苍之骑士团礼包:谢逸枫：“土地财政”未来二十年不变

   如果算上以土地作为抵押向银行贷款，地方政府的实际可支配收入会更多。地方政府手中的土地和政府信用是金融机构看好的优质抵押品。近年来，特别是在城市基础设施投融资上，地方政府获得的抵押贷款增长较快。据银监会统计，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元。而卖地收入是还贷的主要来源。拍卖槌一落，少则几亿元多则几十亿元甚至过百亿元的收入就来了，土地整理一下，就能到银行换取大量贷款，哪个地方能拒绝这种“快钱”的诱惑？而要加大投资力度，做大GDP，彰显政绩，恐怕没有比围绕着土地做文章更短的路径了。正是认识到土地的资本和资产功能，越来越多的地方开始走上了以“经营土地”来“经营城市”、“经营发展”的道路。

   部门利益化是国务院管理失控”,如果说1994年前分税制改革目标主要解决地方“割据”的问题，那么当前完善分税制主要是解决“部门割据”的问题，“由于中央专项转移支付过多、中央管钱的部门过多，导致资金使用分散，效率低下，"跑部钱进"，还滋生腐败。”全国人大提供的一份报告显示，2009年中央专项转移支付数额达到12359亿元，占全国转移支付的52%。大量专项转移支付由中央有关部门安排下达具体项目。　

   “预算缺乏监督，还是"一把手说了算"现象”.各地政府在财政资金使用上，普遍存在财政监督缺失、财政预算不严肃的问题，很多是地方领导拍板说了算，根据领导意思调预算。一些地方换一任书记，思路就变，人走政息，以前的投入都浪费了。财政预算缺乏监督，说白了还是"一把手说了算"的现象。整个大的盘子，是在人代会上确定的，但政府权力太大，地方人大很难监督，连人大自己的经费划拨都要看政府“脸色”，每年预算的是一套报告数字，行的又是另外一套。

   有媒介称“土地财政”是不可持续的。一个城市的建设用地总量是有限的，一旦卖完，后续的财政开支就得不到保证。其实，这个说法是没有根据的。首先土地是有限稀缺资源。每个城市的土地都是有限的，意味着土地越来越稀少，而房企越来越多，竞争越来越大。其次是土地拍卖制度，价高者得土地。再次是土地财政收入是城市基础设施建设资金的主要来源。最后是土地已经成为地方政府收入的主要来源。    房地产业应该是“支柱产业”还是“非支柱产业”的定位，一直纷争不断。2010年12月21日，国土资源部副部长贠小苏的一席话，房地产业是重要的基础产业，而不应成为重要的经济支柱产业。再度引发业界对房地产业定位的猜测，国土部高层的表态，可谓意味深长。    2010年12月19日，为抑制少数城市地价过快上涨趋势，国土部调控加码直指高价地。出台《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》，要求坚决防范受多种因素驱动的岁末年初放量供地，从落实保障性住宅用地供应，防止出现“高价地”，规范房地产用地出让，加快处置闲置土地四个方面坚决抑制少数城市地价过快上涨趋势。此外，国土部还要求各地方政府地皮出让溢价率若超过50%，或成交价创历史新高的地皮，须2个工作日内上报。    目前国土部已经对没有完成供地计划和闲置土地清查工作的省市列了一份名单，据此将进一步处理。土地调控风暴蓄势的背后，土地供应也悄然“转轨”：将优先保障房用地供应，特别是要确保明年1000万套保障性安居工程建设所需用地的供应。种种迹象表示，本轮土地调控风暴将以闲置土地清理查处“升级”为标志。要“加快闲置土地清理查处，坚决打击违法违规用地行为。    国土部已经对没有完成供地计划和闲置土地清查工作的省市列了一份名单，并据此进一步处理，“土地财政”痼疾或将有所缓解。对因为政府原因闲置土地，要求省级国土资源主管部门在明年1月中旬之前将尚未完成整改处置的事件和具体的地块信息、闲置原因向社会公示，而国土部也会公示一批因为企业原因造成的闲置用地的情况。截至2009年底，因为企业原因造成的闲置用地有200多宗，面积达1000多公顷，因政府原因带来的闲置用地500多宗地，一共是2000多公顷。    2011年1月20日，国土资源部执法监察局局长李建勤在“2010年第四季度挂牌督办违法案件发布会”上表示，2010年土地执法共发现违法土地案件5.3万件，涉及土地41.8万亩，其中耕地16.4万亩。开发商缴纳了土地出让金，地方政府却没有用地指标。根据国土部公布的数据，2010年，全国发现本期发生的违法用地行为5.3万件，涉及土地面积41.8万亩（其中耕地16.4万亩），与2009年相比分别下降14.3%、上升1.1%（下降14.6%）。

