧密结合，特别是下级制定落实上级规定的制度时，必须具体、明确、实用、适用，具有可操作性。

    （二）加强执行文化建设，形成执行主体自觉执行制度的文化氛围。一是突出领导干部重点。调查中认为应该督促领导干部带头执行制度的有466人，占总数的39.5％。要把领导干部这一群体作为推进制度执行的重点，通过正反面典型教育、廉政制度测试等有效方式，加强对领导干部的教育，引导他们带头研究制度、执行制度、维护制度。二是强化制度执行的社会基础。面向全社会，对制度内容、执行情况、经验成效等进行深入宣传。在制度的制定、修改、执行、评价全过程都要听取群众意见，增强制度执行的社会基础。调查中认为应该加强制度宣传教育的有248人，占总数的21％。三是弘扬讲规则重执行的执行文化。把增强制度意识纳入社会道德规范，纳入义务教育和各类培训的内容，纳入机关、校园、企业文化等内容，进行大力弘扬和倡导，形成执行制度光荣、破坏制度可耻的道德评价标准和社会舆论导向。

    （三）加强执行机制建设，形成保障制度顺畅执行的长效机制。调查中认为应该建立制度执行保障机制的有378人，占总数的32％。一是权责对应机制。要把每一项制度的管理者、被管理者、监督者的责任都区分清楚，明确谁应负责、负什么责、失责谁追究、怎么追究，让各级各层面的人员都清楚自己的权力和责任。二是运行保障机制。要建立制度执行信息反馈机制，随时掌握制度运行的状况；建立执行情况督查机制，深入基层、深入实际开展督查；建立制度执行公开机制，做到制度内容、运行状况、惩处结果全公开；建立制度执行评价机制，及时评价、矫正、引导制度执行。三是激励约束机制。不仅要加强对违反制度行为的追究，还要加强对干扰破坏制度、变通制度、打擦边球行为的追究，同时制度执行情况要与利益挂钩，使得违反制度付出的代价大于收益，引导执行制度正向发展。四是纪检监察队伍能力保障机制。要健全纪检监察队伍教育培训机制，坚持分级分类和全员培训的原则，突出抓好纪检监察干部政治理论、党性修养、业务素质和依纪依法、安全文明廉洁办案能力的培训。要健全纪检监察队伍干部管理机制，包括严把“入口”的招考录用机制、民主公开的选拔任用机制、合理流动的轮岗交流机制、公正公开的考核评价机制、鼓励干事的激励约束机制。要健全纪检监察队伍预警防控机制，实行纪检监察干部廉政风险防范管理和廉洁自律预警工作，切实增强纪检监察机关和干部执行反腐倡廉制度的能力和水平。

    （作者：王仁荣系六安市纪委副书记，陈敏系六安市纪委政策法规研究室主任）