西华大学凤凰学院古城:建立健全行政过错责任追究制度的调查与思考

                          2005-11-25 10:35:08 　　 作者：庞武平
　　行政过错是指行政机关及其工作人员因故意或者过失，不履行或不正确履行规定的行政职责，损害公民、法人和其他组织合法权益，造成不良影响和后果的行为。据我们调查分析，一些行政机关及其工作人员整体的执法水平与行政效率不高，依法行政、权责统一的意识比较淡薄，一些部门和少数工作人员存在不作为、乱作为，有的性质还相当严重，导致政令不畅通，群众利益和政府形象受到损害。行政过错问题主要表现在实施行政征收管理、行政检查管理和日常行政管理过程中不履行或不正确履行行政职责问题突出，尤其是其他履行行政职责过错问题比较严重。只有加大行政过错责任追究力度，才能有力地促进各级行政机关及其工作人员依法行政和提高行政效能的自觉性，有力地监督和惩处行政“不作为、乱作为”行为，有利于提升政府形象。

　　一、行政过错的表现形式

　　一是滥用职权，失职渎职。某些党员领导干部，违反民主集中制原则，独断专行，盲目决策，致使其主管和应管的工作出现重大失误，给国家和集体财产以及相关工作造成重大损失和严重影响。

　　二是亵渎公权，中饱私囊。主要表现为有些党员领导干部利用手中管理人、财、物的权力，收受贿赂，为他人谋取利益。

　　三是违反规定，不当创收。主要表现是某些具有执收执罚职能的基层站所，违反规定，擅立名目、扩大范围、超标准收费，以此解决所谓的经费不足。

　　四是放弃职责，徇私枉法。主要表现为执法部门工作人员，徇私舞弊，失职渎职，致使犯罪嫌疑人没有及时有效地受到法律制裁。

　　五是违反纪律，挥霍公款。主要是一些基层站所负责人，将行政征收款违反财经纪律进行管理、开支。

　　二、行政过错的主要情形

　　（一）在行政审批过程中：对符合规定条件的申请不予受理、审批、许可或者对不予受理、审批、许可而不告知理由；违反规定受理、审批、许可或者超越规定权限审批、许可；对申请资料不全未一次性清楚告知补充事项，或者对首次申请咨询未清楚告知具体要求，造成申请人往返报送申请资料；在受理、审批过程中，故意设置障碍、提出不合理要求刁难、拖延，造成不良影响和后果；违反规定收取抵押金、保证金或审批费用；违反规定擅自设立有偿咨询程序；未在规定、承诺时限内办结审批事项，并告知审批结果；违反规定委托中介机构、下属事业单位或其他组织代行审批管理权的，或者准许中介机构、下属事业单位或其他组织从事审批代理活动；对涉及不同部门的审批，在本部门审批事项完成后不移交或不按时移交其他部门；应纳入政务大厅审批的事项而不纳入，或者已纳入政务大厅的审批事项无正当理由不予办理、推诿、拖延造成不良影响；其他违反行政审批管理规定，贻误审批工作或者损害申请人合法利益。

　　（二）在行政征收管理过程中：违反规定，对应征收而不征收或者擅自增加、设立征收项目、改变征收标准；未按法定范围、时限征收或不出示征收资格、许可证实施征收；截留、私分或擅自开支征收款；实施征收不按规定开具合法票据，或者违反规定不及时上缴征收款；被征收单位或个人对征收事项不服，不告知法定救济权利和途径等。

　　（三）在实施行政检查过程中：违反规定实施检查，损害被检查对象合法权益；拒绝、放弃、推诿、拖延履行检查职责；对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容，不予制止和纠正等。