   而2010年前三季度，全国共发现发生的违法用地行为3.5万件，涉及土地面积22.5万亩（其中耕地8.5万亩），与去年同期相比分别下降13.8%、上升4%（下降10.4%）。对比上述数据可以发现，2010年第四季度土地违法案件数量和土地违法面积大规模上升。2011年是“十二五”开局之年，同时又面临省、市、县换届选举，违法用地形势更严峻。

   从2010年违法用地查处的情况来看，地方政府未批先用、未报先用等问题十分突出。地方政府保障性住房建设任务加大，基础设施建设也需要投资，由此造成的地方政府对土地财政的依赖也越来越大。现在是有钱拿不到地。现在开发商去二、三线城市拿地，经常遇到的状况是地方政府许诺了地块，缴纳了土地出让金，地方政府却没有用地指标，办不了国有建设用地使用权证。

   2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元人民币，同比增加70.4%。土地出让制度亟待进一步改革完善。2010全国实际建设用地供应642万亩，比2009年增加了18%。2010年，一线城市楼市总体成交量相比2009年下降40%，全国多数大中城市上涨接近或超过20%。政策调控、抑制房价过快上涨无疑是2010年全国楼市的主旋律。

   2010年1月“国十一条”的出台，标志着全国性的房地产宏观调控全面展开，2010年4月17日，国务院发布了新一轮房地产调控政策，分别从信贷、限购等方面做出规定，2010年9月29日，为预防政策作用淡化，启动了二次调控，深入、细化了调控措施，各地“限购令”应运而生。

   一线城市楼市总体成交量相比2009年下降40%。造成如此差距，主要集中于新政出台后的4个月，2010年5-8月，单月同比跌幅在50%-80%之间。2010年9月成交量大幅回升，接近同期水平，二次调控使2010年10月成交量环比下跌27%，2010年10-12月单月同比跌幅在10%-35%之间，相比2010年4月17日新政，二次调控对楼市成交情况的影响较为缓和。而2010年二线城市楼市总体成交量则同比下跌21%，二线城市对调控政策反应相对迟缓，低谷出现在2010年6、7月份，单月同比跌幅接近50%。2010年9月成交量恢复至去年同期水平，之后3个月成交量都维持在这一水平。

   这三段标志性的调控政策，毫无例外地影响到各城市楼市交易情况。2010年4月新政调控开始后，一线和二三线城市成交量先后跌入低谷，直至2010年7、8月份，才有所回升；二次调控，使一、二线城市成交量再次下滑。2010年11月、12月成交量出于两方面因素显著回升，一是年底的加息，开发商面临资金压力，加速回款速度，年末增大优惠力度；二是面对未来放贷政策及贷款利率的不确定性，年底刚性购房需求大量释放，致使多数城市年底以相对较高的成交量收尾。

   供地计划没完成导致房价提升,2010年全国住房用地供应计划18.47万公顷，实际完成67.9%。随着今后这类土地供应数量的持续增加，保障住房的逐步竣工和分配，对平抑整个房地产市场的价格起到非常重要的作用。2010年住房用地供应大幅增长，供地计划总体执行情况较好。全国供地计划完成67.9%全国30个省区市（不含西藏和新疆建设兵团）住房供地计划18.47万公顷，实际完成12.54万公顷，比2009年住房供地增加4.9万公顷，同比增长64.1%。

