九乡新闻网莆田系黑医院:新三农问题之十大关系——兼论农村合作诸问题
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新三农问题之十大关系
——兼论农村合作诸问题
原载《太平洋学报》2007年第10期
第三届社会政策国际论坛论文，2007年7月22-25日，杭州
陈 林
浙
引言：新三农问题（农民、农资、农官问题）的提出
通常所讲的三农问题，是农民、农村、农业问题的统称。上个世纪九十年代中后期以来，三农问题日渐突出，引起了从学术界到决策层的重视，一系列研究成果及政策举措相继出台。三农问题在当时的提出是有着重大积极意义的。但是将农民、农村、农业问题泛泛而论，容易忽略了我国社会利益格局的深刻演变。
很多讨论热衷于农业与农村经济如何发展，却忽略了发展的成果如何分享、如何惠及最大多数农民。很多讨论热衷于农业增效，关注了生产而忽略了生产关系。很多讨论热衷于农民增收，却忽略了户籍意义上数量极其庞大的农民群体，已经发生了大面积的社会分化，而且农民增收已经越来越多地受制于外部市场的力量对比（而不仅仅取决于自身努力）。更多的讨论则忽略了我国涉农资本力量的快速生长以及涉农部门官僚体系的的变与不变。
因此本文提出“新三农问题”，即“农民”、“农资”（涉农资本）、“农官”（涉农官僚）的问题。在这里，农民包括少数专业大户和多数兼业小农。农资（涉农资本）包括农业资本、农村工商资本、农村金融资本。农官（涉农官僚）包括农、林、水、供销、以及农村科技、教育、卫生、社保、扶贫和金融等主管部门的官僚体系，主要指农业、供销、金融这三大部门的官僚体系。
农民、农资、农官构成一个三角形，两边之和大于第三边，当然从目前来看农民仍然是较短的一边。
农民、农资、农官问题，彼此之间以及各自内部发生的种种相互作用和影响，又可概括和引申出“十大关系”。
一、为农服务：为农民赚钱、还是赚农民的钱？公共服务、市场服务与互助服务
这些年来，特别是中央提出新农村建设以来，各种“为农服务”的名目、花样不断翻新。有的是各种资本以“为农服务”为由向政府争宠，进而是争取财政补助、税收优惠以及其他政策倾斜。有的是各个部门以“为农服务”为由向政府表忠，进而争取预算、编制、级别、职权乃至势力范围、寻租空间。有些地方，组织部搞“组织建设”，一直延伸到“硬组织”，大建“村办公楼”；宣传部搞“精神文明建设”一直管到厕所里面，大推“农村改水改厕”；当然，相应的经费都是政府提供，这些部门在上层具有较强的游说能力，因此能够争取到政策资源，但这些部门在基层人手都很有限，往往为此忙个不亦乐乎，有时难免影响了本身的中心工作。
上述组织部、宣传部的做法好歹也算是热心公益、精神可嘉吧，也搞了些看得见摸得着的名堂。可在维护流通秩序、消费安全的名义下，一些工商、农业执法部门热衷去评什么“农村放心店”或“放心农资点”（自然也有额外经费，其实他们更应该去关注那些不能令人“放心”的店），甚至以连锁经营为由指定或变相指定进货渠道，这就等而下之，有违于公共行政的理念，造成了新的垄断或不公平竞争，恰恰损害了市场经济秩序。“放心店”里出假货时有所闻，不知道授牌的部门应当承担什么连带责任。如果“放心店”果真不出问题或很少出问题，市场上自然有其相应的声誉机制进行鼓励，又何劳授牌呢？纯属多余。
现在各种“证照”太多，譬如乡村医生及诊所的“执照”以及“定点屠宰”等等，这在农村的熟人社会半径以内并没有多少必要性。而每种“证照”背后就是收费、罚款，造成市场供应量偏少、而价格偏高。
在建设现代流通网络的名义下，一些中央部门和地方政府出钱支持商业资本下乡开设所谓“乡镇连锁超市”。我们很难想象超市老板拿了政府补助，是否就会按照市场价位下浮？如果下浮价格，对于那些没有拿到政府补助的商家又岂不是不公平竞争？更不用说，一个连锁超市到乡镇，几个、十几个小商店会倒掉，不知道谁该为此负责？
各种“农业龙头企业”可望拿到的财政补助、税收优惠甚至用地倾斜等等，使得这些企业趋之若骛。最近，原农业部农业产业化办公室副主任丁力就因曾为几家企业申报、评选国家重点龙头企业提供帮助，受贿50万元被判刑[①]。而那些“龙头企业”（纵使是完全符合所谓申报条件的），所得好处岂止是50万元的几十倍、几百倍，又该如何看待呢？这些农业资本或涉农工商资本，拿到了政府的补助，就果真会善心大发、转而在市场价位之上额外补助农民吗？
近年来商务部正式启动“万村千乡”市场工程，目标据称是从2005年起，力争用3年时间，在试点区域培育出约25万家农家店，形成以城区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店为基础的农村消费经营网络，“逐步缩小城乡消费差距”。“万村千乡”市场工程将覆盖全国70%乡镇、50%自然村，通过建立新型农村市场流通网络、改善农村消费环境，保障农民方便消费、放心消费。为此，商务部和财政部还出台政策，对"万村千乡"市场工程项目予以资金支持，包括贴息贷款和开店资金补助，动辄数以亿计。
凡此种种，令人眼花缭乱。可是，如果农村有市场和购买力，有钱可赚，工商资本自然不请自去，又何劳政府费钱费力呢。如果尚不存在相应的市场，则政府人为推动工商资本下乡更是一个危险的做法。
因此需要明确为农服务分为两种：为农民赚钱和赚农民的钱。这其实也对应着股份制与合作制的关系。工商资本的股份制是赚农民的钱，农民的合作制是为农民赚钱。中央财政每年数千亿的支农资金（地方财政的支农资金总额应该也不少），到底有多少支持了为农民赚钱，还有多少支持了赚农民的钱，很成疑问。
只要没有假冒伪劣、坑蒙拐骗，赚钱，包括赚农民的钱，都是市场行为，不仅无可非议，而且其合法权益应予保护。但是赚农民的钱肯定不需要特别的鼓励。为农民赚钱倒是需要一定的鼓励。
为此也有必要区分公共服务、市场服务和互助服务。
严格意义上的公共服务，应该是指提供公共品的服务。通常提供公共品的责任在于政府，于是很多人不加思索的认为政府提供的服务就是公共服务了，其实并不尽然、甚至大谬特缪。
现实中政府（具体而言是很多政府背景的机构）所提供的“公共服务”，有些并不具备公共品的性质，不具有公共品所应有的“非竞争性”、“非排他性”，这种所谓的“公共服务”是可以市场化的。有些政府背景的机构，假以公共服务之名，获得各种政府资源甚至是垄断地位，当其面对服务对象却号称是“按市场规律办事”，尽可能收费最大化，这种所谓的“公共服务”既缺乏公共性、又排斥市场竞争，在农村的情况就是所谓“一头吃财政，一头吃农民”。
纵使那些必须政府提供的公共品，也未必要政府自行生产。经济理论与实践一再证明，私人品由市场配置是最优化的选择。公共品意味著按照边际成本定价的一般市场规则在此失效，公共品消费上的「搭便车」造成其市场供给必然不足，因此需要政府来提供公共品，同时通过强制税收来补偿公共品的成本。但是，政府「提供」公共品，未必要由政府自行「生产」。号称「世界民营化大师」的美国学者萨瓦斯教授就主张：「服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务」，而「服务安排者（亦称服务提供者）指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者」。例如政府有责任提供国防安全，但具体国防物资的生产却可以通过政府采购交给私营公司去做，这在欧美国家已屡见不鲜，有的国家甚至还有雇佣军团。公共品的「提供」和「生产」相互区分的理论极为重要，「它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础」[②]。
上述关于公共服务、市场服务和互助服务的区分，以及服务的“提供”与“生产”的区分，对于有关农村“社会化服务体系”的讨论是重要的。我们所讨论的“服务”，其经济性质是什么？至于“社会化”的内涵也很值得思考。社会是相对于单个农户或企业而言的，也有相对于政府而言的意味，那么不是农户或政府自己干的事情，就是“社会化”的吗？如果这就是“社会化”，那也有基于市场服务的社会化和基于互助服务的社会化之区分。政府所应“支持”的又应该是何种“社会化”？这里讲的“支持”并非泛泛而言，而是指具有倾斜性的照顾性安排。
二、农户与工商资本（龙头企业、公司），“公司+农户”与合作组织
把“为农民赚钱”和“赚农民的钱”混为一谈的一个重要原因是对于农户与工商资本的关系抱有不切实际的幻想，或者故意粉饰。农户与工商资本（龙头企业、公司）在市场上处于买卖关系。这种买卖关系虽然不能当成“资本主义尾巴”去批判、革除，而且在法律上对于双方当事人应当予以平等保护；但是，决不能把这种买卖关系当成“田园诗”那般美好。
现在固然还有少数人抱着“极左”僵化教条（或“新左”的时髦理论）不放，对于商品货币关系、资本的活动、市场的运行充满排斥，梦想回到一个从来不曾存在的理想体制；他们对资本充满怀疑，却对权力充满幻想，甚至于去拥抱不受节制的权力（焉知不受节制的权力往往比不受节制的资本更危险，而且不受节制的权力对于资本的种种“管理”更多地为两者的勾结创造条件），这种“左”假以普罗大众的名义，最后往往走到自己的反面，“形左实右”，被既得利益集团和保守势力所利用。
但是同时，也需要警惕的是在现实生活中大行其道的：更多一些人们，由于利益上的关系或仅仅认识上的偏差，在“招商引资”、“扶优扶强”或者“农业产业化”、“公司+农户”的种种名义下，把资本当成了天使，把市场当成了天堂，这些搞法不但没有多少马克思列宁主义的气味，就连社会民主主义的境界都没有达到，也不符合资本主义（资本主义国家更没听说政府公然要“扶优扶强”的），但愿这并不就是“中国特色社会主义”。
经济常识告诉我们，作为市场上的买卖双方，例如公司与农户双方，虽然交易可以是互利的，但各自的利益在本质上是对立的。公司的力量越强，一旦形成垄断优势哪怕是局部的垄断优势，农户的利益就越容易受损。一旦市场出现波动，公司往往转嫁风险，小农的处境更是雪上加霜。在“公司加农户”的农业产业化模式下，农业有可能发展起来，但是农业越是发展，发展的成果就越难惠及更多农民，他们充其量只能充当廉价的劳动力。因而有必要通过农民本身的组织化、合作化建立利益共同体，加强农民的市场地位，分享更多的市场剩余。这是也贯彻科学发展观、构建和谐社会的重要方面。
