扶贫开发面临的几个难题

张  平

消除贫困最终实现共同富裕，是社会主义的本质要求。新中国成立后，党和政府始终把解决贫困人口的温饱问题作为重要任务，带领全国人民不懈奋斗，取得了巨大的成就，特别是改革开放以来，我国扶贫开发工作进展之快，成效之大，为世界瞩目。20多年来，是我国经济社会发展最快、贫困人口减少最多的时期，从70年代末的2.5亿贫困人口，减少到九十年代末的3400万，农村贫困人口占农村人口的比重由30.7下降到4%。到2004年，全国农村绝对贫困人口2610万，占农村人口比重的2.8%。我省也和全国一样，常抓不懈，取得了巨大成效，我省的贫困人口已由80年代中期1200多万人减少到九十年代中期的700多万人，再减少到2000年的405万人。这是在云南这样一个三位一体的省份取得这样的成效是一个了不起的创举，尤其是最近几年来，省委、省政府高度重视扶贫开发工作，根据与时俱进的原则，不断总结经验，完善思路，围绕《中国农村扶贫开发纲要》确定的目标，举全省之力不断推进扶贫开发工作的深入开展贫困地区出现了政治更加稳定，民族更加团结，边疆更加巩固，社会经济更加协调发展的良好局面。但从我省的实际看，贫困面大、贫困程度深、点多线长、分布广，给扶贫开发开展工作带来了许多困难，我们必须认真分析存在的困难和问题，找出其规律性，寻求最佳的扶贫开发效果。为此，需要无数的理论工作者和实际工作者进行认真的思考、探索和勤奋的工作。

一是贫困人口存量仍然很大，贫困人口减少的幅度明显降低。到2004年底，全国农村绝对贫困人口2610万，占农村人口比重的2.8%，低收入人口4977万，占农村人口比重的53%。我省仍有绝对贫困人口262.3万人，占农村人口比重的8.1%，高于全国五点三个百分点（其中有80万左右的残疾人）。低收入人口515.4万人，占农村人口15.9%，高出全国十点六个百分点。两项指标均占全国的10%左右。贫困人口的减少的幅度明显降低。从2001到2004年各年份中，从全国的情况看，国家扶贫办主任刘坚透露，2003年未解决温饱（人均年纯收入637元以下）的贫困人口不但没有减少，反而增加了80万人，这是20多年来的第一次。从我省的情况看，从2001年到2004年各年份中全省脱贫人口的数量分别是170.75万、165.44万、159.55万和127.34万人，表现出逐年递减的趋势。

二是特殊的地形地貌导致自然灾害频繁，已解决温饱的人口返贫率高。我省是一个典型的高原山区省份，山区面积占国土面积的94%，平原（坝子）仅占6%，贫困人口生活的环境或是高寒冷凉，生态恶化，资源短缺，或是石漠化严重、干旱缺水、寸土如金的地区。境内海拔高差大，最低海拔为76.4米，最高海拔为6740米，海拔高差达6664.6米，在境内六大水系切割下，形成高寒冷凉山区与峡谷V字型地貌并存。此类V字型峡谷山区地貌，地无“三尺平”，交通极其不便，农业生产条件极差，耕地资源奇缺，当地干部、群众形容其耕地是“挂”在陡坡上，将耕作方式形象地表达为“壁耕”，每年春耕生产和秋收时节，都会发生人员、牲畜因滚坡而导致伤亡的情况。对高寒冷凉山区而言，人均耕地较多，但因海拔高、无霜期短、气温低、积温不足、农作物产量低而不稳。这两类地区是山体滑、崩塌、泥石流、冰雹、霜冻、洪涝等自然灾害最频繁的地区。恶劣的自然环境和气候条件，造成区域内绝大多数农民不可避免地成为新的贫困人口。环境造成的贫困问题，已经成为某些地区发展的极大阻碍。生态环境问题是大多数贫困地区的主要致贫因素之一，全省大部份贫困人口居住在自然条件恶劣、经济落后的高山峡谷、喀斯特地区、高寒山区、干热河谷、生态严重退化地区。这些贫困的农村和家庭，生产的目的主要是供养人口，维持生计需要。低下的生产技术、劳动密集、投入不足，对提高资源经济价值，促进资源经济转化的作用不强，加之生产能力不高，人口又不断增长，在贫困的生存底线上，为了获得足够的资源，人们于是以破坏性的垦殖、乱砍滥伐来维持生活。据有关资料表明，在全省73个国家扶贫开发工作重点县中有19个县水土流失面积占国土面积的50%以上，因环境恶化造成的贫困现象非常突出；长期以来，采选业形成的采空区、采矿废石、冶炼渣及尾矿占地面积近百平方公里，而复垦率仅为0.1%—0.2%，远远低于全国12%的平均水平，造成的地质灾害和土壤污染，加剧了当地的人地矛盾。全省土壤侵蚀面积占土地总面积的36.88%；石漠化面积占土地总面积的5.5%；据2002年统计，天然草场退化面积已占可利用面积的83.04%……。如何打破这种环境与贫困相关联的恶性循环是困扰云南扶贫开发工作一大难题，也是对云南扶贫开发所面对的挑战。