   国土资源部发布2010年全国住房用地供应计划执行情况公告称，2010年，全国30个省区市(不含西藏和新疆建设兵团)实际完成12.54万公顷住房用地供应，实际完成67.9%，比2009年住房供地增加4.9万公顷。去年4月15日，国土资源部公布了2010年全国土地供应计划，全国计划供应住房用地18.47万公顷。昨天发布的公告显示，14个省（区、市）计划完成比例超过70%，其中，天津、湖南、上海、北京超计划完成，比例分别为135.9%、120.9%、105.6%、101.0%。内蒙古和贵州完成率较低，分别为43.9%和36%。东部地区住房供地计划完成76.1%，执行情况要好于中西部地区。

   在全国土地供应计划中，保障性住房、棚户区改造和中小套型商品房（下称“三类房”）占比需要超过70%。公告显示，“三类”房实际用地9.58万公顷，占全年供应量的76.4%。其中，28个省（区、市）“三类房”实际用地占全部计划比例均超70%。2010年全国保障性住房用地分两类，除1.59万公顷经济适用房和廉租房用地外，在棚户区改造用地中还安排了8722.06公顷保障性住房用地。因此，保障性住房用地实际供地2.47万公顷，创历史新高。

   从计划完成情况看，全国住房供地计划实际完成67.9%。其中，保障性住房（指经济适用房和廉租房）用地完成计划的65.2%；中小套型商品房用地6.51万公顷，完成计划的80.9%。总体上看，2010年住房用地供应大幅增长，供地计划总体执行情况较好。但是，从计划完成情况看，全国住房供地计划实际完成67.9%，特别是一些二三线城市计划完成情况不佳，从而导致这些地区的土地价格居高不下。天价地块数量较多，全国总计近100个，这在一定程度上推高了二三线城市的房价，给国家房地产宏观调控带来较大的压力。

   2010年中，国土部公布了上半年全国住房用地供应量仅为5.6万公顷。也就是说，时间过半，供应计划只完成了三分之一。全年18万公顷指标定得过高，全年完成了七八成就不错了。对于计划没有完成的原因，给出了三个理由。首先，2010年供地计划是指导性计划；二是第一次编制全国住房用地供应计划，前期调研论证不够充分，预测不够准确。第三是由于衔接问题，住房供地计划编制公布，早于保障性住房建设计划和棚户区改造计划，导致供地计划编制偏大。

   部分地区财政困难，融资渠道有限，导致建设项目难以推进；少数项目用地仍实行毛地出让，房价上涨带动拆迁成本上升，征地拆迁进展缓慢，造成已批土地不能及时转变成有效供给。但是,地方签署的责任书中，没有将住房用地供应完成情况作为问责内容，致其缺少硬性约束机制，供地落实情况不理想，与此也有关系。

   报告显示，2010年全国保障性住房用地全年实际供应量为2.47万公顷，占住房用地总量的19.7%，创历史新高。中央确定的580万套保障性安居工程建设目标用地得到应保尽保。保障性住房用地供应量创历史新高，表明各地真正开始转变观念，逐步淡化房地产的支柱地位，转向将其定位为民生问题。当然，保障住房用地供应之后，建设存在一个时间的周期问题。随着今后这类土地供应数量的持续增加，保障住房的逐步竣工和分配，对平抑整个房地产市场的价格、让房地产泡沫走向软着陆将起到非常重要的作用。

   北京超计划完成供地,公告显示，一些主要热点城市住房用地供应计划落实情况普遍较好。北京住房用地供应计划完成比例达到101.0%，超计划完成。北京等9城市的保障性住房、棚户区改造住房和中小套型商品房实际用地占全年住房实际用地的比重均达到或超过70%。北京的供地结构中，保障性住房、棚户区改造住房和中小套型商品房三类房用地70%，这一数据很可观。这对保障中低收入家庭的住房问题，将起到积极作用。实际上，目前，从需求角度看，真正住房困难的是中低收入家庭，他们恰恰是难以承受目前高房价。只有大幅度增加“三类房用地”，满足中低收入群体的住房问题，才有助于房地产市场的良性发展和提升民生的福祉。