1980年代以来农村的复苏与繁荣，其原因至少来自三个方面。其一，人们经常忽略的因素是农业投入的成倍增加，特别是化肥、农药以及良种的大量使用，而毛泽东时代不惜代价的农田水利建设本来不一定都很经济，但已经是“沉没成本”，这时候却开始发挥出巨大的潜力。其二，更重要的当然是人们经常提到的联产承包，这是产权层面的变革，极大调动了农民的生产积极性。但是打的粮食再多，自给有余后就要考虑市场交易和多种经营，还要取得各种工业性消费品，乃至举办乡镇企业。这就引出其三，没有自由市场的开放以及相应的信息机制、激励机制，则包产到“户”与包产到“队”、包产到“组”乃至包产到“人”，未必会有太大的区别，改革前的“三级所有、队为基础”其实已经有了一些包产到“队”的意味了。显然，产权变革与市场变革，制度变革与技术变革，是相辅相成、相得益彰的。总的来说，“三自一包”中，“三自”特别是自由市场的作用应该不比“一包”来得小。
允许市场的存在固然是一大根本性进步，但是农民面临的市场环境并不那么有利，甚至是越来越不利。改革之初，市场经济的范围和规模、幅度都还比较有限，农村市场的有效半径也比较小，是一种“小市场”：比如乡镇、最多县域范围的集市贸易，足以吞吐大量的本地散户的农产品。农民起个早走上几里、十几里地就可以赶个集，坐上一、两个小时的汽车就可以到县城。小生产与小市场对接，相对还比较容易。随着市场的不断扩大，一些县城乃至乡镇市场的支配力量已经发生转移，小生产面对大市场更趋于不利。
在当前的资源与技术条件下，在小农生产领域，以“分”为主，包“产”到户，在单纯生产意义上往往更有效率。但是农产品生产周期长、价格弹性低，尤其是，千家万户的分散小农，要与千变万化的大市场对接，特别是要在市场化进程中分享到应有的利益，就必须在为农服务特别是为农业生产服务的金融、流通、科技等环节开展合作。分而后合，有分有合，这是历史与逻辑的必然。哪怕是在发达的资本主义国家，其农业、农村和农民（农场主）也主要是按照合作制组织起来的。
至于二十世纪五十年代我国所推行的大规模农村合作化，实际是把“合作化”混同于“集体化”，更进一步追求“一大二公”，很快就丧失了合作制的应有内涵。当年的“三自一包”，有所谓包产到户，到了二十世纪八十年代，我国农村普遍推行家庭联产承包责任制，但同时所构想的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”一直并未真正得到落实。上世纪九十年代以后，原有政策的潜力几乎释放殆尽，“三农”问题空前突出。探索新型合作化道路，成为当务之急。分而后合，这是历史与逻辑的必然。
不能过高估计“公司+农户”的作用，而应更多支持合作组织。
三、大农（农场主、农业资本家）与小农，欧美合作模式与东亚合作模式，合作社与综合农协
世界主要国家的农业与农村经济，都是以合作制为重要组织形式的。不同在于，欧美普遍是大农（农场主、农业资本家），大农的规模化、市场化和专业化的程度都很高，大农彼此之间“专业”联系较强。大农的合作，其实是农业资本家的合作，是一种类似农业商会的合作组织，是可以“自发自愿”搞起来的，而且往往以“专业”合作为特征和优势。
东亚普遍是小农，小农的规模化、市场化和专业化的程度都很低，小农彼此之间的社区联系较强。小农合作要取得规模优势，就必须大面积覆盖农村人群，横向上必然趋于综合化，纵向上要求形成多级体系。要沟通这种横向、纵向的合作，还必须有一个内置的金融合作平台。这就是综合农协。相当于中国供销社、信用社（乃至农业银行、农业发展银行），以及农技推广等单位，都在一个农协体系之内，而且这个农协体系又在政府指导下，如同村民自治那般实行自下而上的民主管理（值得指出的是农协一般实行“议行分立”。如台湾农会重大决策权在理事会，理事是农民选举产生的。日常执行权在总干事，由理事会聘任，干事都需要具有经核准的专业资格。这样既保障农协的民意基础，又保障其专业能力。）
综合农协以日本、韩国、台湾地区为代表。日本农协全称“农业协同组合”，“协同组合”在日文里就是合作社的意思，日本农协本来就是明治维新后学习西方特别是学习欧洲方兴未艾的合作社运动的产物。
综合农协之“农协”本来就是农业合作社的意思，只不过倾向于大规模、多层次、综合性的发展方向与内在结构。现在有些人一提到农协就想起“农民协会”，一提起“农民协会”就想起当年打土豪、分田地的“农会”（刚好台湾的综合农协也称“农会”，更容易产生误会），因此产生一些政治上的顾虑，其实是大可不必。农民果真要造反，也不在于叫“农会”还是“拜上帝会”。中国历史上的农民向来没有自己的正规组织，在忍无可忍之下还不是照样造反？而日、韩、台的历史经验与理论研究都证明，有组织的农民在政治上趋于保守，是执政当局的稳定支持力量。
又有种观点认为，日本农业的国际竞争力不强，日本农协正在衰落，由此判断综合农协不适合中国国情（按照他们的逻辑，好像首先不适合日本国情？）应该承认，随着土地、劳动成本上升，对于土地密集型、劳动密集型的行业如农业来说，其竞争力的确是受到影响的。传统纺织业如果在美国失去竞争优势，恐怕无论采取家族企业、上市公司还是合作社的形式都是难以回天的。
至于日本农协是否在“衰落”，如果“日渐衰落”，其原因又何在呢？日本农民只剩下几百万，中国9亿农民，哪怕是8亿进了城，还有1亿人口的三农问题存在。地价、工资水平的上涨使得日本农业的国际竞争力受损，是另外一个问题，与农协组织形式没有多大关系。日本农协试图保护国内市场，以致可能损害国内消费者的利益，这与中国的情况相差万里，中国农民首先是被损害的对象。
以上曾经讨论了综合农协与农业合作社的相同之处，两者都是建立在合作制基础上的。但是综合农协如台湾农会并不实行“股金”制度，也不注重交易额返还，以至于国际合作联盟一度不太愿意承认其为合作组织。但是，考虑到众多分散的兼业小农这样的经济社会条件，业务品种较多，而单种业务量较小，实行交易额返还在技术上困难较大，计算的复杂性太高。而股金额太大农民难以承受，股金额太小又没有多少实际意义，也许就不如不设股金。综合农协在流通领域的作用相当于一个代理商，只不过这个代理商是受农民控制的，代理费用的标准是农民通过农协制订的，这样就未必要实行通常那种繁琐的交易额返还制度。
四、农民专业合作与供销合作、信用合作，合作的综合、联合与整合，全面深化农村金融、流通与科技体制改革
农民专业合作：浙江较早开展农民专业合作试点，取得一些经验和成效，也暴露出一些体制、结构上的深层问题。农民专业合作，过于弱小、分散，缺乏社区依托和金融支持，难以做大做强。根本原因在于，小农基础上的农民专业合作，难以达到规模优势。
中国地少人多的现实条件，决定了农户规模普遍偏小，农民本身的专业化程度就很低，在此基础上，片面强调欧美式的所谓专业合作，是难成气候的。
浙江省较早开展农民专业合作试点，取得一些经验和成效，也暴露出一些体制上的深层问题：过于弱小、分散、不规范，缺乏社区依托和金融支持，难以做大做强。根本原因在于，小农基础上的农民专业合作，不易达到规模优势。小农经济难以自发产生农民专业合作，更难以有效支撑农民专业合作。从实践来看，能够长期存续的农民专业合作，要么向综合化发展，要么只能是以农业“大户”为主体的。有些农民专业合作社的“典型”，压根就是政府人为扶植的结果，但这种扶植却是以更多小农被疏远为代价的。至于某些部门大力支持的“公司+农户”更是不加掩饰地为“老板”服务的。但农村中的“老板”和“大户”只是少数，他们的合法权利政府自当保护，但是没有理由给予格外的政策倾斜，否则长此下去将进一步加剧农村社会的分化。所以，有必要在农民专业合作社的综合、联合、整合的基础上，建设惠及大多数农村人群的合作体系，既是为了达到规模经济，也是为了体现社会公平。
一些统计数字似乎支持了“专业合作社助农增收”的论断，但是，值得注意的现实是，只有农业大户、收入较高或较具增长潜力的农户才有兴趣加入专业合作社或成为其积极社员。
现有的农民专业合作社，大多数也都是不规范的，其中尚能持续经营的，所起到的往往也不过是中间商的作用。这些挂羊头卖狗肉的农民专业合作社并不代表农民特别是小农的利益。如果政府又赋予专业合作社一些优惠和补助，则有相当一些专业合作社的成立本来就是为了骗取这点资源。
这就引出建设惠及大多数农民的合作体系的必要。完全顺应市场规律可以产生的专业合作社主要只能是为了农业资本家和农业大户服务的。也只有大户之间的专业合作能够达到规模经济。
小农的大规模合作，不可能自发产生。（倒是欧美的农场主、农业资本家容易自发合作）。这就需要政府的主导。政府主导并非包办代替农民，而且打破各种既得利益集团的阻隔，现在某些政府部门的所谓支农，到底是支持农民，还是支持农业资本家？到底是支持农民中的少数大户，还是支持众多的小农？如果我们不能承受农村土地大量兼并、小农大量破产的社会政治代价，而工业化、城市化和现代化进程还不足以在短期内消化农村的剩余劳动力，则至少在未来几代人的时间内，我国农村仍将维持小农经济为主的格局。必须正视这样的基本国情，来构造和调整农村中的生产关系。
这就需要合作的综合、联合与整合，在此基础上全面深化农村金融、流通与科技体制改革。
有人又以为，非得农民专业合作社的大量发展，才好在此基础上建立大规模多层次综合性的合作体系。其实并不尽然。缺乏这样一个合作体系的支撑，农民专业合作社也是难以健全发展的。如果已经形成了一些并不规范的所谓农民专业合作社，又往往成为进一步整合和改革的阻力。
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供销合作：从历史渊源和内在结构来看，供销社本为农民合作经济组织。由于体制几经变迁，供销社的合作制因素受到冲击和削弱，甚至与基层农民有所疏远。但在社会主义市场经济条件下，在新农村建设的推进中，无论从国家和农民的需要来说，还是从自身的生存与发展，回归合作、回归三农已经成为供销社的必然选择。1999年，全国政协副主席、中华全国供销合作总社主任白立忱提出了供销合作社改革层次论、阶段论，以及近年进一步指出必须进行的“四项改造”（以农业产业化经营改造基层供销合作社，以实行产权多元化改造社有企业，以实现社企分开、开放办社改造联合社，以发展现代经营方式改造经营网络）。
但是，仅靠供销社系统的自身力量，尚不足以建设一个全方位多功能的合作体系。供销社自身的改革仍然还有不少阻碍，需要借助外力的杠杆。
信用合作：农村信用社仍然是农村中的金融主渠道，但其服务主要只覆盖了农村中上层。金融机构日益疏远农村特别是小农，现有的合作金融机构亦是如此。并不能简单指责他们“嫌贫爱富”，而是要考虑如何降低其信息成本和信用风险。