　　（四）在实施行政处罚时：不具备行政执法资格实施行政处罚；没有法律、法规、规章规定或者事实依据，实施行政处罚；

　　不按规定的程序、内容进行处罚；违反规定，给公民、法人或其他组织的人身、财产造成损害和损失；滥用职权，对应当处罚的违法行为不予处罚或对不应处罚的行为给予处罚的，或者徇私舞弊、弄虚作假；符合听证条件，当事人要求听证，应予组织听证而不组织；未依法告知被处罚人法定救济权利和途径及其他一些违法实施行政处罚的情形。

　　（五）在执法过程中采取强制措施时：无法定依据采取行政强制措施或者违法限制公民人身自由；违反规定对公民、法人和其他组织的财产采取查封、扣押、冻结等强制措施；使用、丢失或者损毁查封、扣押财物；违反规定程序或者超越法定时限采取行政强制措施。

　　（六）在履行行政复议职责时：对符合复议条件的申请不予受理，或者不按规定传送；不按法定程序、时限作出复议决定；在行政复议活动中徇私舞弊或有其他渎职、失职行为。

　　三、行政过错的原因分析

　　行政过错的发生原因有主要以下几个方面：

　　1、思想认识不到位。有些代表国家行使执法和司法执法的公职人员，没有充分认识到他们的权力是国家法律法规赋予的，是用来为国家、集体和人民服务的，因此，往往有以下多种恶劣表现：做“秀”，工作形式和内容不一；“低效”，业务不精，办事拖拉；“弄权”，热衷于官本位和官僚主义；“逐利”，为个人或小集团非法谋利；“失信”，朝令夕改、敷衍塞责；“渎职”，玩忽职守，造成损失；“享乐”，滥用公款、挥霍浪费。

　　2、制度建设不到位。主要表现在：干部人事制度建设不到位，在选人用人上出现失察、失误；财经制度建设不到位，往往是“一把手”说了算，“一支笔”全面掌管财经大权，给违纪违法行为提供了方便；依法依纪办事的制度建设不到位，违规执行公务，失职渎职，给国家和集体利益造成损失；依法依纪监督公权的制度建设不到位，给暗箱操作和徇私舞弊提供了机会。

　　3、监督措施不到位。事前监督不到位，包括制度不健全，或执行制度不力，制度形同虚设；事中监督不到位，往往是上下级、同级之间怕撕破脸皮不愿监督，一般干部怕打击报复不敢监督，群众不知情无法监督；事后监督不到位，往往是惩处不严，威慑力不够，大事化小，小事化了。

　　4、改革力度不到位。一是对国家公职人员的教育、制度、监督并重的改革措施不力，没有取得实效。二是部门之间，地区之间公平合理的利益分配不到位，没有充分体现社会主义按劳分配原则，客观上助长了某些国家机关及其公职人员通过不正当行为获利的事件发生。三是机构改革不到位，尤其是基层站所机构膨胀，但财政划拨经费有限，往往通过违规违法创收获利解决经费缺口。

　　三、行政过错的治理对策

　　按照《全面推进依法行政实施纲要》和《公务员法》的要求，着力规范国家公职人员从政行为，正确处理教育、制度、监督三者关系，不仅要防止就教育抓教育，而是既要用制度规范教育，为此构建对国家公职人员行政不作为、乱作为行为惩防并举的科学体系。

　　1、加强学习教育，解决思想认识不到位的问题。一是加强宗旨观的教育，增加党员干部廉洁从政意识。在教育方法上，积极构建“大宣教”格局，形成全社会各部门齐抓共管党风廉政宣传教育的态势；在教育形式上，以集中教育和经常性教育相结合；在教育内容中，把业务教育和党风廉政宣传教育结合起来，其中廉政教育着重学习党规、党纪以及正反典型事例；在教育重点上，着重加强党政领导干部和管钱、管人、管物关键岗位上的公职人员的教育。二是加强法制教育，提高国家公职人员依法行政水平。重点学习国家、地方性法律法规。通过学习和教育，使国家公职人员牢固树立职权法定观念，权责统一观念，法律至上观念以及程序正当的观念，为建设依法治权、依法治“官”的法治政府和“创新、亲民、务实、廉洁”的责任政府做出贡献。