“九五”期间，全省仅洪涝灾害受灾面积就在3553万亩，成灾1960万亩，受灾人口达4096万人，因灾死亡1925人，直接经济损失193.5亿元，加上干旱、地震等灾害年年发生，导致农村人口返贫率极高，一般年景都在10%以上，最高年份曾达到当年脱贫人口的1/3。根据国务院扶贫办对国定贫困县的调查，正常年景返贫率在10%—15%，重灾年份达20%以上。而我省情况是2001—2004年的返贫人口占贫困人口存量的比重分别为： 29.87%、41.08%、50.8%，全国2003年返贫人口1540万人，占53.7%，2004年48.13%。除特殊年景外，我省都远远高于全国平均水平。据有关资料表明，在当年返贫农户中，遭受严重自然灾害的户占42.2%。有残疾人或重病、大病患者的户占26%。以上事实反复说明，严重的自然灾害威胁人类的生存与发展。

三是社会发育程度低，边境地区少数民族整体贫困现象十分突出。由于自然和历史的原因，有景颇、独龙、怒、佤等8种少数民族约66万人，从原始社会末期直接过渡到社会主义，这些直过区民族，阶级分化不明显、土地占有不集中、生产力水平十分低下。经过50多年的发展，经济社会有了很大的发展，目前人口已达125.7万。社会制度的变迁，对其生产力发展有一定促进作用，但并未能从根本上提高其生产力水平。社会发育程度低，生产力水平低是导致这部分少数民族整体性贫困的重要原因。

云南省25个边境县中有17个是国家和省扶贫工作重点县，边境县人均GDP只有3614元，仅相当于全国的39%，全省的63%；农民人均纯收入1265元，为全国的48%，全省的74%，农村绝对贫困人口63万人，低收入人口近94万人；文盲、半文盲率高出全国十多个百分点；卫生设施普遍老化，缺医少药，临床手术基本无法开展，群众看病难、地方病、传染病多发，“因病致贫”、“因病返贫”现象交织发生，加之边境地区禁毒防治艾滋病等问题，形势严峻，毒品和艾滋病已严重威胁到一些边境民族的生存发展，以至于有的少数民族干部呼吁“救救边境群众”。边疆稳定是压倒一切的第一位工作，没有边疆的稳定，就没有国家的稳定和安宁。要想边境长治久安，必须采取特殊政策，支持边疆地区发展。我省是全国少数民族最多的省份，其中人口超过5000人的世居民族有25个，独有少数民族15个。我省独有少数民族中由于历史和自然等方面的原因，贫困人口有200多万，占其总人口的40%以上。7个本民族人口不足10万人的少数民族，总人口的一半以上处于绝对贫困状态。其中德昂族、怒族、独龙族的贫困人口数分别有1.7、2.4、0.6万人，占本民族人口的比例接近100%，这类少数民族整体贫困的现象在全国也不多见。

四是社会收入差距不断扩大，贫困人口和其他人群收入差距在拉大。以农民人均纯收入为例：1998年和2000年，我国农村居民人均纯收入分别为2162元和2253元，同期城镇居民人均收入为5458元和6316元，城镇居民收入是农民人均纯收入的2.5倍和2.8倍。从全省的情况看，改革开放以来，虽然全省GDP和总量在全国排列前移了4位，居全国第18位，但人均GDP农民人均纯收入，每万人拥有大学生和医务人员数、人口死亡率及经济社会发展综合水平等都处于全国后进地位。

2004年我省城乡差距进一步拉大，农民人均纯收入比城市人均可支配收入少7007元，仅相当于城市居民可支配收入的21%，两者收入差距比例为1：4.76，比2003年高0.3个百分点，比全国的1：3.2高出1.56个百分点，城乡居民收入差距为全国第二。如果加上城市医疗、交通、教育等方面不可比因素，城乡收入差距更为悬殊。农民人均纯收入与全国平均水平的差距扩大到1072元，全省129个县市区中，低于全国平均水平的有115个县，其中收入不及全国平均水平一半的有69个县。目前城乡居民收入差距和农民人均纯收入同全国平均水平的差距还在呈扩大趋势，这给我们实施扶贫开发形成了较大压力。