农村金融问题的特殊性在那里？或者说在金融意义上、金融的社会学意义上，农村与城市的区别何在？基于城市工商社会的金融体系为何不能自然而然地覆盖到农村？甚至从农村积累起来的金融资源也日益疏离农村？并非农民没有信用，而是现行银行体系无法掌握农民的信用或者说信息。农民信用或信息需要通过组织化特别是合作化的方式，与银行体系接轨。这就涉及到农民合作，以及合作的合作、联合与整合。
与供销社相同，信用社自身的改革仍然还有不少阻碍，需要借助外力的杠杆。
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在我国农村，长期以来，村级以上、生产以外的主要经济活动，以及可供农民合作的资源、市场和空间，大都被行政部门所分割或者工商资本所垄断，在此条件下，片面强调基层自发的农民合作是无甚可为、难以为继的。国际经验表明，完整的农村合作既要包括社区合作，也要包括金融合作，缺乏社区合作就是无本之木，缺乏金融合作就是无源之水，在小农社会条件下尤其如此。而基层合作的有效半径是有限的，基本上不能超出熟人社会，但是业务上又要追求一定的规模经济，因此必须在横向联合的基础上发展纵向联合,这就是多层次合作。大合作与基层合作的优势互补，必须通过多层次合作来实现。农民专业合作、供销合作、信用合作的“三位一体”建设，就提供了这样一种可行的或可能的结构和路径。
合作制、合作组织起源于近代欧洲，十九世纪的社会主义先驱者曾经寄希望以合作制克服资本主义的某些弊病，但合作制本身与私有财产制度和市场经济规则并不冲突，更集中体现了自由、民主和公平正义等普世价值，并以互助联合的方式促进了社会和谐。从某种意义上说，合作组织正是社会主义思想与市场经济逻辑的美妙结合，又是贯彻科学发展观、创建和谐社会特别是和谐农村的重要载体。科学发展观，不仅仅是环境保护、产业升级问题，更重要的是在加快发展的同时，让更多的人分享发展的成果。而合作组织就是这样的有效载体，有必要通过农民合作建立利益共同体，加强农民的市场地位，分享更多的市场剩余。合作组织本身就构成了和谐社会的微观基础。但只有农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”这样足够强大的合作体系才能从根本上扭转农民整体在市场上的不利地位，从而在宏观上进一步促进社会和谐。从“三自一包”到“三位一体”，正是要通过体制性重组，让农民在经济发展和农业产业化过程中分享更多的实惠。
不过，供销合作不等于供销社，信用合作不等于信用社。农民专业合作里面也包含有供销合作、信用合作的因素，并可以进一步发展与整合。在“三位一体”结构中，农民和农民专业合作社是服务对象，农民专业合作社又是规范对象，供销社、信用社则是改革对象。如果现有的供销社、信用社不能深化自身改革，与农民建立利益共同体，其在三位一体结构中必将自我边缘化。但如果供销社、信用社积极参与和投入，又将赢得自身发展的巨大空间。
五、涉农各部门的关系，农业、供销、金融部门的关系
农业部门：为农业资本服务，还是为农民服务
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供销部门：所谓供销合作，有供销无合作，有供无销
供销社系统为了现有资产的保值增值，或者仅仅是为了解决现有人员的就业安置，开展一些商业化经营是可以理解的、也是必要的。但是如果乐此不疲、甚至唯此为大，则供销社又如何区别于一般商贸流通企业呢。须知仅仅把东西卖给农民，并不等于为农服务，那是在赚农民的钱罢了。或者说为农服务有两种：为农民赚钱和赚农民的钱。工商资本的股份制是赚农民的钱，农民的合作制是为农民赚钱。如果不能够与农民建立利益共同体，则供销社必然混同于一般工商资本，都容易在市场上与农民处于对立地位。
供销社商业化经营搞得再好，也很难超过一些民营企业、外资企业，搞得不好就是政府和社会的负担。何况在这些竞争性领域，国有资本尚要“国退民进”，供销社的商业化经营纵使搞得好，也有“与民争利”之嫌，未必值得特别鼓励。
供销社要真正提升其政治社会地位，回归合作、回顾三农乃是正确的方向。供销社坐享历史形成的集体资产，还有财政上每年的拨款，理应承担应有的社会责任和政治义务。
但现在有些“供销合作社”，是有名无实，有“供销”无“合作”，有“供”无“销”。这些供销社的合作制因素所剩无几，而且，对“供”比“销”更热衷得多。“供”是把东西卖给农民，有钱可赚，其在局部市场上往往处于优势地位。“销”是把农民的东西卖出去，纵使其相对于农民仍然处于优势地位，但是相对于外部大市场则是无意进取、也无能为力。
供销社数十年来，曾经作出过重要贡献，当前也发挥着一些作用。但是旧有体制的弊端积重难返，仅仅依靠其自身力量难以在改革上取得突破，特别是难以主动与农民建立利益共同体，难以真正做到开放办社。说句老实话，如果供销社老早就果真做到了开放办社，其政治社会地位要比现在高得多。
金融部门：拜金，不重农，“嫌贫爱富”
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供销社系统与农业行政系统的关系
党委农办系统与农业行政系统的关系
经贸（商务）与农口系统的关系
金融系统与农口的关系，县市信用联社（合作银行）与省级联社、金融监管部门（银监会、人行）的关系
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计划经济的重要特征就是通过各个“条条”配置资源，“部门分割”、“条块分割”几乎是这种体制与生俱来的顽症。而在今天市场经济还不规范成熟的情况下，传统的部门分割仍然程度不同地存在，一些部门更热衷于利用行政乃至立法手段扩充寻租空间和势力范围，造成新的部门分割问题。目前涉农部门各自为政的现象比较突出。部门利益不断膨胀，假以支农的名义扩张预算、编制、级别、职权，更有甚者，通过立法及其他政策性文件强奸民意，设立各种审批权限和资金渠道。
原农业部政策研究中心研究员
条块分割既是传统行政管理体制的弊端，又是独具中国特色的实现部门利益的一种形式。所谓的条块分割，就是中央的“条”的专业管理去分割本来属于地方政府在“块”上应有的综合管理。条块是一对矛盾，但“条”是矛盾的主要方面。作为中央部门的“条”凭借什么力量去分割作为地方的“块”呢？靠的是在地方上的部门。在这里，中央部门与相关地方部门是扯不断的线，是理还乱的麻，是一个在纵向上的利益共同体链条。可见，一级政府横向层面的部门利益之争，与纵向层面不同层级政府部门利益联合，是互为犄角的。可见，转型期部门利益是借助了早已有之的条块分割体制弊端，作为编织部门利益网络的载体。条块分割保障部门利益，部门利益反过来又巩固了条块分割体制。因此，需要厘清中央与地方职责权限，落实地域化管理为主的原则，探索对专业管理进行再管理的新路子，从而撕破部门利益网络在地方的结点。
大家还记得上个世纪八、九十年代的城市改革，很大的阻力来自于纵向的各个“条条”。机械部、电子部、化工部、纺织部……机械部曾经从一机部、二机部到七机部。在地理位置和产业链上相邻的企业纵向隶属于不同部门，人财物、产供销，以城市为枢纽的横向经济联系就难以充分发展。而当年的农村改革容易率先启动，一个原因恰恰在于计划经济体制还没有全面覆盖农村，“条条”在农村的影响和控制还是比较微弱的。这些年来，城市改革中的“条块分割”初步得到解决，农村改革中“条块分割”似乎还在加剧。各条线，根子都在上面，每条线是越来越强化，但是强化的是权力而非服务，是向上加强而非向下加强；相互之间更是摩擦不断，下面就是拧不成一股绳。
我所理解的“统筹城乡”，不仅是城市与农村之间的统筹，在城市与农村各自内部也有统筹问题。改革开放30年来，农口体制一直没有大的改革，现在已经远远落后于形势的发展。正如整个市场经济改革，其实就是不断改革计委以及各个行业主管“部”，农村改革和新农村建设的当务之急是改革整个农口体制，进行系统性重组。
这需要高层作出政治决断。从根本上说，农口体制，包括农办、农业局、供销社、信用社乃至县乡农经、农技事业单位等等，要进行大范围改革重组。行政权力的运行逻辑总是趋向于自我封闭、相互分割，因此，纵使合并而成一个“超级部门”也难免出现反反复复，更不解决农民主体地位的问题。但是，涉农部门分割问题和农民主体问题，倒是有可能毕其功于一役。自上而下的行政体系改革与自下而上的合作体系建设相结合，既提高行政效能，又降低合作成本。只有唤起农民的广泛参与和支持，提高农民组织化程度，我们才有足够的政治能量与合法性资源，冲破既得利益集团的阻隔，真正打破部门分割。也只有逐步整合政府支农资源，农村合作组织才能迅速得以茁壮成长。
近年来农口部门推动农民专业合作立法，并不包括民政、科协长期发展的农技协组织，又排除了金融合作。在农口部门内部，竞相争夺农民专业合作社的“主管”地位，对于何谓合作组织却没有深入讨论。在去年10月的农民专业合作社法通过后，12月银监会却推出了自己的资金互助社管理办法。“公司+农户”那一套是为资本服务的，现在推出的“农民专业合作社”或“资金互助社”也只有“大户”玩得起。
又好比过去计划经济时期，工业局不希望下面的企业搞商业，商业局不希望下面的企业搞工业，机械局不希望下面的企业搞电子，电子局不希望下面的企业搞机械，都是生怕动摇了自己“主管部门”的地位或者被别的部门“挖了墙角”。管胳膊的部门不许长腿，管腿的部门不许长胳膊。
但是，金融、流通、科技等合作组织及其功能服务对于农民特别是小农，如果维持相互分割，就既不能达到规模优势，又增加组织成本，都难以
六、合作体系与支农体系的关系，财政支农资金的整合与合作组织的整合
在欧美国家，尤其在同为东亚小农社会的日本、韩国和我国台湾地区，政府支农的主要载体是合作组织。既降低了农民与市场的交易成本，也降低了政府与农民的交易成本，这样一个合作体系，同时也必然具有政府支农体系特别是财政支农体系的功能。
按照中央的要求，财政部曾于２００５年４月下发了《关于做好支农资金整合试点工作的通知》。一些地方如江苏、安徽、河南、江西等地财政部门根据当地实际，开展了形式多样的资金整合试点。去年以来更加大了力度，中央、地方财政在全国126个县开展工作，有中央财政安排引导性资金26个。财政部大力推动的财政支农资金的整合工作，这是一件艰巨复杂而又意义重大的工作。
一直以来，中国财政支农资金主要由农业部门和财政部门层层安排和拨付，这种传统体制下的运作方式弊端越来越突出：重复和分散设置账户，财政收支信息反馈迟缓，资金运行效率和使用效益低，截留、挤占、挪用财政资金，甚至诱发腐败现象。一是投入渠道多，涉及发改委、财政、农业、林业、水利、扶贫等10多个部门，投入分散，形不成整体合力。二是投资结构不够合理，项目选择不够科学。事关农业和农村发展、事关群众生产生活的一些重要行业和领域所占的投资比例很小。三是投资管理和项目管理不够规范。因此，必须改进支农方式，推进支农资金整合。但应该看到，开展支农资金整合，直接涉及到部门、行业利益调整，要进一步向前推进，势必会遇到更多的阻力。
