萌宝驾到邪帝宠妻无度:信息浏览

任亦秋

当下，经济改革已到触及深层次矛盾的“深水区”，需要政治体制改革来推进。转变政府职能，建设服务型政府，既是政治体制改革的切入点，也是行政管理体制改革的重要内容和目标。我省市场经济体制改革走在全国前列，率先进行行政管理体制改革亦已成必然。本文运用这次所学的公共管理的基本理论和方法，借鉴考察澳大利亚国家公共管理有益经验，仅从政府公共服务建设法制保障的视角，对我省建设服务型政府作初步分析，提出一些建议。

一、提升对服务型政府建设重要性和紧迫性的认识

所谓公共服务（Public Service）是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务总称。具体地说，政府运用公共资源，根据权力、正义等公共价值，积极回应社会公共需要，为实现社会福利最大化而提供社会产品与服务，以求平等地解决社会成员的基本生存、基本生活问题，平等地改善公民的生活状况、提高公民的生活质量。

思想是行动的先导。在西方国家，政府履行公共服务职能，是政府合法性的基础。公民平等、普遍地享受政府提供的公共服务，是公民一项基本权利。同时，这也是政府管理体制改革的目标。在我国，政府应当比西方国家的政府更好地履行公共服务职能。这是由国家人民当家做主的性质和社会主义制度优越性决定的，也是当前克服金融危机，促进经济、社会、文化发展，构建和谐社会的任务决定的。建设服务型政府的必要性具体体现在以下几个方面：

1、弥补“市场失灵”。我国正在逐步推进社会主义市场经济体制改革，市场经济“看不见的手”在有效配置资源方面发挥积极作用，亦因此而使我国经济发展取得令世人瞩目的成就。与此相随，贫富差距拉大、环境恶化、资源短缺、社会保障不完善等矛盾凸现，严重影响经济社会发展和社会稳定。建设服务型政府，转变政府职能，用政府“看得见的手”干预“市场失灵”，是保障我国经济社会稳定、健康、快速、可持续发展的必然选择。

2、促进经济发展和转型。经济发展由投资、出口和消费“三驾马车”拉动。建设服务型政府，要求政府提供更多的公共产品和公共服务，增加教育科技、医疗卫生、社会保障、就业扶贫、环境资源保护、公共设施与公共事业等方面投资，从而拉动经济增长。我国成功度过这次金融危机的影响，实现今年GDP增长8%的目标，其中加大公共产品和公共服务方面投资，是有效的应对举措之一。政府提供足够的公共产品和完善公共服务体系，解决群众后顾之忧，有利于促进消费，拉动内需。尤为重要的是，公共产品和公共服务方面的投资属于社会性投资，如果我国不能进行大规模的社会性投资，建设一个健全的社会基础设施，就不可能转型成为一个以内需为主体的消费社会。没有社会的转型，也就没有经济的转型。社会的转型是经济增长的新动力和新资源。

3、实现社会公平正义。社会公平正义是社会稳定的基石，是和谐社会表征之一。公共产品和公共服务具有非竞争性（Non-Rivalness）和非排他性(Non-Excludability)，因而具有权利性、普遍性和公平性。建设服务型政府，强化政府履行公共服务职责，就能使宪法规定的公民权利得以实现，增加社会福利，真正做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，实现社会公平和正义，建设和谐社会。同时，在公共服务体系建设过程中，政府有责任保障公民充分地参与公共决策，公众的利益诉求得到正常表达，既有利于科学决策、监督政府，又有利于稳定社会。

二、澳大利亚公共服务体系及特点

澳大利亚位于南太平洋和印度洋之间，国土面积769.2万平方公里，人口2200万。澳大利亚属于经济发达国家，据2008年年底统计，全国GDP达约1.14万亿澳元，财政收入248亿澳元。人均GDP3.5万澳元（世界排名为18，中国排名为88），近几年增长率为4%左右。澳大利亚在经济上奉行“新自由主义”，行政管理上奉行“新公共服务理论”。近几年来，澳大利亚政府致力于行政管理体制改革，其良好的公共服务能力和完善的公共服务体系堪称典范。“他山之石，可以攻玉。”澳大利亚公共管理及政府管理改革值得我们借鉴的主要有以下几个方面：