　　2、加强制度建设，解决制度建设不到位的问题。抓紧制订相关配套制度来保障。要建立健全科学、清晰的岗位职责体系，防止职能的交叉、脱节或者岗位工作量的畸轻畸重；要建立科学的考核评议制度，使行政机关工作人员违反职责的行为得到及时的发现和追究，让依法、全面履行职责的行为得到及时的发现和奖励，做到“谁的责任谁承担，谁出问题追究谁，谁有成绩奖励谁”。

　　一是加快行政审批制度改革。按《行政许可法》规范行政审批行为，建立健全行政服务中心和经济发展环境投诉中心运作机制。二是加快财政制度改革。全面实行部门预算的扩大国库集中收付范围，积极落实“收支两条线”管理，进一步推行并扩大会计集中核算和政府采购行为。三是加快干部人事制度改革。要以贯彻落实《党政领导干部选拔作用工作条例》为重点，不断健全和完善干部考察、评价、选拔、任用、奖励的科学机制。四是建立大额资金使用和监督制度。大额资金的申报、审批和使用，实行集体审议决定，同时，审计部门和业务主管部门要加强跟踪监督，并与执纪、执法机关建立良好的信息反馈制度。

　　3、加强监督查处，解决监督措施不到位的问题。一是完善内部监督机制，严格国家公职人员的录用准入制、考评问责制以及末位淘汰制。二是健全外部监督机制，要建立健全与有关部门通报制度、质询制度以及执纪执法回访制度。三是加大政务公开力度，凡是不涉及国家机密的政务都应公开，与群众利益密切相关的单位和行业要全面推行办事公开。规范公开内容和形式，完善公开工作机制，健全公开监督保障措施，提高公开的针对性和实效性，使国家公职人员的公权行为广泛接受社会监督。四是突出监督重点，把好行政许可、行政征收、行政检查和行政处罚等重点岗位和环节和监督检查。五是加大查处责任追究力度，对行政过错要依纪依法严肃查处，既要查处当事人，又要对部门、单位负责人进行责任追究。行政过错追究方式可分为：诫勉谈话；责令作出书面检查；通报批评；取消当年评优评先资格；扣发奖金；给予行政纪律处分；调离工作岗位或停职离岗培训；免职或者辞退。以上责任追究方式，实行行政过错责任人行政过错情节和后果予以单处，也可并处。并对典型案例进行公开曝光，做到查处一案，教育一片。

　　4、加快改革进程，解决改革力度不到位的问题。积极推进改革进程，是源头治腐的一个重要方面。一是加快建立对国家公职人员教育、制度、监督并重的科学体系的建立。二是尽快改革国家公职人员收入分配形式，在充分体现按劳分配制度基础上，尽可能缩小部门之间、地区之间利益分配悬殊的差距。三是加快机构改革，尤其是区（县）、街乡镇一级基层站所的改革，具备市场经济职能的单位，尽快推入市场，用市场经济机制和法律、法规规范其行为，解决其通过违规、违法征收弥补经费不足的问题。

　　总之，行政过错看起来是不起眼的“小事”，但令群众深恶痛绝，是对政府职责的最大亵渎，侵害了群众的利益，损害了经济发展软环境，败坏了党风、政风，严重影响了党和政府在人民心目中的形象。因此，建立健全行政过错责任追究制度，使那些尚不够党纪、政纪处分的轻微违法违纪行为受到及时有效查处，使那些“不作为、乱作为”行政人员受到追究，整肃政风，严格政纪，是杜绝行政“不作为”和“乱作为”最直接有效的手段，也是从严治政的重要举措。只有这样，政府机关才能更加依法规范行政，更好地执政为民、服务于民、提高政府工作质量和行政水平，改善经济发展环境，建立责任政府才不会是一句空话。

　　（庞武平同志系中共西安市纪委、市监察局政策法规研究室主任、《泾渭》杂志主编）