为什么要“以县为主”？财政部强调在现行体制下，探讨在县一级进行整合的途径。2007年4月17-18日，华东地区财政支农资金整合座谈会召开，财政部农业司司长赵鸣骥在会上指出：“有的同志认为先从上到下整合，但在现行体制下，上面整不动，有的同志形象的说：一项资金的背后就有一个衙门，衙门后还有一个王爷，反映了整合资金的复杂性。县一级党政领导说了算，最终资金都要投放到县，有整合的基础和条件，在县一级开展整合是有可能的”。由此看来，财政支农资金的整合“以县为主”，固然是一种有效的策略路径，但也是迫不得已的无奈。部门利益相互割据、尾大不掉，是我国支农体制由来已久的弊端。财政部门推进支农资金的整合，虽然也有自己有利的手段，但是毕竟孤掌难鸣。
财政支农资金的整合如果仍然在现有行政体系内部打转，恐怕收效是相当有限的。行政体系都是自上而下、对上负责，条条分割、条块分割。各种支农资金首先是经过部门分肥大战，然后就进入了新的一轮寻租过程。就算地方政府的主其事者完全出于公心，也缺乏一个经济学上所讲的“偏好表达机制”，在公共资源配置的顺序与重点选择上缺乏民意基础。——这恐怕首先不是个“科学”问题，而是民意问题，或至少体现一定的民意。“县一级要科学地”如何如何，这对于县官是过高预期了。
更重要的是，如何对于第一线的行政机构和行政人员进行制约与考核，防止徇私滥权，一些人们寄予希望的“透明、问责和权责对应的机制”不知道在哪里？这种机制在中央行政体系都没有解决，也不用指望在县一级行政体系解决。
所以，财政支农资金的整合，需要一个载体或至少是辅助性载体。这个载体起到一定的偏好表达作用，以及对于行政体系的制约与考核（至少是辅助性的）作用。这需要一个自下而上的合作体系。
……
一直以来的所谓支农资金，到底都支给了谁？按照
笔者提出：所谓支农资金，到底是支给农民，还是支给农业资本，甚至是支给了农官（涉农部门官僚体系）？如果支给了农民，到底是支持农民中的少数大户，还是支持众多的小农？这是一个严重的问题。在片面强调“公司+农户”的农业产业化模式下，支农资金更容易被农业资本家获得。在涉农行政体系未能根本改革的条件下，支农资金更容易在涉农部门中消耗殆尽。在农村合作组织没有大面积覆盖的情况下，支农资金更容易疏远众多而分散、恰恰最需要帮助的小农。农村中的“老板”和“大户”只是少数，他们的合法权利政府自当保护，但是没有理由给予格外的政策倾斜，否则长此下去将进一步加剧农村社会的分化。如果机制不健全，很可能支农资金投入越多，越容易诱发农村中的干群矛盾和两级分化。农业和农村或许可以发展起来，但最大多数的农民在发展中难以分享到应有的利益。
如果试图建设一个全方位、多层次、综合性、广覆盖的合作体系，这个合作体系必然同时具有支农体系的功能。而目前进展中的主要困难，恰恰也在于财政支农资金的整合问题。从实践中来看，未加整合的财政支农资金，政出多门，往往恰恰分化了农村合作体系的合力。而从财政部门的角度来说，支农资金的整合选择“以县级为主”，虽然避开了一些阻力，但是这种思路仍然还是在行政体系内部打转，这些初步的成效难以长期巩固。因此强烈建议，把财政支农资金的整合，与农村合作组织的整合，这两项改革可以相互结合，相互促进，这两项改革可以是殊途同归的。
在生产以外、在乡村以上，农民合作的可能获利空间，现有的资源与市场，已经基本被瓜分殆尽。离开了政府资源体系的重组，农民合作无甚可为，难成气候，依靠政府在点上倾斜扶持，或者学者拉来赞助，纵能产生若干“样板”合作社，也不具有多少普遍意义。但是政府自我改革，难度又的确很大。
七、农村合作组织、群众自治组织（村委会）与行政组织（县乡政府）的关系
拟另文探讨。可参阅陈林旧作“村治的冲突、残缺与整合：作为非营利中介组织的农协模式初探”——“村民自治与中国农村社会发展”国际学术研讨会论文（2001.9.3-5，北京）
八、政府主导与农民主体的关系
农民主体和政府主导都不容易，这两者倒未必是矛盾的，共同的阻力都在于部门利益集团。所谓防止“政府干预”，其实是应该防止部门利益集团的干预或利用。
东亚小农社会条件下的综合农协，经验证明不可能是纯粹的民间组织，而是半官方组织。日、韩、台，最初都是政府自上而下推动起来的，但这个政府是超越了狭隘的部门利益，甚至超越了一时的阶层利益的政府。我们期待这样的政府主导。当然，日韩台当年的社会利益格局可能没有我们今天这样复杂，而他们当时的政府也似乎比较超脱，这也是实情。如果卫生部主导了卫生改革，教育部主导了教育改革，这种主导不见得就是“政府主导”，对于新农村建设亦然。农民合作不容易，部门合作更是难。由于长期以来的“条块分割”，政府意图的形成与贯彻往往受到狭隘的部门、地方利益的困扰。所谓政府主导，往往是一句空话，往往沦为“部门主导”。中国几乎所有协会、特别是行业协会，大都是依托某个部门的行政职权和势力范围来办的，这大概就是人们所说的“官办”吧。瑞安的情况则是多部门博弈，在一定程度上超越了狭隘的部门利益，可能比一般的“官办”更接近于政府主导，又比一般的“官办”更为农民主体创造了空间。
至于“农民主体”，在这个问题上不能一味讲“阶级成分”。如山西郑冰、吉林
尽管“政府主导”、“农民主体”都不容易，但是时不我待，现在不做，将来就要后悔。近年来，很多学者主张走综合农协道路，但是没有给出具体的操作路径。不仅另起炉灶是困难的，一下子做到全面覆盖也是非常困难的。西方民主的起源，也不是全民博弈，而是一部分人的内部博弈。首要的问题可能还不是博弈的具体范围，而是博弈的规则演进，以及博弈的开放结构。这的确需要一个长期复杂的过程。
譬如瑞安农协已经打破了中国体制的若干陈规，它能够继续走多远，目前还很难准确预料。但在中国现行体制下，农协能够大致顺利地开局，这个微妙复杂的过程本身就是一种实践、一种经验。目前我们做的好比是公司法、公司治理准则意义上的探索，至于这个具体的公司是否赚钱则是另外一个问题。纵使有一些公司倒闭，并不能否定公司这种组织形式。
毋庸讳言的是，农民主体性，仍然是瑞安农协目前的软肋。在农协的结构设计中，预留了逐步扩大农民参与的空间。但能否完全落实农民的主体性，还是一个疑问。这个过程会有很多的摩擦和冲突，稍有不慎，可能前功尽弃。
九、体制内与体制外的关系
新农村建设的主体是农民，特别是有组织的农民。是合作组织，不是行政组织。合作事业需要志愿精神，而非官僚习气，不能完全照搬行政套路。为农服务需要全社会的参与，更不是个别部门的特权和专利。要激活资源、启动进程，这就需要借重体制外的力量，往往是四两拨千斤。
但是巨大的存量资源处于体制内。姑且不论存量的经济资源，仅就人才资源来说，中国农村县以下的人才，除了升学、参军以及外出经商创业的人，剩下的基本都被吸纳在行政事业单位这个体系之内。农村人才流失日趋严重。所谓农民自己组织自己，如果缺乏骨干人才，就是一句空话。
因此，体制内资源，包括人才资源，要有相当一部分“剥离”出来投入到合作体系建设中去。对这些人，在编制、身份上应该有一个合理的安排。
十、理论与实践的关系，发展与规范的关系，局部试点与整体立法的关系，“破”与“立”的关系
当年的包产到户，只是放松管制，的确可以在点上、在局部先行取得经验，而且可以实践先行。当时可能遇到的阻力，除了意识形态的问题，主要来自社队干部的利益可能受损。而这些社队干部生活在农村之中，其中很多人或其亲属仍然是农民身份，很容易感受到改革的正面影响。
现在所要求的改革，是深层的体制改革，涉及县级以上利益格局的调整，需要更为充实的理论准备，更为强大的政治能量。大的体制不改革，在局部上的试点是不可能真正如何
整体立法要有相当的前瞻性，不能过于迁就现状。
我们提出了《合作组织立法建议书》以及《农协立法建议书》，正是希望打破部门立法的限制，以立法巩固和扩大改革成果。类似的立法在国外都有了上百年的历史，不存在什么条件是否成熟的问题。例如日本100年前不会比我们今天更有经验。
说到“破”与“立”的关系，我的体会是浙
结束语
新农村建设的首要问题是为了谁，依靠谁？所谓为农服务，到底是赚农民的钱，还是为农民赚钱？所谓支农，到底是支持农民，还是支持涉农资本，甚至是“农官”？如果是支持农民，到底是支持农民中的少数大户，还是支持众多的小农？如果我们不能承受农村土地大量兼并、小农大量破产的社会政治代价，而工业化、城市化和现代化进程还不足以在短期内消化农村的剩余劳动力，则至少在未来几代人的时间内，我国农村仍将维持小农经济为主的格局。必须正视这样的基本国情，来构造和调整农村中的生产关系。
诚然，分散的小农，无论是与市场对接，还是承接政府资源，都有难以承受一个交易成本问题。在WTO条件下，分散的小农经济更不适合成为绿箱政策的有效载体。为此都需要发展合作组织，加强各级各类合作组织的综合、联合与整合，通过农民的高度组织化来降低农民与市场、农民与政府的交易成本，建立健全农村社会化服务体系，为农民在农业产业化和农村经济发展中分享更多的利益，以此塑造和提升农民在新农村建设中的主体地位，也同时回答新农村建设为了谁、依靠谁的问题。
而这样一场改革的阻力来自哪里？来自各种既得利益集团。本文的分析就是为了对此进行揭示。毛泽东同志早就指出：
“社会主义社会的发展过程中，还有一个问 题值得注意，这就是‘既得利益集团’的问题。每一个时期，总会有这样一部分 人，保持旧制度对他们有利，用新制度代替旧制度对他们不利。他们安于已有的 制度，不愿意改变这种制度。……任何一种新制度的建立，总要对旧制度有所破 坏，不能只有建设，没有破坏。要破坏，就会引起一部分人的抵触”[④]。
正是由于利益格局的高度分化，而既得利益集团丝毫不肯释放资源与权力，近年来有一些学者担心地指出，改革的共识已经破裂，改革的动力已经丧失。但是胡锦涛总书记明确表明，要毫不动摇地坚持改革方向，要不失时机地推进改革，在一些重要领域和关键环节实现改革的新突破。希望本文的分析有助于重建改革共识，重启改革动力。
附件一：
合作组织立法建议书
目录
〇、引言
一、合作组织立法不必限定成员身份
二、合作组织立法也不必限定专业内容
三、缺乏金融合作，农村合作只能是无源之水
四、缺乏社区合作，农村合作只能是无本之木
五、合作组织需要政府引导,又要防止部门分割：走向大合作、多层次合作