   国土资源部29日发布2010年全国住房用地供应计划执行情况公告显示，2010年全国保障性住房用地实际分为两类，除直接安排的1.59万公顷经济适用房、廉租房用地外，在棚户区改造用地中还安排了8722.06公顷的保障性住房用地。因此，保障性住房用地全年实际供应量为2.47万公顷，占住房用地总量的19.7%，创历史新高。2010年中国保障性住房用地全年实际供应量2.47万公顷，比2009年实际供应量增加约124.5%，以上实际用地数据按1.5的容积率测算，中央确定的2010年580万套保障性安居工程建设目标用地得到应保尽保。

   国土资源部数据显示，2010年全国保障性住房、棚户区改造住房和中小套型商品房实际用地9.58万公顷，占全年住房用地实际供应量的76.4%。分省看，28个省区市“三类”住房用地供应占全部住房用地供应的比例均超过70%，其中甘肃、黑龙江占比超过90%。从地级城市看，有333个占比超过70%，仅有18个占比低于70%。2010年，深圳和广州保障房用地完成比例分别为228%和163.8%，完成情况较好。北京、上海、杭州、宁波、南京、青岛、厦门、广州、深圳9城市的保障性住房、棚户区改造住房和中小套型商品房实际用地占全年住房实际用地的比重均达到或超过70%。

   国土资源部官员表示，保障性住房以及城市和国有工矿棚户区改造中符合保障性住房条件的安置用地，应以划拨方式供应。保障性住房建设项目中配建的商服等经营性项目用地，应按市场价有偿使用。商品房建设项目中配建保障性住房的，必须在土地出让合同中明确保障性住房的建筑总面积、建成后由政府收回或收购的条件等约束性条件。

   2010年部分城市可谓冰火两重天：一边是迅速萎靡的成交量，一边是“越调越涨”的房价。以杭州为例，在“国十一条”的打压下，成交结构的变动导致其2010年5月商品房成交均价上涨约20%；重庆、天津的房价从2010年下半年起，一路高走，多次刷新其历史最高纪录，并在2010年12月达到当年最高点。

   尽管2010年楼市调控政策频繁出台，有效地抑制了不合理需求，但根据2010年主要城市楼市成交均价同比变化图不难看出，多番调控并未有效压制住楼市价格上涨步伐。短期内，房地产调控政策导向不会改变，长期来看，刚性需求存在且不断增多，因此，增加供给、严控投资购房、抑制房价过快上涨依然是政府调控重心。2010年，全国实际建设用地供应642万亩，比2009年增加了18%。同时，加大保障性住房用地供应，有力保障了民生。全国30个省区城市住房供地计划近270万亩，比2009年实际供应增加约80%。“三类住房”用地量占计划供应总量的77%。

   2010年的土地市场远远热过本已十分火热的2009“地王”年。数据显示,12大主要的城市的土地出让金已超过7000亿元,比2009年全年的土地出让金还多出28%。一些二线城市成为开发商进军的重点,卖地收入同比翻倍。尽管今年房地产的市场调控力度空前,但在货币资金充裕的情况下,龙头房企拿地热情不减,土地交易市场异常火爆。今年,万科、保利等行业的龙头在土地市场表现活跃。截至前11月,万科购地金额超过530亿元,远高于去年的292亿元;保利购地金额超过437亿元,也与疯狂拿地的2009年基本持平。12个城市数据显示,截至12月16日,12个城市土地出让金合计达到7000亿元,较去年全年水平提高28%。

   地方政府一直保持着“前松后紧”的供地节奏,或许是有意为之。因为上半年放慢供地节奏,会在一定程度上造成供不应求的市场预期,从而推高此后的土地成交价格。之所以会出现这样的情况,其根源在土地财政。土地财政问题不解决,“地王”的记录就会不断刷新。当前，国内房地产市场运行面临复杂局面。一线城市房价高昂的头还没有低下，部分二、三线城市又出现上涨。不久前，南京、武汉、杭州等地也都出现高价地。为坚决落实调控措施，国土资源部12月19日发出通知，要求坚决抑制少数城市地价过快上涨趋势。