1、政府管理理念。澳大利亚实行西方民主体制，实行三权分立、多党轮流执政的基本制度。我们坚持人民代表大会制度和政治协商制度，坚持“四项基本原则”，绝不可能实行三权分立、多党轮流执政的政治制度。但在政府管理方面的很多理念和具体政策，值得我们学习研究，为我所用。20世纪80年代以来，澳大利亚以构建“有限、高效、服务、法治”政府为目标，着力改革公共行政管理体制，核心是转变政府职能。澳大利亚认为，政府职能是“掌舵”而不是“划浆”，政府应该将市场机制、公共权威机制和社会自治机制结合起来实现良好的治理；政府主要职责是“服务”而不是“管理”，社会公众是“顾客”，政府服务应当以顾客为导向，应当增强对社会公众需要的回应力。在此理念指导下，进行了一系列改革措施，虽仍处改革过程中，但已有明显成效。我国正处社会转型时期，基本经济制度和经济社会发展阶段、国情不同于澳大利亚，况且澳大利亚的公共管理体制改革也有弊的一面，因此不可能全盘接收，但建设服务政府的理念，精简机构，适当给地方放权，明晰层级权责，公共财政政策，绩效评估，引进市场竞争机制，发挥公众、社区和社会组织参与管理等方面的做法和经验则值得借鉴。

2、合并与放权。澳大利亚实行联邦、州和地方（市镇）政府三级管理体制。20世纪70年代改革前，一方面联邦政府实行中央集权政治模式，联邦政府机构臃肿，人浮于事，导致州、地方政府缺乏活力，带来专制、低效和腐败的弊端；另一方面，地方政府数量多、规模小，财政收入少，地方政府差异大，公共服务能力不足，导致地方发展严重不平衡。为此，在80年代后期，霍克政府执政后开始大规模改革，通过裁撤、分解、合并和重组，到目前为止，联邦政府组成部门从28个减少到18个，地方政府从826个减少到556个。仅从昆士兰州来看，改革前地方政府153个，改革后合并为73个。同时，明确联邦政府、州政府和地方政府的具体职责。与政府分级管理相适应，财政上实行分税、分级的管理体制，事权财权相统一。机构精简合并仅是第一阶段，能力建设、地下管理和立法改革正在推进中。我国宪法规定，实行中央集权统一的国家，分中央、省、市、县、乡镇五级管理体制。毋庸讳言，中央集权、统一有利于国家统一，提升宏观调控能力，集中办大事能力，政令和市场统一。在此基础上，如何适当放权于地方，增强地方政府管理事务的灵活性，明晰各级政府的职责，并对地方政府进行裁撤、合并，以提高行政效率和增强地方政府公共服务的能力，是政治体制改革重要命题之一。我省近几年来进行的“扩权强县”的探索，促进县域经济的发展，增强了县级人民政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的能力，已有成功的经验，值得总结、推广和深化。

3、法治保障服务政府构建。作为一个高收入、高税收和高福利的国家，澳大利亚各级政府所提供的公共产品和服务是全方位、多层次、多领域的，有完善的社会保障体系，均等的教育体制，高水平的医疗卫生保障，科学的城市规划管理，严格的环境资源保护，充足的公共服务资源，合理的公共财政管理，等等。而这一切如何做到的呢？依靠法治。上述列举的领域，都是通过立法确立，且依法得到执行，依法监督实施，依法司法保障。仅就环境保护领域看，目前在联邦层次环境保护法律有50多个，有诸如《国家环境保护委员会法》、《环境保护和生物多样性保持法》等基础性立法，也有诸如《濒危物种保护法》、《海洋石油污染法》、《大堡礁海洋公园法》等单项立法。此外，还有州的20多个地方立法。显而易见，服务政府和法治政府不可割裂，推进建设服务型政府与推进法治政府应当齐头并进。当前，无论中央立法还是地方立法，无论是人大立法还是政府立法，在政府公共服务方面立法太少，甚至不够重视，那种习惯以文件、政策来推动服务政府的建设的思维已经不合时宜。澳大利亚的经验显示了我们的差距，也指明了我们建设服务型政府的路径。

4、政府与民间组织合作。服务型政府是合作政府，即政府应当与其他公共管理主体如NGO（非政府组织）、基层自治组织、企业等合作提供公共服务，让社会公众广泛地参与公共事务管理。首先，政府在公共服务供给中居主体地位。无论在公共服务制度产品供给、财政支出方面，还是在具体服务、实施方面，都是政府的重要职责。澳大利亚政府在社会保障、医疗保险、教育、交通及信息方面的公共支出占财政总支出80%左右。2005年，我国用于社会性职能的公共支出仅占财政支出的27.46%。2006年，我省用于科教文卫支出453亿，占财政总支出1472亿的30.8％。其次，充分发挥非政府组织的作用。政府应当将部分公共服务职能（如准公共产品）交给社会承担，建立政府与社会的合作伙伴关系，有效处理社会公共事务。民间社团参与公共服务是澳大利亚公共服务体系典型特征。仅就社区服务来说，澳大利亚社区服务十分发达，大量的具体社区服务由民间组织承担和组织实施，为居民提供了从“摇篮”到“坟墓”的全方位、专业化的服务。据估算，我国大约有各类民间组织30多万个，专职人员300多万人。我国共有77万多个社区居委会，近40万名社区居委会专职工作者。2006年，全省经民政部门登记的社团共有12470个，民办非企业单位10810个，村（居）委会3.67万个，社区服务志愿者组织2.69万个。建立政府与其他公共管理主体共同提供公共服务的多中心社会治理模式，已经具备了组织与资源基础。