六、总结
〇、引言
合作制起源于近代欧洲，已经传播成为一种世界范围内的经济现象。十九世纪的社会主义先驱者曾经寄希望以合作制克服资本主义的某些弊病，合作运动也因此与各国的社会主义运动结下不解之缘。1995年国际合作社联盟通过《关于合作社定义、价值和原则的详细说明》，完整提出了国际合作社原则，即：①自愿与开放的成员资格；②民主的成员控制；③成员经济参与；④自治与独立；⑤教育、培训和宣导；⑥合作社之间的合作；⑦关注社会。并强调合作社建立在自助、自主、民主、平等、公平和团结的基础上，遵循合作社的创立人的传统，合作社成员坚持诚实、开放、关心社会、照顾他人的道德价值观。此后不久的2002年，国际劳工大会通过了《发展合作社的建议》。
联合国1992年以后多次通过有关倡导合作社的决议。2001年联合国第56届大会关于《旨在创造一个支持合作社发展的指导原则草案》中指出：“在联大和经社理事会以及近期的重大国际会议上，各国政府已经认识到作为联合体和企业的合作社的重要意义，公民能够通过它们在为其社区和国家的经济、社会、文化和政治进步做出贡献的同时，有效地提高他们的生活水平。他们已经公认合作社运动为国内和国际事务中的一个特殊和主要的砝码”。联合国敦促各国政府积极为加快合作社的发展创造政策和法律环境，希望通过立法以及对有关法律和法规的修改确保合作社的利益，使合作社能够享有一个与其他形式企业平等的法律基础，保护和促进合作社在帮助成员实现其个人目标和达成社会更广泛的愿望的潜力。
必须指出，合作制本身与私有财产制度和市场经济规则并不冲突，更集中体现了自由、民主和公平正义等普世价值，并以互助联合的方式促进了社会和谐。从某种意义上说，合作社正是社会主义思想与市场经济逻辑的美妙结合。
我国历史上存在各种形式的互助共济组织，具有合作制的某些因素。而儒家“仁爱”、“均富”和“养民”的思想，也为我国引入西方意义上的合作制奠定了基础。孙中山于1924年在宣讲“三民主义”的“民生”主义，就曾以合作社作为例证。1927年毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中也说：“合作社，特别是消费、贩卖、信用三种合作社，确是农民所需要的”。他们买进货物要受商人的剥削，卖出农产品要受商人的勒抑，钱米借贷要受重利盘剥者的剥削。他们迫切地要解决这三个问题”。
毛泽东同志当时又发现一个“大问题”，“就是详细的正规的组织法没有。各地农民自动组织的，往往不合合作社的原则，因此做农民工作的同志，总是殷勤地问‘章程’”。在1949年后半个多世纪的相当长，中国是世界和亚洲极其少有的尚无合作组织立法的国家。原来据说仅中国、朝鲜、越南没有合作组织立法，后来越南也先于中国立法。
我国宪法中提到了各种形式的“合作经济”，但是在民法通则中没有相应规定。以至于，在全国范围内合作组织直到现在还没有自己的法律地位，仅浙江省前几年颁布了一个条例，但严格说来这个条例本身也是缺乏法源依据的。虽然我国政府有关部门从1983年就开始酝酿这方面的法律，但是进展缓慢，直到近几年才加快了进度。毛泽东同志当年就已提出的这个“大问题”，不能再无限期拖下去了。2006年10月，全国人大常委会终于通过了《农民专业合作社法》，但是来自学界的一些观点认为这部法律在涵盖面上仍然有所不足，在基本法理上也有一些模糊不清的地方。
而在农业产业化的主流话语下，无论“公司加农户”，还是某位“著名经济学家”所提出的“公司加基地加担保公司加农户的模式”，都被寄予很高的期望。“公司加农户”是一种市场现实，本身无可厚非，但是如果政府介入、大加“扶持”，则各种优惠、补助等好处只会落到公司头上。按照某些“经济学家”的逻辑，美国每年从中国进口巨额商品，拉动中国经济增长，我们也要把中国财政的资金补贴给美国，奖励美利坚合众国这个“龙头企业”了？岂非咄咄怪事。经济常识告诉我们，作为市场上的买卖双方，例如公司与农户双方，虽然交易可以是互利的，但各自的利益在本质上是对立的。公司的力量越强，一旦形成垄断优势哪怕是局部的垄断优势，农户的利益就越容易受损。一旦市场出现波动，公司往往转嫁风险，小农的处境更是雪上加霜。我们不能指望“公司都是活雷锋”。在这种片面的农业产业化模式下，农业有可能发展起来，但是农业越是发展，发展的成果就越难惠及更多农民，他们充其量只能充当廉价的劳动力。龙头企业不能替代合作组织的作用。因而有必要通过农民本身的组织化建立利益共同体，加强农民的市场地位，分享更多的市场剩余。
1950年代中国大陆所推行的大规模农村合作化，肩负着对于农村“生产资料所有制”进行“社会主义改造”的特殊历史使命。这实际是把“合作化”混同于“集体化”，借助于政治和意识形态动员，更进一步追求“一大二公”，很快就丧失了合作制的应有内涵。20世纪 80年代开始，我国农村实行改革，普遍推行家庭联产承包责任制，但同时所构想的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”一直并未真正得到落实。上世纪90年代以后，原有政策的潜力已经释放殆尽，“三农”问题空前突出。探索社会主义市场经济条件下的新型合作化道路，成为当务之急。
浙江大学中国农业现代化与农村发展研究中心主
值得指出的是，当年的“生产合作社”、“人民公社”是生产资料归集体所有，并且集体劳动，统一分配。而我们现在讲的合作组织是服务组织，并非生产组织。正如中央政策研究室
在此形势下，合作组织立法，势在必行。所谓“摸着石头过河”，是一种政治智慧的表述。在立法上是不能“摸石头”的，立法需要精密的推演、设计。合作组织立法，世界各国其实是大同小异的，已经有了一般理论和成熟经验可资借鉴。结合中国国情，我们试作分析如下：
一、合作组织立法不必限定成员身份
合作制是一种经济组织形式（甚至也可以说是一种社会组织形式），与特定的成员身份没有必然联系。为合作组织立法，正本清源，首先应当是一部广泛适用的市场主体法，重在赋予法人地位，确立治理结构，体现合作制的基本原则。
正如不存在一部专门的“农民公司法”，我们也未必需要一部专门针对“农民”的“合作组织法”。随着经济社会发展，“农民”概念的内涵和外延不断发生变化。我国兼业小农为主的现实，注定了农民身份的确认在操作上是困难的，在效果上更是有限的。户籍管理上的“农业户口”并不能等同于农民。如果以实际从事农业为标准，则情况往往在变动之中，又难以逐一核查；而且农村中不仅有农业，还有林、牧、副、渔业，还有一些乡村工业。现在很多地方，农业户口与非农户口的界限都在取消之中，我们又何必限定合作组织成员的“农民”身份呢？这似乎是为农民着想，却恰恰却强化了对于农民的由来已久的身份烙印，仍然是把农民当作“二等公民”。不如就叫“合作组织法”，或者“农村合作组织法”。
况且，农民需要合作，城里人就不可以合作吗？有些人经常抱怨农民“素质低”、“不能合作”，那么，在他们看来素质似乎要高一些的城里人呢？又有些人一边说合作组织是为穷人服务的，又一边说沿海发达地区才好发展合作组织，这些似是而非的观点都暴露出理论上的混乱。
尽管合作制最初主要旨在为劳工阶层、弱势群体和农村社会提供服务，但从各国经验来看，合作制在其他社会阶层和群体中，在城市中也有很多成功的应用。合作社并非一种落后的经济和金融组织形式，而且具有扎根基层、服务社区和支持“三农”的天然优势。即使在当今高度发达的西方市场经济中，合作经济与合作金融仍然居于重要地位并且不断有所发展。
所谓合作制为弱势群体服务，弱势乃是相对性、结构性的概念。如果市场上一方相对集中，另一方相对分散，这就在结构上造成了相对分散的一方必然处于弱势地位。譬如，农民在银行面前是弱势的，但银行在“银联”面前也是弱势的，最近的“银联”收费风波就有所体现。而国际上的VISA卡组织、万事达卡组织，其实倒是银行参与的一种类似协会的合作组织，通过银行之间的合作结成利益共同体，就不大会出现这种“银联”涉嫌滥用其垄断地位的事情了。
当然，由于农民是最广大的弱势群体，合作制具有贴近基层、服务社区、支持三农的天然优势。对于以农为主的合作组织，可以采取更多的扶持措施。但这种对农扶持措施，完全可以在合作组织法的部分章节、条文中加以体现，以维护合作组织法本身在法理上的一般性、完整性。这些扶持措施也可以在另外的法律、行政法规或政府规章、文件中体现。
二、合作组织立法也不必限定专业内容
合作制作为一种经济组织形式，与特定的专业内容也没有必然联系。如果合作组织立法无须限定成员身份，就更不必限定专业内容了。对于合作组织来说，最本质的特征不在于经营范围（服务的“专业”内容），而是服务对象以组织内部成员为主。试图通过限定经营范围（比如，某种特定农产品或农业生产资料）来保证为农服务，这是一种南辕北辙的天真想法；为农服务的宗旨要依靠合作组织的内部构造来实现。
中国地少人多的现实条件，决定了农户规模普遍偏小，农民本身的专业化程度就很低，在此基础上，片面强调欧美式的所谓专业合作，坦率地说，这是一种食洋不化的表现。中国大多数农民既种小麦或水稻，也种些蔬菜、种些五谷杂粮，还可能种些经济作物，养些鸡、鸭、猪、牛、羊之类的家禽家畜。这些农副产品，往往首先供家庭自用，一部分拿到市场上去卖。这些生活图景是某些专家通过西方教科书所不能看到的。
现在越来越多的大学招生都不分“专业”了，我们又要农民分什么“专业”呢？我们所需要的这部法，绝不仅仅是为少数“专业大户”服务的，而是为最大多数人民群众服务的。兼业小农在经济学上可以是理性的。农民如果不那么“专业”，那也是农民的合理选择。我们不能拔苗助长，更不能画地为牢。“专业”本身不是合作的目的，更不是合作的前提。我们不能以“专业”为限，把一部分农民拒绝在合作之外，又把农民的合作不必要地束缚在“专业”以内。
目前立法上讨论的农民“专业”合作，其“专业”所指为何，实在是大可疑问的。按照一般对于专业化的理解，似乎专业越细就越是专业化。但是“专业”本身是没有确切定义的。如果蔬菜是专业，那么番茄是不是专业，可是番茄还有若干种，是不是要一一细分呢？从整个国民经济来说，所有农产品也只构成一个大的专业。
瑞安有一家顺泰毛芋合作社，毛芋每年只有一两个月的销售季节。很多社员也并非以毛芋为主要产品和收入来源。这样的合作社经营范围如果以毛芋为限，必然是难以维持的。该社的农民对此都有普遍共识。另外有一家番茄合作社，实际经营范围早已超出了番茄，涉及多种农产品、农业生产资料的服务，甚至还开展了一些内部融资服务。