   除了流动性过多、通胀预期增强等因素外，房价居高不下的重要原因在于有些地方为获取高额的土地出让金，采取种种措施，推高地价、推升房价。更有舆论称，“土地财政”是高房价的罪魁祸首，“土地财政”不除，房价下不来。

   土地出让金收入逐年增多，2009年，全国土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的46%左右截至目前，北京、上海今年土地出让金已破千亿元，比去年同期大幅增加。由于土地供应量约为过去两年的总和，根据国土资源部最新数据，2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元人民币，同比增加70.4%。近10年来，各地土地出让金收入迅速增长, 在地方财政收入中比重不断提升。资料显示，2001年—2003年, 全国土地出让金达9100多亿元, 约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年，收入近6000亿元。2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市, 土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%, 有些甚至占80%以上。

   2011年1月7日,中国国土资源部部长徐绍史在全国国土资源工作会议上说，“十一五”期间，全国共批准新增建设用地3300多万亩，土地出让收入7万多亿元.2010年，全国30个省（区、市）城市住房供地计划近270万亩，比2009年实际供应增加约80％。“三类住房”用地量占计划供应总量的77％。全国国土资源管理系统积极主动，保障发展用地，积极参与宏观调控，全国实际建设用地供应642万亩，比2009年增加18％，有力促进了全国稳增长、调结构的工作大局。2010年土地出让收入2.7万亿

   “十一五”期间，全国共批准新增建设用地3300多万亩。土地出让收入7万多亿元。单位GDP建设用地消耗下降29％。国土资源保护和监管秩序持续向好。坚守18亿亩耕地红线，基本农田面积稳定在15．6亿亩以上。土地违法违规形势逐步好转，尤其是近三年来，违法用地案件总数、面积和占用耕地面积平均下降12％、24％和27％。五年来，国土资源维护民生力度不断加大。征地补偿标准提高30％以上，保障性住房供地超过68万亩。

   2010年，很多城市土地出让收入都创了新高，说明在现有土地有偿使用制度下，地方政府的土地财政依赖越来越强。去年全国土地出让成交总价款2.7万亿元人民币，同比增加70.4%，城市发展对土地的依赖有增无减，利益分配不合理，社会矛盾突出，土地出让制度亟待进一步改革完善。2010年是“十一五”(2006-2010年)收官之年。5年来，国土资源保障能力和服务水平不断提升。全国共批准新增建设用地3300多万亩，土地出让收入7万多亿元人民币。根据国土资源部发布数据，2009年中国土地出让总价款为1.59万亿元，同比增加63.4%。

   1987年，土地使用权在中国第一次作为商品进入市场，土地使用制度改革由此拉开了序幕。2001年，国务院出台《关于加强国有土地资产管理的通知》即15号文，大力推行土地使用权招标、拍卖，随后几年，基本确立了土地市场“挂招拍”制度。据不完全统计，1996年至2001年底，原国家土地管理局、国土资源部直接为240多家国有改制企业处置土地资产9.7万多宗，涉及面积17.42万多公顷，显化了土地资产价值1600亿元。

   在“土地财政”模式下，难免产生高价地进而产生高价房，有悖于国有土地为全民所有这一基本属性客观地说，十几年来，“土地财政”对缓解地方财力不足、公共品供给融资难，创造就业机会和提升城市化水平等都有很大促进作用，功不可没。“土地财政”为人诟病，不在于地方政府由此获得了较为充分的财政收益，而是获得这一收益的过程不尽合理、公平，以及可能带来的一系列弊端。“土地财政”所带来的利益联接机制，最为人诟病。存在多年的‘土地财政’，事实上造就了‘征地—卖地—收税收费—抵押—再征地’的滚动模式，在这一过程中，地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。

   地方政府对“地财”的依赖,“土地财政”造就了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。土地出让后，地方政府还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入，这些收入全部归地方支配。仅此两项就占到地方税收的近四成。在一些地方，“土地财政”成了名副其实的“第二财政”，有的甚至成了财政收入的主要来源。
附着在土地上的收入，还有名目繁多的费。土地从征用、出让到规划建设等环节，土地管理、房产、财政、水利、交通、人防等部门，都会收取不菲的费用。

