被触手怪入侵身体18:中国地方政府社会管理创新的理论思考-中国选举与治理网

中国地方政府社会管理创新的理论思考作者：潘小娟,白少飞来源：政治学研究 2009.2来源日期：2009-6-24本站发布时间：2009-6-24 15:34:23阅读量：1182次    内容提要：政府管理如果缺少社会参与，很容易陷入政府难以管好和社会缺乏活力的困境，自然也难有良好的社会效果。如何才能使政府社会管理满足公众需求、符合社会发展趋势呢？ 近年来，中国地方政府积极探索，并取得了显著的成效。调查发现，政府社会管理创新应当扩大社会参与。         关键词：政府社会管理；社会管理创新；中国地方政府         改革开放以来，中国社会不断经历着全面而深刻的变革，地方政府担负着越来越多的管理社会公共事务的职责，在国家权力结构和治理过程中的重要性日益增强。为了保证社会管理职能的有效履行，地方政府不同程度地进行了管理创新，并取得了一定成效。本文将总结地方政府社会管理创新的经验，力求发现新形势下地方政府在社会管理方面朝着什么方向努力，受到哪些因素影响，又呈什么样的发展趋势。需要特别指出的是，本文讨论的政府社会管理是狭义范畴的，即政府对社会系统中除政治统治事务和经济管理事务外对社会公共事务的管理。         一、政府社会管理创新的典型探索         聚焦各级地方政府近年来的一些创新典型，可以从更新政府行政观念、调整职能实现次序、优化行政管理职能、倡导多元治理模式、整合管理资源、理顺行政体制、再造管理流程、改进管理方式等方面展开观察思考。         探索一：更新政府行政观念         近年来，不少地方政府更新行政观念，切实以社会公共利益为核心，密切政府与社会的关系。贴近了社会生活，更加注重和强调服务。信访工作既是政府权力与社会权利的直接接触点，又是行政观念与政府形象的外在体现，因而这一转变突出地体现在中国特色的信访工作上。2005年初，河南省义马市着眼社会主义和谐社会建设，变信访工作为群众工作，在整合原来信访局的基础上专门成立了河南省首个群众工作局，重点解决信访问题但又不局限于信访工作。群众工作局设立了法律服务室、交流谈心室、群众活动室、社情民意室、帮扶济困室5个窗口，新增交办转办、督促检查、指导协调、直接调查、情况通报和责任追究建议等“六大权”，并抽调相关部门专职人员集体接待来访群众，形成了信访新平台。“累了你就歇歇脚，渴了你就喝杯茶，气了你就消消火，这里就是你的家”，义马市群众工作局门口贴的这句问候语使昔日“火药味”十足的接访大厅变成了温馨的“群众之家”。一年多的时间，义马市市级负责人共接待集体访99批，占全市集体访总量的84% ，群众满意率达98%。局、站、室三级网络共登记群众诉求1317件，已办结1254件，占95. 2%①。信访工作的“沈河模式”则是以信访接待大厅为平台，建立了集中用权、责任到部门的矛盾调处新体制，以及根植于社区的三级信访工作网络，基本做到了信访问题就地解决、矛盾就地化解②。这种看似只是机构更名、机制调整的转变，实质却是政府行政观念的变革。正是这种不再把信访作为“矛盾中转站”、“问题积压处”的观念转变，才把政府信访的工作重心转移到了快速反映民意、真正解决问题上来。         探索二：调整职能实现次序         需要政府解决的问题包罗万象，即使均在法定的职能范围内，因其能力有限，也必须对政府行政的功能进行进一步的分类、分层。政府行政的功能不是一个散乱无章的集合，而是一个序列，是一个按轻重缓急次序排好的逻辑行列。忽视前一层次功能，意味着政府行政的缺位；过于强调后一层次功能，意味着政府行政的错位。政府职能实现次序的合理化是政府转变行政价值观的直接体现。         作为老工业基地的辽宁、吉林，经济发展和社会变革过程中有诸多问题和矛盾需要政府解决。辽宁省把棚户区群众最困难、最直接、最迫切需要解决的居住问题作为头等大事来办。经过努力，全省14个城市里5万平方米以上集中连片的破旧棚户区实现了彻底改造，改善了34. 5万户、120万棚户区居民的居住条件。吉林省也是从2005年开始棚户区改造工程，坚持“拆迁未动、回迁先行”，改造范围从城市延伸到县城，使困难住户的住房条件得到妥善解决③。社会管理的核心就是要改善和保障民生。随着房价的不断高涨，城市部分低收入家庭和普通职工的住房成为地方民生的老大难问题。