基于中国国情的合作社规模效益，恐怕很难完全通过单一业务的扩张来体现，更多地需要通过多种业务的组合来实现。由于工业化、城市化并没有充分完成，农村中普遍存在着大量的剩余劳动力，而且农业经营规模较小，农业的比较效益低，农民又多从事兼业化经营。兼业化经营使得农业商品化程度较低，这就使得任何专业性的合作组织因每个服务对象的业务数量少，单一化经营很难在经济上做到有利，虽然合作社是惠顾者的经济组织，经营活动是非营利的，但这种非营利是对内而言的，对外也必须营利。在此条件下，综合化经营有利于维持合作社的盈余和实现可持续发展，是一个必然趋势。
我国立法以及实务上，对于企业工商登记的经营范围，已有不断放宽的趋势。除了国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营的项目之外，企业的经营范围都可以自主申报。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第十条还规定：“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效”。这就进一步淡化了经营范围的概念。相比之下，我们既然要大力支持农民合作组织的发展，那么，对于合作组织的经营范围施加比企业还要严格的“专业”限制，实在是多此一举。这种生硬的规定，势将陷亿万农民于不法，又由于法不责众，在实践中很难得到遵守，反而很不严肃，不如去之。
宪法第八条已经明确了“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济”的地位，还提到了“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济”。合作组织立法必须根据宪法进行，要么制定一般性的《合作组织法》，要么分别针对生产、供销、信用、消费以及手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等各种形式的合作组织进行立法。如果名为“专业”合作经济组织法，就必须阐明其与宪法第八条的关系，否则这部法律就是缺乏上位法依据的，就有违宪之嫌。
值得指出的是，不要望文生义，把宪法上的供销合作等同于现有的供销社，把信用合作等同于现有的信用社。更不要因为供销社、信用社与农业行政部门在现行体制下的平行关系，而把供销合作、信用合作排除在合作组织立法之外。在现有的供销社、信用社之外，仍然可以大力发展供销合作、信用合作。合作组织立法，最好也能为现有供销社、信用社的改制预留空间，展现足够的包容性、前瞻性。
正如中国人民大学农业与农村发展学院院长
三、缺乏金融合作，农村合作只能是无源之水
从我国的实际情况来看，根据国务院发展研究中心课题组对于将近2000农户发布的问卷调查，关于农村金融方面，发现：一，根据调查推算，目前大约只有1/5的农户能够从正规农村金融机构获得贷款支持。亲戚朋友之间的私人借贷仍是农村资金融通的主要渠道，正规农村金融机构服务不到位问题依然相当突出。并且，农村信用社已成为农村唯一为农民提供信贷服务的机构，而其他金融机构，包括农业银行、工商银行等，基本上是储蓄机构。这说明正规的金融机构对农民贷款的覆盖率非常低。二，农民即使能贷到款，也只是一些小额贷款，通常大额贷款都需要担保或抵押，而农民既没什么可担保的物品，更缺乏可抵押品。上述两个发现说明，一方面金融覆盖率很低，另一方面，即使覆盖到，也只能满足农民简单再生产的信贷需求，如果要搞扩大再生产，比如深加工等所需的大额信贷需求，基本上很难满足。这就是农村金融的现实。在现有银行体系下不断加剧的这个倾向，基本上可以说是穷人不断把钱借给富人，农民不断把钱借给城里人，造成恶性循环，农村不断失血，积重难返。
近年来，中共中央、国务院高度重视农村金融特别是农村合作金融。2005年4月国务院发布《关于2005年深化经济体制改革的意见》要求，“探索发展新的农村合作金融组织……继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。”2006年中共中央一号文件进一步明确，“加快推进农村金融改革。巩固和发展农村信用社改革试点成果，进一步完善治理结构和运行机制。……引导农户发展资金互助组织。”
金融不仅在一般意义上是经济的核心，合作金融也是合作经济的核心。缺乏有效的金融合作，合作组织的发展只能是无源之水。特别是在东亚小农社会条件下，如日本、韩国以及我国台湾地区，综合农协的发展与成就更充分证明了这一点。信用部门是日韩农协的主要收入来源，信用业务赚的钱要补贴到其他对农民的服务中。这也是日韩农协长期生存发展的一个基本条件。不把信用业务纳进来，连财政基础都没有了，根本存在不下去。因此，信用合作和各种社区性、专业性的合作组织必须结合起来。这也是中国农村信用社可以成功改革的基本方向。
金融不仅是一种活动、一种行为，也需要有效的组织载体，以便降低信息成本和交易风险。而合作组织就可以是这样的重要载体。遗憾的是，目前讨论中的农民专业合作经济组织法草案却没有相应的体现。有关部门给出的理由据说是为了“防止金融风险”。可是，合作金融的风险再大，也很难比国有金融的风险更大了，我们的国有金融体系已经创造了数万亿的不良资产。过去一些合作金融尝试的失败，恰恰是政府特别是基层政府不当干预的结果，或者并没有真正贯彻合作制的原则。
进一步问题是，到底什么叫金融？按照一般定义，金融就是资金融通。资金融通是经济生活中的平常现象。在一个合作社内部，甚至在一个普通单位内部，只要存在债权债务，就有资金融通。在此一般意义上的金融活动，从来没有为法律所禁止。法律上所禁止的相关罪名是“非法集资”，“非法吸收公众存款”。“公众”是指不特定的多数人，“存款”的本质是一种保本保息的承诺。至于“非法集资”，更要有非法占有的故意。合作组织完全可以在不触犯上述禁区的条件下，开展有限的金融活动。纵使合作组织立法回避了这个问题，根据“法无禁止即可行”的法治原则，合作组织还是可以发挥一定的金融功能的。当然，最好还是有法律进行规范。
例如瑞安正在基层合作社中推行股权分类，分为资格股和投资股。其中投资股（优先股）的设置，有助于缓解合作社资金稀缺的问题。投资股没有表决权，因此不受20%的比例限制，可以为合作社吸引尽可能多的资金，但是不承诺保本保息和固定收益，又规避了金融风险。投资股享有股息，但上限封顶，因此不是公司法意义上的股权；下不保底，又只对合作社内部招股、付息，因此不是金融监管上非常担心的“吸收公众存款”。投资股收益的上限定为10%，美国类似的规定是8%，台湾类似的规定是10%。在中国当前10%应该是合适的，当然今后如果国家有统一规定可以从其规定。
我们认为，农民有着很好的信用，但是这种信用的边界很难超出地缘乃至业缘的边界。农民对于银行之缺乏信用，除了抵押物资源不足，主要原因是两者之间信息不对称，管理半径过长。农村经济资本固然短缺，但是社会资本是充裕的。有鉴于此，应该尽量依托地缘、业缘关系发展和规范合作社，包括发展和规范合作金融业务。
我们大力整合现有的信用合作、供销合作和农民专业合作的资源和组织，创建综合性的瑞安农村合作协会，正是要以金融为核心，以信用为脉络，支持和引导农民发展合作组织，并在合作社与合作协会平台上开展农村信用评级和信用联保，从而与现有银行体系实现对接和互补，将社会资本有效转化为经济资本，探索金融支持新农村建设特别是支持农民合作组织发展，进而建立农村金融良性循环的可行路径。
我们依托合作协会与合作社，大力开展的农村信用评级，包括农户信用评级、合作社信用评级，乃至信用村、信用乡镇评级。通过评级建立相互监督的机制，有助于信用升级。又依托合作社开展联保、联贷业务。通过农民的适当组织化，既强化了对于农民的信用约束，又降低了银行的信用风险，拓宽了银行的营销网络，反过来扩大了对于农民的信用供给，这对于银行和农民两方面都是有利的。有鉴于此，瑞安农村合作银行的董事会和股东代表大会今年先后作出决议，与瑞安农村合作协会建立联盟关系并共同成立瑞安农村信用评级委员会。
发放农户联保贷款是支持“三农”的重要举措。但是传统的联保模式实际上是一次性的，不具有可重复性，有可能助长短期行为，难以稳定和积累信用关系。银行还往往为了完成上面下达的指标“拉郎配”。而在合作社、合作协会的平台上运作联保贷款，有助于克服上述弊端。
上述评级、联保过程本身不发生现金往来，存、贷款业务仍然在农民在银行之间进行。因此不但不会造成金融风险，反而有助于防范金融风险，也不会冲击银行的现有市场。瑞安的这些工作都是在现行法律的范围内进行的，我们还将结合实际进一步作出探索。但如果合作组织法能够对现有的这些经验加以总结和提升，则更有利于全国合作事业的全面发展。
四、缺乏社区合作，农村合作只能是无本之木
综观世界各国，由于各自的条件不同，合作制的模式差别也很大，但主要可以概括为两类：专业性合作组织与社区性（综合性）合作组织。人少地多的欧美国家多以专业性合作组织为主，西欧、北美许多国家80%以上的农场主参加了不同类型的专业合作社。至于人多地少的东亚国家和地区，如日本、韩国以及和台湾地区，则以综合性的合作组织为主。
如果一定要说到“国情”不同，则日、韩之间的国情差异不会比英、法之间更小。为什么英、法等国采取专业合作模式，而日、韩采取综合合作模式，并且分别取得成功，这种现象并非偶然，而有其内在的规定性。
与欧美国家不同，在东亚国家和地区，农村村落稳固存在，村落内农户之间地缘、亲缘关系密切，社区内的合作更显得重要或容易。因为农户规模普遍太小，农户本身的专业化程度又低，在东亚纯粹的专业性合作社往往很难形成气候，在经营方面表现出不稳定性，使农民无法长期依靠，而以社区为基础的综合性合作社在东亚已有成熟的理论和广泛的实践，基本上全面覆盖农村社区。
社区是以一定地理区域为基础的社会群体，农村社区一般可以村、乡、县为单位。社区的发展是以人为中心，改善人们生活的各方面条件。而合作社是通过互助，使普通的人民大众实现社会政治地位和经济上的改善，两者具有相似性。农村社区组织与合作社如果大致重合，比较能够节约农村组织资源，比较容易发展综合合作，以较低成本的方式提供全方位的服务。
在我国，社区合作的地位和作用，不是专业合作能够代替的。首先，土地是农村最重要的生产资料和生活资料。我国法律规定，农村土地属于农民集体所有，由农民集体经济组织管理。虽然这个“集体经济组织”面目有些模糊，但也是以社区为特征的。我国的农业又是灌溉农业，各种农田水利建设，以及农村的其他基础设施和公共服务设施，大都要以乡村社区为单位来进行。经过50多年的奋斗，农村社区以村、乡为单位也兴办了许多企事业，积累了大量的资产，在经济发达地区尤其如此，把它们管理、利用好，对于农民就业、生产、生活和教育、社会保障都至关重要。而乡村的社会和谐与政权巩固，更要以社区经济发展为基础。