   据《南方周末》报道，2010年，北京市地方财政收入完成2353.9亿元，而同年北京市土地出让金收入则高达1636.72亿元（全国最高），相当于北京市一般预算收入的70%。排名第二的上海2010年土地出让金达到1477.25亿，占全年上海财政收入（2873.6亿）的51.4%。天津（900.83亿）、武汉（687.25亿）、成都（628.44亿）紧随其后。这五大城市土地出让金总收入达到了5330.49亿，比2009年增长了近69%。

   要维持这一模式，并获取较高收益，就要压低补偿标准征地，再通过拍卖等方式高价出让。几万元一亩征地，几百万甚至上亿元卖给开发商，征地与卖地之间的巨额利润，让不少地方以各种形式规避上级的规划管制、计划控制和审批管理，违规违法用地时有发生，农民“被”上楼现象频频上演，权益得不到有效保护，耕地保护也面临空前压力。而房地产业是这一模式的下游出口，城市购房者最终为高房价“埋单”。

   1月7日，国土资源部公布了2010年全国土地出让金的收入，这一数字达到了惊人的2.7万亿，同比增长竟有70.4%，从各地的情况来况，地价屡创新高已经习以为常，合肥更是在2010屡次刷新区域价格。土地收入2.7万亿的背后，是调控下房价丝毫未见松动的事实。虽然国土部要求遏制地价上涨，但可以预见的是短时间内地价依然不会降温。

   由此看出，城市发展对土地的依赖有增无减，利益分配不合理，社会矛盾突出，土地出让制度亟待进一步改革完善。此外，随着工业化、城镇化和农业现代化快速推进、17个国家级区域发展规划实施、基础设施建设、开发园区设立、战略性新兴产业、社会民生项目、旅游业和现代服务业等用地需求明显增加，土地供需矛盾十分突出。徐绍史说道：“目前城市发展对土地的依赖有增无减，土地出让制度亟待进一步改革完善;2011年，国土部将大力推进闲置土地整治清理，加大违法违规房地产用地信息公开和查处力度;优先保障民生用地供应。

   2010年征地补偿标准提高了30%以上，保障性住房供地超过68万亩。在住房供地方面，“十二五”的主要目标是优先保障民生用地供应，保障性住房用地做到应保尽保，严格落实被征地农民的补偿政策，

   2011年1月，国土部拟修改土地出让制度，欲改变土地财政依赖。据《21世纪经济报道》报道称，《深化国有建设用地有偿使用制度改革实施方案》（以下简称“方案”）已经形成文件，经过国土资源部和有关部委会签后，将报国务院审批实施。“方案”被寄予期望的之一，是改变地方政府依赖的卖地财政，改变地方政府推高地价带动房价的逻辑链条。

   其主要内容就包括改革“招拍挂”制度，解决当前土地出让当中，“价高者得”的情况比较多的问题。通过对于各地实行“招拍挂”制度进行法律评估和调研，得出改革和完善的办法。地方政府对土地财政的依赖虽然短期内不可能完全扭转，但是这种路径依赖将被调整。调整的方向包括：调整土地财政的使用方向，加大民生支出，减少城市建设支持，减少城市摊大饼发展，减少高价卖地。

   在这种利益联结机制下，地方政府不但是征地的大买家、土地出让的大卖家，还是收支的大账房。当流动性充裕、房地产市场向好时，地方政府有动力、有能力推升地价和房价；而当楼市出现危机，土地交易冷清时，地方政府的财政平衡压力就会增大，也能通过构筑政策防护墙，扭转楼市下滑趋势。“2008年，各地纷纷出台缓交土地出让金等措施扶持开发商，‘救市’风潮席卷南北就是例证。更令人担忧的是，这种机制像个失去控制的发动机一样，很难停下来。

   国有土地毕竟是一种特殊的公共资源，如果将土地供应目标定位于地方财政的利益最大化，将有悖于其基本属性，也有悖于国有即为全民所有这一基本属性。在这种利益联结机制下，难免产生高价地进而产生高房价，房价不断上涨，就会导致住房不断向富裕家庭集中，大多数居民家庭获得住房的能力减弱、机会减少。“政府获取土地出让金及其相关收入的目的应是社会公共服务最大化，在缺少必要制度约束情况下，手段往往成了目的，损害了社会公平。