努力构建多层次、全方位的住房保障体系，成为各地方政府新政的重点。天津市除对中低收入家庭进行廉租住房、经济适用房的分期或一次性补贴外，还对普通职工住房公积金贷款担保费进行补贴50%。江苏省南通市则通过给予廉租房实物安置结合租金补贴、减免等方式，对低保户、特困户“应保尽保”，率先在全国实现了中低收入家庭的全覆盖；启动社会保障性商品房建设项目、关心“夹心层”———中等偏低收入家庭。一些县(市)廉租住房的受益面也已开始覆盖到乡镇一级。国家建设部评价南通市构建的中低收入家庭住房保障体系，目前在全国同类城市中受惠面最广、补贴标准最高、保障体系最完善，具有示范意义④。其实，包括棚户区改造、廉租房制度在内的住房保障问题，以及就业、医疗、教育等其他问题都是事关民众生活生存的问题。改善民生问题，不仅是履行政府社会管理职能的必然要求，更是政府行政必须优先实现的基本职能。从世界各国和地区的经验来看，解决基本民生问题是政府行政的题中之意，是政府的份内之事，政府应该优先提供保障和支持。         探索三：优化行政管理职能         政府的社会管理职能是一个动态的历史过程，必须随着社会的变化而优化配置。不应仅看政府行政的规模大小和职能多少，更要着眼于政府行政在社会整体结构中的地位和作用，即看它是否形成了过多的行政管制，有否适应行政环境的动态发展，特别是是否最大程度地满足了公民社会和市场经济的发展要求。         2001年，无锡在全国第一个推出了“托管制”，对医院下放了经营管理权、经济分配权和人事用工权。2002年，对全市医疗机构进行了体制改革，整合后无锡拥有三级甲等医院6家及一批省内领先的专科医院等卫生资源。2005年，无锡市探索卫生发展新模式，将卫生局“一分为二”，成立无锡市医院管理中心，卫生局不再具体管理国有医院的经营等，而是将职能重点向公共卫生、社区卫生、农村卫生等大卫生工作转移，拿出更多的时间和精力来发展社区卫生，完善服务网络，让老百姓在家门口就能够解决常见病、多发病的就诊问题。一年多的运作显示，无锡卫生服务体系健全率达到94. 9% ，初步形成社区卫生服务框架，市民小病进社区的就医格局基本实现。新型农村合作医疗保险参保率已达99% ，在一定程度上缓解了农民因病致贫、因病返贫。无锡医改模式大大优化了政府的行政职能，促进了行政效率和公共卫生服务质量的提高，被誉为今后改革的“一个方向”。2005年，无锡市在总结卫生事业改革的基础上，进一步把“管办分离、政事分开”改革推广至全市卫生、教育、文化、体育等部门，同样取得了“管得更好，办得更强，社会得益”的初步成效。无锡社会事业“管办分离”改革的核心是实现“督、管、办”分离，实质是通过优化行政职能，实现政府职能转变，从而改进公共服务质量，为基层群众提供既方便、优质又均衡、实惠的服务。优化行政职能不仅有利于促进政府职能的彻底转变，而且也是更好地实现政府社会管理目的的关键所在。         探索四：倡导社会各方面力量共同治理         政府对社会的管理，特别是在事关民生的社会管理领域，政府绝对不能放弃自己的职责，同时还需要借助政府掌握的权力、权威和信息、资源，调动社会的积极性，充分动员社会各方面的力量，解决社会问题。         中国已经成为老龄化速度最快、老年人口最多的国家。如何使越来越多的老年人安享晚年，已经成为一个突出的社会问题。除了占据社会主流的家庭赡养模式和社会救济模式以外，随着我国经济社会的多元化，越来越多的城市开始探索推行新的养老服务模式。如广州市从2004年开始试点的社区养老社会化服务模式，以居家养老为基础，以街道社区服务中心为依托，以义务(志愿)服务和便民利民网点为服务资源，以上门服务和日托护理为主要形式，使在家的老年人获得社会化的养老服务。宁波市海曙区则以“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的思路，探索出了一条“社会养老居家化，居家养老社会化”的低成本亲情化居家养老的新路子。政府、非营利组织、社区在实施购买居家养老服务的政策过程中，由政府将购买服务的开支列入年度预算，协会负责包括培训服务人员在内的项目运作，社区具体落实居家养老服务员的每天上门服务，从而形成一种网络状的协作局面。这几种养老模式既符合我国现阶段的国情，又大为提高了老年人的生活水平和生命质量。