英雄杀探宝十次怎么样:【资治文摘】成都最彻底户籍改革：农民进城不牺牲承包地

文/冉金 实习生 赵一丹 郑李

　　在经历了7年和全国各地一样不痛不痒的户籍改革之后，成都终于决定干一票大的。

　　这份在11月16日广为公布的户籍改革方案，名为《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》(以下简称《意见》)，它宣告成都在2012年年底前将真正破除城乡二元结构，实现城乡户籍统一，实现城乡居民各项基本公共服务与社会保障的权利平等，实现城乡居民的自由迁徙——一句话，农民可以“无条件”自由进城，并享受和城里人一样的各种保障。

　　不仅仅如此。与此前一些城市的做法不同，成都的户改，农民进城将不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价。而且农民即使不进城，政府也同样提供基本的公共服务、社会保障和社会福利。

　　还不仅仅如此。同时，成都户改方案还提出，将破除城镇居民到农村居住、生活、就业的障碍，将实现在有充分保障的情况下，城里人也可以自由“下乡”。

　　舆论一时震动。

　　成都何以会做出这样的户改？其动力和勇气何来？要承受的改革成本又有多少？成都户改的真正用意又是什么？

　　“搞清胜算与败算”

　　看起来“震撼人心”的户改方案，最初始于四川省委常委、成都市委书记李春城的两句批示。

　　今年5月，两份文件先后摆上了李春城的案头。一份文件是《关于全市农村工作“四大基础工程”推进情况的报告》；另一份是《成都市户籍农民工和农村居民移居城镇意向抽样调查报告》。

　　所谓“四大基础工程”，即成都城乡一体化改革在农村正在实施的四项改革内容：产权改革、农村新型基层治理机制、村级公共服务和社会管理和农村土地综合整治。而户籍改革正是成都城乡一体化改革进程的一段必由之路。

　　在看完这两份报告后，这位搞了多年统筹城乡改革的市委书记给成都市“统筹委”写了两段批示，一个是“研究全域成都统一户籍的问题”，第二个是“就进一步打破城乡住房、公共壁垒，促进城乡居民自由流动提出意见”。“统筹委”即成都市委统筹城乡工作委员会。成立于2007年10月。彼时，成都刚刚被国务院批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。

　　调研任务落到了市委统筹委。

　　他们很快意识到，真正要调研的，是户籍“背后的东西”。

　　仅就户籍管理制度而言，2004年，成都就已取消“农业户口”和“非农业户口”划分，统一登记为“居民户口”。但显然，户籍制度真正的问题，是其背后城乡失衡的资源配置与权利差别。

　　参考了专家的相关论述和各地户改的做法后，市委统筹委会同有关部门开始对成都现存的城乡不平等进行“逐条梳理”，并不断“纠正和斟酌”：比如曾经列入的医疗卫生问题被剔除，原因在于其根源是“公共优质资源过于集中”，而非身份差异引起。

　　所有的努力，最终形成了一份包含9大方面城乡差别的“研究报告”，基本弄清楚了所谓城乡差别，到底在何处。报告几经讨论，最后的结果却是要让文件变得不那么“官方”——9大方面的“研究报告”最终变成了不足5页的12条“精炼明了的意见”。“领导希望，老百姓能掐头去尾，一眼看清楚我们究竟要改什么。”市委统筹委社会处负责人刘礼说。

　　最后一道程序，是《意见》经过了“政治、社会、经济”三方面的风险评估——具体过程颇为隐秘，现在未能尽知，但可以明确的是评估涉及城市承载能力、社会保险制度、公共卫生服务、教育资源配套、地方财政可持续支付能力等诸多方面——这也是户改真正的难点和代价。