五是扶贫投入与实际需要差距较大。资金投入是扶贫开发重要的基础条件和内容，在很大程度上决定着扶贫开发工作的成效。云南是一个经济发展水平较低的省份，政府财政的扶贫投入能力不足。1994-2000年，扶贫资金投入量为135.8亿元，平均每年投入19.4亿元。2001至2004年，累计投入80.9亿元，年均投入27亿元。2001至2004年，全省每年242万人，脱贫人口人均扶贫资金投入量为2547元。根据国家有关部门的测算，当前解决一个绝对贫困人口的温饱需要1万元，帮助一个基本解决温饱的人口脱贫致富需要0.8万元。尽管我省用于扶贫的资金在全国名列前茅，但由我省扶贫资金投入水平相对过低，加之脱贫人口的经济基础过于薄弱，以至于脱贫成果难于巩固，每年有近100万脱贫人口返贫，贫困人口的净减少量不大。2004年底，全省还有515.4万低收入人口和262.3万绝对贫困人口，若要在2010年前解决绝对贫困人口的温饱问题，帮助低收入人口巩固温饱实现稳定脱贫，按照上述资金投入标准，按照目前中央、省、州、县以及各界的支持，共投入的数量是很难实现《纲要》确定的目的。因此，必须加大资金投入，目前的投入量仅为需求量的22.3%。

六是解决温饱与资源开发和生态环境保护矛盾突出。云南省地貌多为高原山地，地势起伏不平，土地利用限制性因素较多，贫困人口主要分布在深山区、石山区、岩溶地貌区，生态条件极为脆弱。为解决吃饭问题，不得不进行坡地垦殖，加上砍伐林木作为烧柴和建材、草山草坡过度放牧、挖山采矿采石等，导致地表植被破坏，水土流失加剧，生态环境退化严重，由此而引发的洪灾、泥石流又毁坏了原本就极为薄弱的生产、生活条件，形成越穷越垦、越垦越穷的恶性循环。多年来，云南省的木材、矿石等资源产品被大量开采。资源开发没有对贫困地区产生应有带动效应。当地贫困人口没有从中得到多少实惠。云南地处几大江河源头，生态环境建设的任务极为繁重，需要退耕还林还草的面积较大，但退耕后一个较长时期内贫困人口的吃饭和收入将受到较大影响，矛盾较为突出。生态环境作为一种公共产品，受益的是全社会，贫困人口作为应受社会救助的对象，没有能力也不应该成为生态建设的主要承担者。中下游地区、发达地区应该承担生态环境建设的义务，国家应加大转移支付的力度，并通过多种途径筹集生态建设资金，用于贫困地区的基础设施和生态环境建设，使贫困人口通过生态建设工程而受益，帮助贫困地区走上可持续发展之路。

七是贫困地区畸形的和单一的经济结构影响着贫困地区的发展。我省贫困地区经济发展水平很低，生产方式粗放，生产力落后，生产规模小，产业结构单一。20世纪70年代未至80年代初，我省农村逐步实行了以家庭联产承包责任制为主的双层经营体制。经营体制的变革，充分调动了广大农民群众的生产积极性，短短几年间，数千万贫困农民解决了长期未能解决的温饱问题。在城市郊区农业条件较好的地区，交通沿线等地区的部分农户逐步摆脱贫困，过上了温饱有余的日子。然而在交通闭塞，远离城市、基础条件较差的边远贫困地区，多数贫困农户沿用简单的生产方式和手段，从事单一的以种养业为主的自给不能自足的小生产经营。如怒江三县，泸水、福贡、贡山就是典型例证。这些地区由于海拔落差大，地无三亩平。由于客观条件所限，也只能从事单一而简单的种养业。73个贫困县基本上是以农业为主的县，第一产业占GDP比重一般都超过60%。贫困乡村单一的产业结构，落后的生产生活方式，再加上诸多因素的影响，使这些地区的大部分农户陷入了连简单再生产都难于为继的艰难境地。

实事求是是马克思主义的灵魂。我们要按照实事求是的原则，坚持一切从实际出发，科学决策，而科学决策来自对形势的正确把握、分析和判断。我们要尊重客观现实，用科学的态度对待所面临的难题，既不能急于求成，也不望而生叹，要树立信心，坚持打持久战，研究和制定切实可行的政策和措施，加大贫困地区的工作力度，不断创新扶贫开发新机制、新方法，推动扶贫开发工作健康发展。为全省260多万贫困人口解决温饱和515万人巩固温饱而作出不懈的努力。共同创造云南更加美好的明天。

                         作者单位：省扶贫办