   “土地财政”还造成资金过度流向房地产领域，不利于优化经济结构。从近几年情况看，房地产已成为“吸金场”，甚至一些生产服装、家电的大企业也纷纷转型做起了开发商。“这不是好现象，毕竟，土地的增值是虚拟的，没有哪个国家可以依靠房地产来实现国富民强。”

   地方政府土地抵押收入的增长，则加大了金融风险。审计署公布的情况表明，审计调查的18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿元。从债务余额与当年可用财力的比率看，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。“这些贷款很大一部分依靠土地出让收入来偿还。当行情看涨、土地出手顺利时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款，一旦房价大幅下行，土地价值必定下降，薄薄的抵押合同书力量究竟有限，银行、财政所承担的风险显而易见。

   “土地财政”的收取和使用还严重透支未来收益。各用途出让的土地达40年、70年不等，地方政府在出让土地时，按照年限累计的地租做了一次性收取并用于当期支出，虽然短时间增加了财政收入，但实质上透支了未来几十年的收益，势必损害子孙后代的利益，相当于“寅吃卯粮”。“土地财政”也是不可持续的。一个城市的建设用地总量是有限的，一旦卖完，后续的财政开支就得不到保证。城市化进程还有20年左右就会达到70%的平稳期，‘土地财政’之路只能是短期选择，绝非长久之计。

   统计数据显示，自1994年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78％下降到2004年的42.7％；但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在70％上下波动。而1994年以来，省、市政府也在想方设法增加集中度，财力逐步向省、市集中。“土地是地方政府拥有的最大资产，面对‘钱少事多’的现实难题，‘土地财政’逐步成为地方发展的一个重要手段。

   ‘十二五’期间，中央和地方政府在事权的税权分配会更加合理，搞建设项目、抬高地价增加土地出让收入等地方政府的短期行为将逐步消除，地方对‘土地财政’的依赖将逐步减小。”贾康说，“这两年财政部代理地方发行债券来弥补地方预算收支差是个好办法。虽然每年仅2000亿元，但是可以置换和替代地方隐性负债，减少其以地生财的冲动。城市的土地属于国家所有，自然就应由政府来获得相应的土地收入，关键在于用好这笔钱，规范土地征收行为，减少整个过程中的不公平、不合理因素。

   为加强土地出让金的管理，2006年，国务院下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，要求将土地出让收支纳入地方预算，但仍有许多地方政府没有严格执行这一政策。今年4月，审计署公布的情况表明，有11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1％。2009年底，财政部、国土资源部等五个部委又联合下发通知，要求地方将土地出让收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。

   在现行的制度框架内，房产税也是一个增加地方稳定财源的选择。不少国家也有“土地财政”，但不是靠卖地，而是靠征收不动产税来实现。在房屋持有环节征税，既能给政府带来稳定的财源，也能抑制住宅投机。只要可以从农民手中低价征地，并向市场高价供地，地方政府就很难放弃对建设用地征用的垄断权。从制度层面上解决这个问题，还要加速推进征地制度改革。“缩小征地范围，提高征地补偿标准，规范政府征地行为是征地制度改革大方向。

   国家已提出，除公益事业以外，要减少征用农民土地，当前，要加快从法律上界定“公共利益”，同时还要打破政府垄断土地一级市场的格局，推动集体建设用地的流转，让地方政府逐步从土地经营者的角色中淡出，成为纯粹的管理者，而不是主导者。

   在新的历史条件下，改变“土地财政”的过程，也是贯彻落实科学发展观的过程。谁能占领未来战略产业的制高点，谁就能在世界竞争格局中占据优势。如果我们还在纠结于房地产是不是支柱产业，还在算计着土地出让等相关收入所带来的“财务自由”，还在追求着眼前的GDP和显化的政绩，就有可能错过历史给予中华民族复兴的宝贵机遇。土地永远是一种稀缺资源，对于一个城市发展而言，相比起土地出让所产生的种种“利润”，安居乐业的百姓和欣欣向荣的企业更为重要。