实践一再证明，只有动员社会积极、广泛、持续参与协作，才能真正在政府职能转变的基础上建构一种新的政府与社会的良性互动关系。         探索五：整合管理资源         随着社会的发展和公众需求的增长，行政管理的需求也在日益增长。但由于成本的限制，政府不可能无限的扩张，而且政府行为是否有效，并不必然地表现为拥有尽可能多的可支配资源。相反，再多的资源如果没有得到整合和优化，可能连基本功能也无从发挥。因此，合理地优化和整合资源是政府改革的必然选择。         2004年大庆市实行警务改革，全城70个派出所全部撤销，合并为20个分局，标准是每个分局覆盖10万人口、出警半径10分钟，分局只设“三警一科”。一个城市取消派出所，这在建国以来尚属首例。以大庆市东安分局为例，该分局共有3名副局长，分别兼任社区、治安和刑侦大队长，还有一名主管后勤工作的法制综合科长。这四个部门的人员又按照3∶3∶3∶1的比例配置，做到后勤行政人员不超过总体的10%。改革前后的执法警力对比非常明显：改革前，分(县)局实有民警2690人，其中指挥人员497人，占18. 5%；行政人员887人，占33%；执法人员1306人，占48. 5%。改革后，分(县)局实有民警2712人，其中指挥人员118人，占4. 4% ，减少379人，减少了76. 3%；行政人员172人，占6. 3% ，减少715人，减少了80. 6%；执法人员2422人，占89. 3% ，增加1116人，增加了85. 5%。通过改革减少指挥、行政人员，增加执法人员，从而实现了警力的自然下沉。2005年，大庆市破获案件数量比上年增加42% ，抓获犯罪嫌疑人同比增加31%。当年在市长热线受理的76409个电话中，只有3个反映社会安全问题。大庆警务改革后连续三年在全省重点工作考评中以较大优势排名第一，实现了政府、企业、群众、民警和上级公安机关的“五个满意”。实践证明，根据实际需要，适时整合管理资源，优化管理结构有利于政府能力的提升。         探索六：理顺行政体制         近年来，我国地方政府体制与机构改革出现了不少创新性的做法。发轫于芜湖市并迅速遍布全国城乡的行政服务中心，在取得一定成效的同时社会关注度也都很高。“行政服务中心”就是随着各地政府对招商引资工作的重视，用来破解行政审批无序、行政效率低下痼疾的新生事物。         多次召开全国性地方治理改革与行政服务中心建设会议的河南省焦作市，历时两年半，截至2003年10月为止，在全市114个乡镇(办事处)全部建立了便民服务中心，形成市、县、乡三级行政(便民)服务网络体系。焦作市、县(区)两级行政服务中心也同时按照ISO9000国际质量认证标准规范中心管理工作和窗口审批服务工作。中心大厅化设置、窗口式服务；行政执行权相对集中，运作程序规范，职责明确；公开办事条件、办结期限、收费标准；政府机构间运转协调等，均有助于促进“办事高效、运转协调、行为规范”的现代行政管理体系建设。         哈尔滨市松北区， 2004年5月正式成立，短短两年就由泄洪区变成了国家级生态示范城区、哈尔滨行政管理示范区。“松北经验”被归纳为三个方面12个字，即政府办“小”、会议联席、政务联办。具体就是行政编制少就实行公务人员一人数职，靠联席会议制度从根本上减少会议，涉及审批职能的22个政府职能部门在一栋楼里办公，楼下就是行政服务大厅， 34个窗口挂牌敞开服务，窗口办不了事就上楼办。这一政务管理新模式既提高了政府效率，又确保了社会效应。仅2005年办理的各类审批事项7200余件，全部实现入门零收费、审批零距离、年检零干扰、服务零投诉②。正如人们所看到的，单个地看松北体制创新12字诀，哪一项都不是国内首创，但将三方面有效整合到一起，就形成了一项系统创新，发挥了非常重要的作用。         探索七：再造管理流程         政府再造是指以“三E”( Economy， Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益)为目标的政府管理体制的全面转型。联结目标、结构、功能与效果的流程再造在转型过程中首当其冲。         城市管理网格化，是近年来导入国内城市管理领域中的一个新概念，是根据属地管理、现状和方便管理等原则，以信息技术为核心，将城市管理主要对象详细分类、编码、定位，标注在统一的数字地图上，将城区划分为若干网格状单元，通过社区“块”的协调和部门“条”的管理相结合，对辖区实施分层、分级全区域管理，及时发现、快速处理，有效解决城市管理问题的模式。