　　11月9日，经过五个月的层层讨论与审慎斟酌，主政者终于“搞清了胜算与败算”，决定这事，能干。

　　改革成本？几年来一直在花

　　11月16日，成都户籍改革新闻发布会召开。

　　舆论显然是掩饰不住地怀疑。在新闻发布会上，成都市委统筹委副主任秦代红被追问最多的便是：拥有1100多万人口，其中510多万为农村人口的成都，究竟要承担多大的改革成本？

　　众所周知，户籍背后是城乡长期不平等的资源分配，是日益悬殊的保障体系和公共服务。一个政府要想彻底打破城乡二元体制，要花钱。

　　秦的回答看起来倒颇为自信：“我们不是一夜之间要来填平城乡差异，而是已经持续投入了7年，城乡居民所享受的公共服务水平差已经基本找平。”所以“现在户籍改革已不会增加太多的投入”。

　　检视过往，自2003年，成都提出城乡一体化发展战略，就一直在持续不断地向农村投入。

　　数据显示，2003年成都地方财政的三农支出仅10亿元人民币，而2009年，成都市县两级财政对“三农”的投入已达192.3亿元，6年间累计投入了594.8亿元。这极大地改善了成都农村的公共基础设施和公共服务。

　　数字背后所意味的变化，倒是可以浓缩在一个出身农家的城里人身上，比如在成都一家医院工作的庄络。

　　庄络的家在成都市新都区一个普通的乡村。每月都会回家探望父母的庄络发现，颠簸泥泞的乡村公路渐渐都变成了宽阔的水泥路。回家的中巴车也变成了和城里一样的公交车，花6元钱她就可以从成都市区坐到家门口。最近的变化是，村里原先简陋的沟渠也已被重新翻修。

　　改变的不仅仅是公共设施。

　　庄络的父母都参加了城乡一体的居民医疗保险。个人每年缴费40元，政府补贴180元，就可以报销60%的住院医疗费。去年，庄络的父亲气管炎犯了好几次，都在乡镇卫生院住院治疗。

　　数据表明，2004年，成都城乡人均在教育、卫生和社保等方面公共服务投入的差距是1542.8元。而2009年，成都城乡人均公共服务投入的差距已缩小到136.2元。其中仅医保一项，成都市政府每年就要投入40亿元。

　　当然也有尚需改善的地方。“现在就是养老，城乡差别还比较大。”庄母说。

　　庄络最近回家时正好碰到村主任来劝说他的父母购买城乡居民养老保险。此前他们一直犹豫，因为要加入，他们需要每人按4500—22000五个档次交钱建立账户，但到退休年龄只能拿100元／月到300多元／月，这与城镇居民月人均1269元的退休金标准差距仍属巨大。

　　不过现有的境况已经让成都颇感轻松。“如果没有(之前)这些基础，成都推行户籍改革所面临的成本肯定是一个很大的数目。”秦代红说，但现在，哪怕是再谨慎的政府官员都已经在用“水到渠成”来形容这场改革。

　　算账：算得清的和算不清的

　　虽然说着“水到渠成”，但决定改革之前，成都市政府对每项措施可能产生的财政支出都进行了测算。

　　结果看起来颇为乐观，成都市委常委常务副市长孙平向记者透露，按照时间表的要求，到2012年3年时间，政府可能需要在公共服务和社会保障上增加的投入不过8个亿。“一年就是两个多亿，”孙平说，“花不了多少钱。”而2009年成都全市财政总收将近1000亿元。

　　其中可以明确的是，将农民工综合保险与城镇职工保险合并，每年需投入2000万～3000万元；另外就是统一城乡计划生育标准每年要7000万元。

　　不过不是没有“暗流”。这位常务副市长承认，其中有两个问题不好测算，“心里没底”。

　　其中一个是统一城乡住房保障体系。虽然目前农村的农民基本都有住房，很少需要进入政府的保障体系，但改革以后，究竟会有多少农民进入城镇，从而产生保障房需求无法计算，因此政府要增加的保障房建设成本也难以具体测算。