三、构建我省公共服务地方性法规体系的设想

建设公共服务型政府必须由中央政府和地方政府共同构建，作为经济社会发达省份的浙江省理应率先垂范。建设公共服务型政府涉及公共服务理念选择、公共服务模式确立、公共服务政策制定等方面，而这一切的关键在于构建什么样的地方性法规体系和如何构建公共服务地方性法规体系。

（一）在地方立法工作指导思想上，实现从重视经济立法到重视社会立法的转变。

观念决定思路，思路决定决策，决策影响结果。首先《宪法》第十五条规定：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”这实质上是强调正确处理好政府宏观调控和市场机制配置资源的关系问题，不是规定经济立法和社会立法的关系问题，长期被误读并提出“以经济立法为主”的不科学的立法政策。地方立法限于权限，实际上也无权制定具有宏观调控功能的“经济立法”，大量的地方性法规属于对地方经济、文化和社会事务的管理。因此，地方立法应当树立“以社会立法为主”的指导思想。其次，摒弃社会立法与经济立法对立的错误观念。教育公共服务是现代经济增长的先导，社会保障公共服务是现代经济增长的保证，公共科技投入是现代经济增长的推进器。因此，社会立法和经济立法水乳相融，共同促进经济社会的发展。再次，研究表明一个国家在人均GDP1000美元至4000美元左右的发展阶段，公共支出的主要对象从提供社会基础设施转向提供教育、卫生和福利、社会保障和收入再分配。因此，必须全面完善政府公共服务职能，建立完善的社会保障制度，社会对公共服务的需求。否则，因公共产品和公共服务的短缺，将导致经济发展的中断、停滞，社会利益失衡和社会激剧动荡，甚至执政党丧失执政地位。拉美国家教训不可谓不深刻。

（二）研究社会立法内在规律，遵循公共服务的基本理论和基本原则。

社会制度不同，经济社会发展阶段不同，政府提供公共服务的重点、供给水平和制度安排各不相同，但政府公共服务供给和社会公共需要必须保持相应平衡是基本规律。地方立法应当充分考虑国情、省情，分清轻重缓急，兼顾公共服务的适度水平、覆盖面和财政承受能力。总体上说，我国政府包括我省公共服务水平在很多方面落后于中等收入国家水平，有些指标甚至落后于低收入国家水平。当前亟需建立和完善政府公共服务制度和体制，明确划分中央与地方政府公共服务职能，建立现代公共财政和转移支付制度，重点加强公共教育科技、公共卫生保健、社会保障方面的投入，扩大社会保障和公共卫生覆盖面，逐步解决地区失衡与城乡严重失衡问题。

社会立法应当符合政府公共服务本质、特征要求，遵循以下几项基本原则：（1）权利原则。享受政府提供公共服务权是公民的一项基本权利。我国《宪法》规定公民享有劳动就业、社会保障、社会救济、医疗卫生、教育等基本权利，国家尊重和保障人权。《世界人权公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》规定保证公民享有公共服务权利。与公民权利相对应的则是政府义务，建设公共服务型政府不仅是政治体制改革的内容和目标，而且也是依宪治国、建设法治政府的必然要求。（2）普惠原则。公共服务的“公共”涵意包括所有公民共享，范围覆盖全社会。（3）公平原则。公民在权利面前一律平等，公共服务具有再分配功能，追求平等是其重要目标。（4）公益原则。公益性是公共服务区别于私人服务的本质特征，政府应更多更广地免费或优惠提供基本的公共服务。当前公共服务主要应由政府供给为主，非营利组织和私营供给为辅，正确处理标准化和个性化、公平和效率的关系。（5）合作原则。“政府责任”是公共服务立法的特有品质，“民间参与”是公共服务立法的基本思路。政府和社会合作，有利于弥补政府公共服务供给不足，有利于公共服务科学决策，有利于公民参与社会政治生活和监督政府，有利于培育公民社会并促进社区自治功能。