现在农村社区的大概轮廓，是由人民公社“三级所有、队为基础”的体制脱胎而来，因此有些同志对于社区合作立法有顾虑，担心会出现“穿新鞋，走老路”，导致“旧体制复归”，以至“谈合色变”。。可是，如果我们并不担心股份制立法导致“资本主义复辟”，又何必担心合作制立法特别是社区合作立法导致“旧体制复归”呢？
在中国现实条件下，发展合作经济，要充分利用社区这一组织资源，但又不能局限于社区合作，农村市场经济的发展必然会超越社区的界限，要求在更广的范围内发展多种形式的联合与合作。日韩等国的农协组织，是借鉴了西方专业合作社某些做法，但都结合本国的实际，采取按地域来组织的综合性的合作组织，社员都是当地农民。如日本农协是一县一社，县里是综合社，内部分专业社：金融、保险、供销等等；供销业务还按产品来分，比如草莓、蔬菜等等。
总的来说，没有各种专业合作的内容，社区合作固然是空中楼阁；没有社区合作的依托，各种专业合作也只能是无本之木。专业合作与社区合作是相互服务、相互促进、共同发展的。譬如，社区合作可以在土地、资金、技术、人才等方面给予专业合作支持和帮助，而专业合作可以通过在生产、流通、加工等环节的合作，解决了小生产与大市场的矛盾，促进了生产的专业化、规模化和市场化发展，切实改变了一些社区合作无力提供服务的现状。从一些发达国家的经验来看，合作组织在促进农业发展，特别是促进农村社区发展方面的积极作用，是其他组织无法替代的。
中国大陆具有东亚小农社会的典型特征，主要是，工业化开展较迟，劳动力转移速度较慢，农村存在大量的剩余劳动力，商品经济发育不足，农户规模太小，民主意识差，以及人多地少。在欧美，“村”的形式已经不存在了，中国绝大部分人口还住在村里。城市化速度再快，在未来几代人的时间里，这种局面不会有太大的改变。何况，九亿农民，就算八亿进了城，剩下一亿农民也是一个人口大国的规模了，还是要解决他们的问题。我们不能照搬欧美专业合作模式，而应更多借鉴日韩合作模式。如
如果我们只注重专业合作组织，某些局部可能会成功，而且总比没有要好。目前的《农民专业合作经济组织法》的基本原则和内容是好的，基本上是符合实际的。但是，其调节范围仅限于专业合作；而且容易使人产生农村合作组织只有专业合作这样一种的误解。多年来由于种种原因忽视社区合作的立法，已经产生许多不良后果。因此，我们认为，合作组织立法应该兼顾专业合作和社区合作两个方面。现有的一些专业合作社，也在不断拓宽服务范围，具有社区综合合作社的雏形。这也在实践中印证了社区合作的必然性和必要性。
五、合作组织需要政府引导,又要防止部门分割：走向大合作、多层次合作
我国农村合作组织的理论与实践，照搬欧美模式的表现，除了片面强调专业化合作之外，另外一个表现是片面强调自发自愿。对于具有浓厚自由主义传统和公民社会基础的欧美国家，自发自愿是可能的。但即便在这些国家，一般也需要立法明确合作组织各方的权利义务关系，政府还帮助建立了一些半官方组织。对于东亚小农社会而言，纯粹的自发自愿大多是自欺欺人，组织起来的第一推动力还是要来自政府的引导。日韩农协体系的形成与运作，都是自上而下和自下而上相结合，既有政府引导，也有农民参与，因此取得巨大的成功。这是日本、韩国乃至台湾地区推行“新农村建设运动”重要经验。
但在我国，长期以来，信用社、供销社和农民专业合作社、村经济合作社的改革与发展是各行其道的，各种农经、农贸、农资、农机、农技机构也各有隶属，至于政府涉农部门更往往是各自为政，而广大基层农民在新农村建设中的主体地位并未突出。
中央财经领导小组办公室副主任陈锡文同志在中央电视台《对话》栏目中讲过，国家用于农业的投资其实70％并没有用到农民头上，农民没得到实惠，而是用于各个部门的大的项目建设上，补贴农业的很多钱实际上都被中间环节拿走了，到农民手里基本上没有多少了。
正如
现已发展的各级各类合作组织的经济活动，也已经涉及粮食、水产、蔬菜、林果、药材、畜禽等品类，经营范围涵盖了生产、加工、仓储、运输、销售、技术、信息、中介服务等环节，与诸多的政府部门发生联系，同样面临着“部门分割”的问题。
但是，防止这种部门分割的有效办法，并不是设置单一的业务“主管”部门。如果要体现国家对于合作组织特别是农村合作组织的扶持政策，可以考虑设立合作事业发展基金，由多个部门会同合作组织推选的代表共同管理即可。在“全国供销合作社体制创新研讨会”，中央政策研究室研究员
我们既不必限定合作组织的成员身份，又不必限定合作组织的专业内容。经过工商登记或民政登记，合作组织的法人主体地位即得以确立。合作组织的面对的执法主体是多样化的，从农业到卫生、环保、食品安全，从工商、税务到财政、金融，这在社会经济生活日益复杂化的今天是不足为奇的。在大合作、综合合作、多层次合作的必然趋势下，单一的业务主管部门就无从谈起。没有任何单一的部门能够承担这样包罗万象的“主管”职责。合作组织与业务“主管”部门之间既没有隶属关系，更没有产权关系，但是，一旦设置了这样的“主管”部门，这样的部门就倾向于把合作组织作为自己的附属物，又倾向于按照自己的业务范围来限定合作社的“专业范围”，这必然不利于合作组织的自主发展。
东亚小农社会，日本、韩国，包括我国台湾省要综合农协，就是要把“条条”系统的摩擦打掉，因为小农承受不了高成本的服务和支持。而这些地方之所以能推进新村运动，关键之一就在于依托的是综合农协体系，而不是政府直接对付高度分散的、兼业的小农。我们几十年的经验已经证明政府对付不了。所以，只有组织起来的农民才是新农村建设主体。[⑦]
当前我们提出农村新型合作化道路，应有之义也包括整合。尽可能整合农村现有各种组织资源，特别是实力犹存的供销社、信用社，形同虚设的村经济合作社，以及各种新兴的专业合作社，还有农经、农技、农机、农资等基层机构，发展全方位、多层次、综合性的中介服务载体，建成统筹金融、流通和科技推广三重功能的，贯穿县（市）、乡（镇）、村三级体系的农村合作组织，以此打破部门分割，深入基层群众，为建设社会主义新农村提供组织依托和制度保证。根据国际经验以及加入世贸组织以后的要求，今后政府对农业的支持，也越来越多地要以具有相当实力、代表性和动员能力的农村合作组织为载体。
著名社会学家、清华大学
多年来的实践表明，如果完全囿于供销社、信用社的旧有体制来“恢复”合作制无异于缘木求鱼；如果主要寄希望于纯粹的农民自发，则是收效甚微并且缓不济急。至于各种涉农部门、单位“条块分割”的现状，也需要一个灵活、便捷、有效的整合机制。为此必须另辟蹊径，但不是另起炉灶。瑞安农村合作协会应运而生。
这也为政府与合作组织之间的关系提供了一种可能的解决方案。诸多合作组织作为独立民事主体，本着合作社之间的合作这一国际公认的原则，可以通过共同组建“合作协会”进行自我管理。瑞安的实践证明了在党委政府的领导与推动下，由各级各类合作组织自发自愿形成的联合组织，能够承担组织、指导、协调和服务的功能，可以成为政府与农民之间的桥梁与纽带，反过来又可促进政府本身的职能转变。瑞安农村合作协会作为先行探索，是按照《社会团体登记管理条例》进行注册的，建议在未来的合作组织立法中明确“合作协会”的地位与作用。作为自律组织，合作协会可以发挥登记机关、执法部门所不能起到的作用，并可受政府委托承担行业指导职能。中央政策研究室
合作协会也为大合作提供了平台。基层合作的有效半径，基本上不能超出熟人社会。但有些地方和部门片面强调合作社的“带动”作用，追求人头越多越好，否则就不给政策支持，这让农民无所适从。合作社越大，反而越容易造成内部少数人控制，外围农民就越是没有参与热情，这又加剧了合作社向大户控制的龙头企业方向演变。合作社的人员规模不能太大，但是业务量又要追求一定的规模经济，为了解决这对矛盾，无论专业合作和社区合作，都需要在基层横向联合的基础上发展纵向联合,这就是多层次合作。在我国农村，村以上的各种经济活动都被政府和官办供销社、信用社以及各种“龙头企业”所垄断，农民合作的空间有限。现在这种“三位一体”、“条块交融”的合作协会，在基层合作的基础上形成纵向的联合组织，为农民和农民合作社找到了“娘家”，也找到了更大的合作空间。
六、总结
农村、农民问题不仅是农业问题，农业问题更不仅仅是生产问题，而更多是生产关系层面的问题。农业问题，恐怕在农业之外，涉及整个农村金融、流通与科技推广体系的建设与整合，这就需要发展合作组织作为有效载体。至于专业合作的困难与问题，很多也要在专业合作之外寻找原因和求解之道。
合作制作为一种经济组织形式，与特定的成员身份和专业内容都没有必然联系。作为一般的合作组织立法，其实不必限定成员的农民身份，但是对于以农为主的合作组织可以采取更多扶持措施。只有提高农业和农民的组织化程度，才能对接国家在新农村建设中的资金投入和政策投入。国际经验表明，完整的农村合作既要包括社区合作，也要包括金融合作，缺乏金融合作就是无源之水，缺乏社区合作就是无本之木。
对于合作组织来说，最本质的特征并不在于经营范围，而是服务对象以组织内部成员为主。试图通过限定经营范围来保证为农服务，这是一种南辕北辙的天真想法；为农服务的宗旨要依靠合作组织的内部构造来实现。因此合作组织立法不必强调专业内容。在东亚小农社会条件下，合作社的综合化是个必然趋势，综合合作一般要以社区为载体。没有各种专业合作的内容，社区合作固然是空中楼阁；没有社区合作的依托，各种专业合作也只能是无本之木。为了解决基层合作的人员规模不宜过大，而业务量又要追求规模经济的矛盾，无论专业合作和社区合作，都需要在基层横向联合的基础上发展纵向联合。大合作必须通过多层次合作来体现。
农民有着很好的信用，但是这种信用的边界很难超出地缘乃至业缘的边界。农民对于银行之缺乏信用，除了抵押物资源不足，主要原因是两者之间信息不对称，管理半径过长。农村金融的现实是，在现有银行体系下，穷人不断把钱借给富人，农民不断把钱借给城里人，造成恶性循环，农村不断失血，积重难返。农村经济资本固然短缺，但是社会资本是充裕的。有鉴于此，应该尽量依托地缘、业缘关系发展和规范合作社，包括发展和规范合作金融业务。现阶段的合作金融可以评级、联保为主，不直接发生存贷款活动。
