:长阳信用联社滥用市场支配地位(强制交易)案，案情分析

　　2004年1月16日，长阳土家族自治县农村信用合作社联合社(下称长阳信用联社)与中国太平洋人寿保险股份有限公司宜昌中心支公司(下称太保宜昌支公司)签订《借款人人身意外伤害保险业务合作协议书》，该协议约定，由长阳信用联社代理销售太保宜昌支公司的 “借款人人身意外伤害保险”，并按销售保险费的数额收取一定比例的手续费。2005年3月28日，长阳信用联社又与人保长阳支公司签订关于代理销售“国寿安心卡”的协议，险种仍为“借款人人身意外伤害保险”。2005年3月1日，长阳信用联社对各信用社制发长信联发(2005)第28号文，该文规定 “全年实现人寿公司和太平洋公司的《借款人人身意外伤害保险》业务代理收入2.6万元，……对未完成意外伤害保险代理收入计划的，按计划差额的80%在绩效工资中抵扣。”

　　2005年4月13日，长阳市工商局接到借款人举报称，长阳信用联社在发放贷款的过程中，强制要求借款人购买“借款人人身意外伤害保险”，否则不予发放贷款。工商局经审查后于4月21日立案，并经进一步进行调查，认定长阳信用联社在销售“借款人人身意外伤害保险”过程中，对种养业、运输业、建筑工程、煤炭水利四大行业和发放贷款人认为其信用不良的借款人，要求其必须购买“借款人人身意外伤害保险”。以2005年3月为例，该月长阳信用联社共发放贷款52笔，其中，与四大风险行业有关的以及发放贷款人认为其信用不良的借款人共计35人，借款人购买“借款人人身意外伤害保险”共计35笔，长阳信用联社收缴保费5610元。

　　市工商局于7月25日举行听证会后，8月30日作出宜市工商处字(2005)157号《行政处罚决定书》，认定长阳信用联社滥用其独占地位，在发放贷款活动中要求借款人购买其指定保险机构提供的保险，属于国家工商行政管理局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条规定的违法行为，违反了《反不正当竞争法》第六条之规定，依据《反不正当竞争法》第二十三条的规定，责令长阳信用联社停止违法行为，并处罚款6万元。

　　2005年9月9日，长阳信用联社不服工商局作出的上述行政处罚，向湖北省宜昌市西陵区人民法院(下称一审法院)提起行政诉讼。一审法院经审理认为，长阳信用社的行为违反了《反不正当竞争法》第六条的规定，市工商局依据《反不正当竞争法》第二十三条的规定，责令长阳信用联社停止违法行为，并处罚款6万元，法律依据充分。故依法判决维持被告市工商局作出的处罚决定。此后，长阳信用联社以其不是独占地位经营者且其行为未排除竞争、市工商局非适格处罚主体且处罚程序违法等为由，向湖北省宜昌市中级人民法院(下称二审法院)上诉。二审法院经审理认为，根据《反不正当竞争法》工商行政管理部门对不正当竞争行为依法具有处罚权，且其作出的行政处罚程序合法。信用社是依法具有独占地位的经营者，其在办理贷款业务中，代理销售“借款人人身意外伤害保险”具有强制性和指定性，其结果是潜在排挤了其他保险公司的公平竞争。因此，原一审法院判决维持正确。故判决驳回上诉，维持原判。[2]

　　【问题】

　　(1)反垄断法的执行主体问题

　　(2)对垄断违法行为的司法和行政两种处理途径及其区别与联系

　　【分析】

　　以下根据反垄断法的基础理论，并依据我国新颁布的《反垄断法》及其他实质意义上的反垄断法规的规定，结合本案的实际情况，简要分析上述两个问题：

　　一、反垄断法的执行主体问题

　　本案系行政诉讼，原告长阳信用联社对市工商局提起行政诉讼的依据之一，是认为市工商局无权以滥用市场支配地位为由对作为金融机构的原告作出行政处罚。这就引出了本案值得思考的第一个问题，工商局是否有权对滥用市场支配地位等垄断违法行为进行查处，即反垄断法的执行主体问题。

　　反垄断法的执行主体，是指反垄断法执行职责的承担者和相应权力的享有者。[3] 由于本案判决时我国《反垄断法》尚未颁布，根据《反不正当竞争法》的规定，我国反不正当竞争行为包括一般的不正当竞争行为和垄断行为。[4] 因此，在分析本案的反垄断法执行主体问题时，就应当依据案件当时我国《反不正当竞争法》中实质意义上的反垄断法律条款进行分析。如该法第3条规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查;法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。” 此外，《反不正当竞争法》还专设第三章，对监督检查执法主体的职权进行规定。并且在当时，据此，工商行政管理机关成为法定的对滥用市场支配地位等垄断行为的监督检查主体，即反垄断法执行主体。并且，法律和行政法规可以作出由其他部门监督检查的规定。

　　本案中，原告长阳信用联社认为市工商局不是适格处罚主体的重要理由，是认为其属于金融机构，应当按照国家银行业监督管理委员会2004年11月16日313号批复中的意见，对其滥用市场支配地位的行为应当由国家银监会查处。对此主张，我们从上述关于我国当时法律对反垄断法执行主体的规定，以及行政法基本原理和规定可以不难得出：银监会的文件不属于行政法规，而其上位的我国《商业银行法》并未规定银监会有权查处金融机构滥用市场支配地位的垄断行为。因此，原告的该主张明显欠缺法律依据，不能成立。本案被告市工商局作为法定的反垄断(不正当竞争)的执行主体，有权对原告进行行政处罚。