（三）依据上位法和根据浙江实际，建立和完善公共服务制度地方性法规体系。

我国不完备的公共服务法律体系是制约建设公共服务型政府的主要因素。公共服务法律体系包括：公共服务组织、公共服务运行、公共服务监督管理等方面的法律、法规。尽管地方立法权限有限，但在公共服务制度方面立法则大有可为。我省制定出台了不少这方面的地方性法规，但仍存在思想上不够重视，立法速度不快，公共服务制度领域不宽，公共服务标准不高，提供公共服务主体单一等问题。笔者认为，从现在到“十二?五”规划期间，在已制定的地方性法规基础上抓紧修订、制定下列方面的地方性法规：

1、社会保障和就业公共服务方面：修订浙江省职工基本养老保险、失业保险、制定工伤保险、职工基本医疗保险、生育保险、最低生活保障、征地补偿和被征地农民基本生活保障、城镇住房保障、社会救助、社会保险费征缴和监督管理等条例。在劳动和促进就业方面，制定就业促进、人力资源市场管理、最低工资保障、专业技术人员继续教育条例；修改集体合同条例，制定劳动合同、劳动争议调解仲裁条例。

2、教育和科技公共服务方面：修订义务教育、中等职业技术教育条例，制定民办教育促进、学前教育条例；修订科学技术进步、科技成果转化、专利保护，制定高新技术促进、企业创新促进等条例。

3、文化和卫生公共服务方面：修订文化市场管理、历史文化名城保护、文物保护条例，制定公共文化服务管理、广播电视传输保障条例；制定爱国卫生、精神卫生、食品药品安全监管、农产品质量安全、生活饮用水水源保护等条例。

4、环境资源保护和节约利用公共服务方面：修订水污染防治条例、实施水土保持法办法、自然保护区管理、风景名胜区管理条例，制定环境保护、湿地保护、森林公园管理、重点污染物总量控制和排放许可证管理、生态保护补偿等条例；修改实施节约能源法办法，制定循环经济、资源综合利用、清洁生产促进、固体废弃物利用、节约用水、土地利用总体规划等条例。

5、城乡规划和城市管理公共服务方面：修订城乡规划管理、村镇规划建设管理、物业管理条例，制定城市管理相对集中行政处罚权、城市市容和环境卫生管理、出租汽车客运管理、市政公用事业特许经营管理、城市养犬和燃放烟花爆竹管理等条例。

6、农村农业公共服务方面：修订基本农田保护、农业自然资源综合管理、村集体经济组织、农民专业合作社条例，制定耕地质量管理、集体土地流转、集体资产管理、农作物病虫害防治、集体土地房屋拆迁、集体建设用地使用权管理、农村合作医疗、农村社会养老等条例。

7、社会管理和非政府组织管理公共服务方面：修订机关团体企事业单位治安保卫、暂住人口管理、实施村民委员会组织法办法、殡葬管理、信访、综合治理条例，制定公共安全应急管理、公共复杂场所和行业治安管理、社区矫正、预防和制止家庭暴力、促进中介组织发展、人民调解、社区居委会工作等条例。

8、政府职能转变方面：修订行政执法监督、预算监督管理、行政事业性收费、预防职务犯罪条例，制定重大事项行政决策程序、行政处罚许可强制执行程序、政府信息公开、政府非税收入管理、政府投资项目管理和审计监督等条例。

（四）坚持立、改、废并重，进一步加快社会立法步伐并提高立法质量。

构建我省公共服务制度地方性法规体系，时间紧迫，任务艰巨。省委、省人大常委会、省政府及其工作部门应当思想统一，认识一致，统筹规划，形成合力。（1）规划与计划先行。省人大常委会科学编制中长期立法规划，在此基础上根据轻重缓急、需要与可能，编制年度立法计划，稳步、有序地实施。（2）立、改、废并举。及时废止不适应经济社会发展、不适应建设公共服务政府的地方性法规，抓紧修订完善已制定的涉及公共服务制度的地方性法规，加快制定新的公共服务制度方面的地方性法规。（3）地方性法规与政府规章并进。对条件成熟的，由省人大常委会制定地方性法规；对条件尚不成熟的，由省人民政府制定规章，待实施几年后提升为制定地方性法规。（4）整合社会立法资源。对列入规划的立法项目，各起草单位落实领导、人员、任务、时间，将法规起草任务作为依法行政考核的重要内容。发挥高等院校、研究机构、协会的作用，可以采取组织起草小组联合起草、招投标委托起草等多种方式，提高法规起草效率和质量