我们既不必限定合作组织的成员身份，又不必限定合作组织的专业内容。经过工商登记或民政登记，合作组织的法人主体地位即得以确立。在大合作、综合合作、多层次合作的必然趋势下，单一的业务主管部门就无从谈起。没有任何单一的部门能够承担这样包罗万象的“主管”职责。合作组织与业务“主管”部门之间既没有隶属关系，更没有产权关系，但是，一旦设置了这样的“主管”部门，这样的部门就倾向于把合作组织作为自己的附属物，又倾向于按照自己的业务范围来限定合作社的“专业范围”，这必然不利于合作组织的自主发展。
如果要体现国家对于合作组织特别是农村合作组织的扶持政策，可以考虑设立合作事业发展基金，由多个部门会同合作组织推选的代表共同管理。
又如同公司组织，合作组织的面对的执法主体是多样化的，从农业到卫生、环保、食品安全，从工商、税务到财政、金融，这在社会经济生活日益复杂化的今天是不足为奇的。“婆婆”虽多，还是需要一个“娘家”，这就是合作协会，建议在立法中明确其地位和作用。如在我国台湾地区，储蓄互助合作社被要求加入储蓄互助协会。作为自律组织，合作协会可以发挥登记机关、执法部门所不能起到的作用，并可受政府委托承担行业指导、协调职能。
总而言之，合作组织立法不应削足适履，而应留有余地。不应成为狭隘的部门立法，而应多考虑不同领域、特别是来自农村基层的诉求。希望这部立法全面体现中央一号文件的最新精神，无愧于全社会各方面的长久期待。
其他参考资料：
陈锡文：“关于中国农业合作制的若干问题”，《农村合作经济经营管理》，1999(2)。
韩俊：“21世纪中国农业改革发展的趋势与策略”。《国家行政学院学报》，2000(6)。
附件二：
《农村合作协会条例》立法建议书
（初稿）
引言
根据2006年全省农村工作会议的精神，瑞安在全省、全国率先组建农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的农村合作协会——瑞安农村合作协会，大力开展新型合作化综合试点工作，已经在实践中初见成效。
瑞安改革的具体方案不是一下子和盘托出的，而是步步深入暗藏玄机，又在第一时间先声夺人，稳住局面，以资源重组的净收益巩固各方面的参与。这是一系列合作的博弈，其他地方单靠自身力量难以达成，往往陷入部门利益的怪圈不能自拔。“三位一体”涉及农业、农村、供销、金融、经贸、科技、民政、社保等各个领域，又涉及政府与民间的互动，任何职能部门或分管领导“牵头”，按照官场的常规都是难以操作的，而且容易变成部门之间摩擦冲突的由头（当然部门之间的这些问题并非“三位一体”带来的，“三位一体”的推进恰恰暴露了这些由来已久、根深蒂固的弊端）。
瑞安经验固然不是十分成熟，但是基本的结构和路径是清晰的。这个结构和路径的形成有一个反复磨合的过程，有必然性，也有偶然性。关键在于超越旧有观念和既得利益，进行理论创新和制度创新，建立一套继往开来、推陈出新的论述，更要在各种利益关系之间进行大量的平衡、协调、补偿和置换。
瑞安改革的可贵之处是基本没有动用行政强制，也能成就这样一番局面，这恰恰说明“三位一体”的构想有着客观的社会现实基础，有着可行的或者可能的结构和路径。
但瑞安只是找到了一个平衡点，这个平衡是动态的、脆弱的，尤其是缺乏体制上、法律上的保障。在其他地方的推广过程中，如果仍然是“摸着石头过河”，就难免事倍而功半，甚至迷失方向。
因此有必要把瑞安的结构与路径中具有普遍意义的因素以法律的形式固定下来，既有利于巩固瑞安的局面，也有利于更多地方的推广工作。
当然，全国人大立法暂时或许还不现实，但是可以先行制定地方性法规或行政法规。例如《农民专业合作社法》出台之前几年，浙江省已经有了《农民专业合作社条例》。浙江有条件有能力在合作组织立法上继续走在全国前列——尽速出台《浙江省农村合作协会条例》。或者由国务院制定全国性的《农村合作协会条例》。
一个法治国家或法治省份的重大变革，理应立法先行。这个立法在经验上、理论上其实都已经没有多大的困难，如果遇到一些阻力更可能来自一些利益集团，所以绝对不能变成部门立法，而要有整体上的思考和设计。
概括言之，应该通过立法赋予农村合作协会作为特殊社团法人的半官方地位，并明确农协及其信用部、供销部、科技部等的法人登记以及业务主管问题。农协要通过立法建立双重会籍制度，会员分级制度。把农村合作三位一体建设与农村金融、流通、科技体制改革以及整个农村综合改革统筹考虑。
农村合作协会立法要点
一、《农村合作协会条例》作为地方性法规或行政法规，又是一部社团特别法，按照合作组织原理以及中国国情构造一种特殊的社会团体法人。这种特殊社团法人——农村合作协会要比一般的社会团体更紧密，又比合作社稍松散，而且要利于开展经济合作活动。以此促进农民专业合作、供销合作、信用合作的发展、规范与改革，加强三类合作组织的合作、联合与整合，稳步扩大农民以及农民专业合作社对于农村合作协会的参与，落实农民在新农村建设中的主体地位，推进农村合作“三位一体”建设。
瑞安农协以基层农民专业合作社为基本会员，这些合作社是按照《农民专业合作法》规范的。但农协本身是按照国务院颁布的《社会团体登记管理条例》进行登记的，瑞安农协的供销部、信用部、科技部又是按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》进行登记的。其中瑞安农协信用部的业务主管单位是银监办和人民银行，瑞安农协科技部的业务主管单位是科技局和科协，瑞安农协供销部的业务主管单位是经贸局和供销社。上述结构设计是在合作社、社会团体、民办非企业单位之间建立有机联结，并把不同政府部门的涉农职能进行融合。在没有农协立法的条件下，这是迫不得已的做法。但是农协立法可以参考这些经验。
二、按照县域建立农村合作协会。省级、全国可以暂不设立，或者成立农村合作协会联合会。一个县域只成立一个农村合作协会，辖区内的农民专业合作社、供销社、信用社都要进入（村经济合作社、资金互助社等合作组织也可进入）。赋予农村合作协会半官方地位以及各种税收优惠。
三、建立会员分级制度。县域内农民专业合作社、村经济合作社以及资金互助社进入合作协会，成为基本会员；供销联社、信用联社（合作银行）以及其他农民专业合作社联合社（专业协会）或区域性联合社作为核心会员；一般农户可作为联系会员。不同级别的会员享有不同的权利。
四、建立双重会籍制度。合作社加入合作协会，合作社的内部成员同时加入。这就是双重会籍制度。
如果只是合作社加入合作协会，那么合作协会仅仅是一个合作社的行业协会。一般的行业协会好比“独联体”或者“邦联”，但农村合作协会与合作社之间需要建立一种类似“联邦”的紧密关系，这在法理上需要双重会籍制度作为支持。
上述会员分级以及双重会籍制度的奥妙所在，是既尊重现有利益格局，又建立农协直接联系农民的通道，不断巩固和扩大农协的群众基础，反过来促进农民专业合作社的规范化建设以及供销社、信用社和其他涉农部门的深化改革。
农协可以授权合作社使用冠名如“XX农协XX合作社”，逐步建立统分结合的“农协——合作社”两级法人制度。
五、依托农村合作协会，促进和深化供销社、信用社改革。供销社、信用社原有社员进入合作协会，成为联系会员，相应的权益由农村合作协会或其供销部、信用部进行托管、维护。供销社、信用社本身仍可维持其原有法人地位，资产、人事、业务不受直接影响。
信用联社（合作银行）转而依托农村合作协会、合作社开展信用评级、小组联保等业务，拓展营销网络，增强社区服务，既控制银行风险、又放大农村信用。
对于原有社员股金已被清退的供销社，更要推动其开放重组融入农协，发挥骨干作用，从根本上保障供销社的回归三农与回归合作制。
六、农协既是合作社的自律组织，又可按照法律授权和政府委托开展工作。《条例》应明确政府通过农村合作协会对于农民专业合作社给予指导、扶持和服务（瑞安今年的《政府工作报告》已经作此规定）。鼓励专业合作纵向延伸，按照产品或服务类别成立挂靠农协、覆盖全市的各种专业委员会，以较低成本实现较大范围内的组织化；鼓励社区合作重心下移，汲取乡土资源，发展综合服务；为基层合作嫁接金融、流通、科技等功能；在乡镇层级大力培育中心合作社，增强其辐射和带动作用。
七、农村金融问题。把合作金融、资金互助纳入农协体系。引入类似美国“社区再投资”的规定。探索各种涉农保险的整合，如农业保险、农村合作医疗、失地农民保障、农村养老保险以及新近推出的政策性农村住房保险等。
八、农村流通问题。推广使用农产品集体商标，加强质量控制。鼓励联购联销，发展连锁服务。对于“放心店”认证，可以农协或其供销部以中介机构进行认证，而不是政府部门直接介入。
农村流通问题也包括土地流通问题（土地流转问题）。农协或乡镇中心合作社可以是一个土地流转中介载体。
九、农村科技问题。科技支农以合作社为主要载体，科技特派员与合作社结对，加大农业共性关键技术的攻关力度，以确保“三位一体”建设的科技支撑。
县乡农技推广体系的改革还可以探索一种“政府买单、农民（农协）点菜”和“有限竞争，存量激活”的办法。
比如有些乡镇农技站，要么实际是商业化运营，要么濒于瘫痪或事实瘫痪，造成资源闲置。但是要把这些机构人员精简掉，困难太大，而且客观上农民也需要这些服务。在欠发达地方这些人一旦被精简，最大可能不是就地转为（基于市场机制的）为农服务者，而是外流到外地或其他领域。因此，可以考虑暂不涉及机构撤并、编制精简和身份转换，而是把相应的政府经费拨付农民（农协），专款专用，由农民（农协）拿这笔钱自行选聘农技站、农技人员为自己服务。整个过程无需发生实际的资金往来，只要建立一个记帐结算机制就可以了。为防止改革冲击过大，开始阶段可以限定在现有的机构、人员中进行选择，这就是“有限竞争，存量激活”。
十、以农村合作三位一体建设为契机，进一步推动农村综合改革，打破条块分割，进一步沟通、协调、整合现有涉农体制和资源，促进县乡机构改革和政府职能转变特别是涉农部门的职能转变，实现农村行政体系与农村合作体系的相互补充，统筹城乡发展。
[①]张国卫：“本报记者对话农垦局原副局长丁力受贿案办案检察官”，检察日报，
[②] E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年，第68、328页
[③]
[④] 《毛泽东读社会主义政治经济学批注和谈话》
[⑤] “大道有形：新农村方程式求解——新农村建设需要农村合作组织” （中共中央党校经济学部、21世纪经济报道联合主办论坛），21世纪经济报道，
[⑥] “后税费时代：新农村建设再求解”，《21世纪经济报道》21世纪北京论坛·迎“两会”系列，
[⑦] “后税费时代：新农村建设再求解”，《21世纪经济报道》21世纪北京论坛·迎“两会”系列，
[⑧] “后税费时代：新农村建设再求解”，《21世纪经济报道》21世纪北京论坛·迎“两会”系列，
[⑨]