　　最后，需重视的问题是，我国新颁布且即将施行的《反垄断法》规定的关于反垄断法执行主体的规定，与本案涉及法律关于反垄断(不正当竞争)执行主体的规定是不同的。我国《反垄断法》第10条规定：“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构(以下统称国务院反垄断执法机构)依照本法规定，负责反垄断执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。”据此，国务院反垄断执法机构是我国法定的反垄断法执法主体，其有权授权省级政府相应机构依法执行反垄断法的执法工作。由此可见，我国《反垄断法》实施后，使我国反垄断执法机构具有较高的层次，而且成为一个反垄断执法的专业性机构，其职权范围亦较此前的法律规定范围更宽、更具强制性权力。这些都对我国反垄断法的司法实践具有重要意义。

二、对垄断违法行为的司法和行政两种处理途径及其区别与联系

　　无论是《反垄断法》颁布前根据实质意义上的我国反垄断法规的规定，还是依据即将施行的《反垄断法》的具体规定，行政机关通过具体行政行为查处垄断违法行为和人民法院通过司法程序处理垄断违法行为，依法均属于我国法律规制垄断违法行为的法定途径。

　　1.从行政机关通过具体行政行为查处垄断违法行为来看。

　　如上文所述，我国《反垄断法》赋予国务院反垄断执法机构及其授权省级政府相应机构，作为反垄断法的执法机构，并专章规定了其对垄断行为进行调查与制裁的职权和程序。[5] 本案中，市工商局对长阳信用联社滥用市场支配地位行为的查处，正是典型的行政机关(工商行政管理部门)通过具体行政行为(行政处罚)对垄断违法行为(滥用市场支配地位)进行查处的案件。这里需强调的是，行政机关必须依照法定程序查处违法行为。反垄断法执行的一般程序为启动、调查、审议、决定、执行。[6] 本案中，市工商局接到举报启动查处程序，并进行了调查、组织审议，并经听证程序最终做出处罚决定，在程序上未违反法律规定。长阳信用联社主张工商局在听证结束后又进行调查的行为，违反法定程序。然而，由于市工商局并未把听证结束后的调查内容作为行政处罚的依据，因此，工商局作出行政处罚的法律依据是充分的。

　　2. 从人民法院通过司法程序处理垄断违法行为来看。

　　在司法实践中，人民法院根据当事人的请求通过诉讼程序对垄断违法行为进行依法裁决，亦是我国公权力对垄断行为进行裁处的重要途径。在我国，此类诉讼一般是垄断违法行为的受害者作为原告，通过向人民法院提起民事诉讼提出的。人民法院依照民事诉讼程序，对案件进行审理。如果人民法院根据在案的证据，并经质证、法庭调查、法庭辩论等程序，认定原告所提出的垄断违法行为的事实成立，判令被告停止垄断违法行为，则这在客观上就起到了裁处垄断违法行为的效果。从这个角度来看，其与行政途径规制垄断违法行为是异曲同工的。

　　3. 简要分析司法和行政两种途径处理垄断违法行为的区别与联系。

　　第一，二者裁处垄断违法行为所遵循的法定程序是不同的，行政机关采用的是启动、调查、审议、听证等行政程序，当事人对裁处不服可以通过行政复议或行政诉讼得到救济。而法院则是严格依据《民事诉讼法》等法律规定的举证、质证、法庭调查、法庭辩论等司法程序进行。当事人对法院的裁决不服，可以依法向上级法院上诉。

　　第二，二者在裁处程序的启动上有显著差异。行政机关可以依行政管理职权主动启动查处程序，依法惩处垄断违法行为。而司法机关对垄断违法行为的裁处一般是消极的，即法院应当基于当事人的申请(起诉)，才能开始调查和处理垄断行为，且法院调查的范围一般限于当事人诉讼请求所主张的范围内。

　　第三，二者的顺位(裁处程序启动的顺序)有差别。即一般是行政程序前置，当事人对反垄断执行机构的行政行为不服时，再通过司法途径加以救济。虽然，我国在《反不正当竞争法》中并未涉及此问题(行政与司法途径没有先后次序)，但在新颁布的《反垄断法》中已反映出立法上的上述趋势。如该法第53条：“对反垄断执法机构依据本法第二十八条、第二十九条作出的决定不服的，可以先依法申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。对反垄断执法机构作出的前款规定以外的决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”这已显现出行政处理程序的前置性。

　　【结论】

　　本案的特点是通过一个案件，体现了行政和司法两种途径对垄断违法行为的处理。案情还涉及了反垄断执法主体的问题。特别是我国即将施行的《反垄断法》在上述两个方面，较以前的反垄断法律规定有所不同，具有鲜明的特点和积极的进步。本文对本案上述两个问题的分析，以期能通过实际案例，体现出我国反垄断法律制度在执法主体问题上，以及行政、司法裁处与救济问题上的发展和完善。

　　[1] 本案系根据湖北省宜昌市中级人民法院(2006)宜中行终字第02号《行政判决书》整理而成。该判决书源自“北京市律师协会_北大法宝_裁判文书检索系统”

　　[2] 案情源自湖北省宜昌市中级人民法院(2006)宜中行终字第02号《行政判决书》，本文作者为简要述清案情、突出重点，对该裁判文书原文进行了重新编排、整理和删节。裁判文书原文作为附件附后。

　　[3] 张守文主编：《经济法学》(2007年版)，北京大学出版社，2008年1月版，第322页

　　[4] 肖江平主编：《经济法案例教程》，北京大学出版社，2004年2月版，第141页。

　　[5] 参见《中华人民共和国反垄断法》第六章、第七章的相关规定。

　　[6] 张守文主编：《经济法学》(2007年版)，北京大学出版社，2008年1月版，第328至329页。