药师在线官网免费视频:土地财政的利弊及未来发展方向

　　什么是土地财政

　　土地财政包含二部分。一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税，等等。目前地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，高的已达地方税收收入的百分之三四十。

　　二是与土地有关的政府的非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金，等等。目前地方政府主要看重的是土地出让金，出让金占地方财政预算内收入的比重，已达百分之四五十，少数地方甚至超过预算内收入。

　　以上二部分收入有内在的联系，政府出让土地获得非税收入出让金，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，又可以增加政府的房地产税和建筑税。对地方政府来说，这似乎是个良性循环。

　　在这个循环中，源头是出让土地使用权。显然，要维持这个循环，就必须不断地出让土地，否则就要中断循环。而要不断出让土地，就要不断地征收农民的集体土地。可见，土地财政机制是土地扩张与征占的机制。

　　土地财政的实质

　　土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿，如企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果，负债的规模还可能被放大。

　　房地产业的情况有些特殊，开发商在出售住房的同时，把对土地使用权的负债也转移出去了，甚至还可能从中大赚一笔，但接手这笔负债的不是企业，而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款，才能支付房价，负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入，才能逐步偿还这笔负债，个人和家庭的消费能力、生活水平也会因应改变。期间，如果因变故而无力偿债，不仅是个人和家庭的不幸，也会增加银行的坏账，成为社会的问题。

　　从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说，政府用土地出让金搞建设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。前已述及，现在地方财政与土地有关的税收，是以土地出让为源头而展开而增长的，因此不难做出如下判断：所谓土地财政，实质是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。用形象的说法，就是“寅吃卯粮”。

　　土地财政的利与弊

　　建立在企业或个人信用基础上的透支，是市场经济的题中应有之义，有利于调动企业和个人的探索、创新精神，有利于增加经济发展的弹性与活力。凡市场经济发达国家，各类透支活动极其活跃。我国发展社会主义市场经济过程中，很多企业和个人，也都有类似的经历。但凡事都有度，这个度就是实体经济。如果脱离了实体经济的制约，一味去搞什么“资本运作”、“资本经营”，玩所谓“资本腾挪术”，其结果必然会对经济社会造成严重的危害。美国次贷危机重创全球经济，即是最新的明证。

　　土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，同样是有利也有弊。

　　土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，我国的城市建设突飞猛进，其奥秘就在各城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，城市居民的生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量落后地区的农民进城务工，这都是不容否定的正面效应。

　　但是，问题也由此而生。

　　第一，土地财政透支的虽然是企业和个人的未来收益，但筹集和使用的却是现实的货币和资金，2001年全国土地出让收入 1296亿元，以后逐年上升，2009年达到1.6万亿元，2010年更是高达2.7万亿元。根据国土部的统计，“十一五”时期，全国土地出让收入达到7万亿元。本世纪初，就有财政专家研究提出，当时我国政府的各种收入加起来，已占GDP的30%以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。

　　第二，政府掌握的大量资金投向哪里，对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，以致于相关生产能力严重过剩。但是，这条产业链基本处于低端，其占用大量社会资源的过度发展，与中央加快转变发展方式的方针，是背道而驰的。还有一个严重后果是，大量资源集中用于城市，使中央关于“工业反哺农业，城市支持农村”的战略方针，难以切实执行，全国城乡和地区经济社会发展的差距，不仅没有缩小，反而更加扩大了。

　　第三，在肯定城市建设成绩的同时，也不能忽视资源、资金的严重浪费 。2001年全国土地出让收入占地方财政收入的比重为 16.6%，2009年已上升为48.8%，期间有几年甚至超过50%。土地出让收入本级政府收、本级政府用的特殊性，使得对其使用进行规范与监督，比较困难。近些年来，各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”，攀比之风愈演愈烈，老百姓深恶痛绝。在这过程中，少数干部财大气粗，挥金如土，为所欲为，败坏了党风、政风。由于缺乏监督制约机制，不少公款通过各种渠道，转化为个人的灰色收入，更为贪污腐败分子，提供了方便。

　　第四，前已指出，土地财政是城市扩张和占用农民土地的动力机制。这个机制的利益指向，使保护耕地和保护农民的合法土地权益，只能流于空谈，不可能真正落实。另外，土地财政使地方政府的收入过分依赖开发商，而开发商的自然垄断地位，使其能够大肆抬高房价，广大中低收入市民的住房问题，很难得到解决。

　　总的来看，在我国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是其弊端也越来越明显、突出，已经成为今后发展的障碍。今后，应该切实落实科学发展观，让土地财政逐步退出历史舞台。

　　形成土地财政的内因和外部条件

　　形成土地财政的内因，是土地管理制度。反思我国土地管理的制度安排，一个突出的问题，是政府有关部门既负责土地管理，又负责国有土地的经营，所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。经营是市场主体的活动，具体到国有土地的经营，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责，客观上使各级城市政府成了市场竞争的主体，这是土地财政形成的主要制度基础。近些年发生的许多土地问题，也都是由此派生出来的。

　　例如，不同层级政府的职能错位问题。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不管是直辖市，还是省会城市，还是计划单列市，以至地级市、县级市的政府，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有经营。有经营就有利益，当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控，有很大的不同，西方国家主要是政府调控企业和个人，而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于此。

　　又例如，征地制度改革和集体建设用地进入市场问题。任何经营活动，都是以追求收益最大化为目的，政府如果从事经营活动，也不可能例外。政府经营土地的收入，来源于农地转为建设用地的级差收益。为了保证这个收益的最大化，很自然地要压低征地费用，并且对农村集体土地进入市场加以限制。可见，问题的主要根源，在于政府成了市场主体，在于政府以管理手段实现经营目的。这个问题不解决，单纯改革征地制度，一是恐怕很难改得彻底，二是即使是不彻底的改革措施，落实起来也会阻力重重。

　　总之，允许政府经营土地，是生成土地财政的主要内因。此外，科学发展观提出多年了，但干部考核标准和选拔办法，仍未根本改变，也是导致干部片面追求土地财政的重要内因。

　　地方政府的财力与事权不匹配，是土地财政形成的主要外部条件。上世纪90年代，实行分税制改革取得伟大成绩，问题是地方财政分配比例过小。后来，党中央把城镇化作为重要的战略方针，各级城市政府首当其冲，承受巨大压力，普遍面临的问题是发展资金不足。恰在这时，土地使用制度改革取得实质性的推进，有偿使用土地制度历经10年，终于基本确立下来了。1998年政府改革和换届，是个分水岭，换届后的各级城市政府普遍从土地管理制度上，找到了解决财力不足问题的出路，土地财政逐渐形成。