　　另一个难以测算的是大量农民进城后的教育花费。意见提出“统一户籍按居住地就近入学”，讨论时教育部门就表示压力很大，担心会出现大量人群涌向名校而导致资源紧张。最后估算的数字是，政府为此要增加投入3亿元。

　　另外，12条意见中，“分区域统一城乡‘三无’人员供养标准和低保标准”一条，因为城乡收入不同，低保判断标准不一，差距较大。而城乡标准一旦拉平，低保人数随之剧增，实力较弱的区县财政将难以承受。

　　事实上，成都此次户籍改革最受瞩目的，是农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价——这些东西，哪怕你进了城，还依然是你的。而即使不进城的农民，政府也同样提供基本的公共服务、社会保障和社会福利。

　　统筹委副主任秦代红打了一个形象的比喻：“不仅不是‘光脚’进城，反而是穿着‘风衣’进城。”

　　统筹委社会处负责人刘礼的解释是：“我们没有倾向性。我们是觉得进城也好，下乡也好，这是你自己选择的权利。但不管你是进城，还是下乡，该给的基本权利、基本保障，都给。而基本权利、基本公共服务平等以后，你进城也好，下乡也好，你算自己的账。”

　　穿“风衣”的农民会进城吗？

　　刘礼的表述，是同一个关键问题中，乐观的这个侧面；当然，另外一个侧面则是，风险。

　　实际上，这和此前常务副市长孙平“心里没底”所涉及的都是一个问题，这也是新闻发布会上秦代红被问及最多的另一个问题，即：户改之后，农民会不会大量涌入城市，造成城市公共资源不堪重负？

　　这不是没有先例。

　　2001年郑州户改，因为完全放开户籍限制，结果导致人口迅速膨胀，引发交通、教育等公共资源急剧紧张，最后不得不紧急叫停，成为了户改失败的典型案例。

　　而郑州有关部门总结教训认为，当初进行户籍新政设计时，没有充分考虑到大量群众是冲着城市优越的教育资源而迁移户口，“进城的人最大的需求是教育。”

　　成都同样存在优质教育资源过分集中的问题。户改意见颁布后，成都人很自然的一个反应便是：在四、七、九三个中学(成都口碑最好的中学)附近租房，是不是孩子就能上四七九了？

　　不过成都的主政者对此倒也反应轻松，常务副市长孙平的观点是：人口的迁徙流动是有规律的，“不会出现大进大出”；假如农民都到城里送孩子念书，优质教育资源周边房屋的价格也会水涨船高，市场本身会调节；同时，这也会迫使相关部门加大教育资源公平化配置的力度。

　　而主政者更大的信心来自成都给农民穿上的“风衣”——从2008年至今，成都在农村全面实施了产权改革，将土地承包经营权、林地使用权和宅基地为村民确权颁证。

　　主政者的观点是，有了财产的农民不会轻易放弃财产进城——“我们的改革以保障他的财产权为前提，谁也不会对自己的财产采用轻率的态度，农民一样。”孙平说。

　　实际上，在决定实施户改之前，市委书记李春城批示的《成都市户籍农民工和农村居民移居城镇意向抽样调查报告》已经证实了这个判断。这份调查报告对成都12855名农民工和农村居民抽样调查显示，超过60%的农民工和农村居民“不愿放弃农村资产进入城镇”。

　　另一方面，城市的生活成本也是要进城的农民谨慎的原因。该调查报告显示，农民不愿进城的几大原因中，除了舍不得农村资产，还有房价太高，城市消费高和怕找不到工作。

　　调查报告显示，农民工收入一般，80%以上的农民工月收入低于2500元，其中40%都在1000－1500元；而农村居民收入更低，年人均收入不到1万元，其中近半数在5000元以下。

　　成都7年的城乡统筹改革，改革主政者最终发现，要真正解决“三农问题”，光靠政府投入远远不够且难以为继。只有一条路：还权给农民，让农民自己做主。

（摘自《南方周末》2010年12月3日 ）