它最早于2004年由上海市提出，继而在北京市东城区“万米单元网格管理法”的探索中取得显著成效，得以推广。城市网格化管理本质是通过再造行政管理流程和评价体系，整合各部门分散的管理和服务资源协同工作，最终促使城市行政管理在一定程度上发生体制变革、职能转变、效率提高。与此同时试行的还有2004年石家庄市推行的“无缝隙管理工作法”，也是通过创新机制、优化职能和业务流程重组等手段，实现城市管理体制的流程再造，以社会监督促进城市管理，发挥市民在城市管理中的主体作用，改变长期以来城市管理部门“管办不分”、“监管不分”等弊端。可以说，再造政府流程在城市管理精细化方面进行了诸多有益的尝试。它大大节约了资源，降低了成本，提高了行政效率和公共服务的回应性，保障了公共服务的提供，改善了公共服务的质量。         探索八：改进管理方式         在劳动保障、人口管理等许多社会管理领域中，存在着因传统思维定势、管理方式落后而导致的行政效率低下。旧的管理方式已经不能解决新的问题。经济社会的发展要求变革行政手段和管理方式，利用行之有效的社会化手段和新管理技术，切实在促进社会管理规范化的过程中，提高政府社会管理的效能。         深圳市户籍人口80万，而外来人口却达到1300万人，比例严重倒挂。但深圳市的流动人口管理井然有序，原因在于尊重市场化规律、注重法制化建设，强调科学化管理，实现了城市发展与社会稳定的双赢。早在20世纪80年代中期，深圳在全国率先实行暂住证制度，将流动人口管理纳入法治化轨道。2005年，深圳市又首次以规范性文件形式发布出租屋管理意见，连同7个配套文件被称为出租屋管理的“1 + 7文件”，涵盖了出租屋管理从房客登记到信息管理，从协调管理部门到加强绩效考核、突出重点分类管理的方方面面。在此基础上，针对不同类型出租屋，探索出五种管理模式，即旅业式、物业式、单位自管式、院区围合式、散居包片式，推广普及率已达80%以上，覆盖暂住人口850万人。针对出租屋信息反馈处理率不高、出租屋管理力量不足和出租屋管理力度不够等问题，深圳市进而提出“以房管人”和“以证管人”相结合的管理模式，特别是实行出租屋“编码卡”管理制度，不但降低了管理成本，更体现了对流动人口的服务功能、使用功能、动态管理功能，从而构建了流动人口和出租屋管理服务体系，增强了政府的社会综合管理能力。         二、地方政府社会管理创新的发展趋势         近年来地方政府的社会管理创新和探索给我们提供了一个广阔的思维空间。在这个空间里，我们似乎可以发现解读政府社会管理创新的发展方向和基本趋势。概括起来，主要包括以下二方面内容：         (一)以职能为出发点重塑政府行政理念         职能，即政府在一定历史时期内根据经济和社会发展的需要而担负的职责和功能。近年来职能也被视为政府创新或行政改革的逻辑起点，在梳理既定职能、整合原有资源的基础上转变政府行政的理念，调整其价值观，选择目标设计，以适应行政环境的动态发展，最大程度地满足公民社会和市场经济的需求。转变政府行政的理念需要把握两点：         第一，施政理念要反映社会需求，主动适应行政环境的动态变化。当前中国的现实是政府在社会管理上应有的功能尚未到位。换言之，就是我国政府的社会管理职能并没有与经济行政职能同步得到相应的调整，从而政府没有很好地发挥统筹经济与社会发展的作用。仔细观察和分析我国政府行政的现状，我们可以发现，我国正处于从发展经济为主导向统筹经济社会发展转变的历史时期，由于种种原因，发展经济导向仍占据主导地位，统筹发展已经或正在提上日程。与此相适应，应当转变政府行政的理念，在统筹经济社会发展与改善民生的过程中，坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，在构建社会主义和谐社会中更加注重推动社会公平正义，把关注民生、保障民生、发展民生、促进人的全面发展和社会进步作为政府工作的根本出发点和落脚点。第二，施政理念要坚持与时俱进。“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必需的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”其实，我们党和国家的领导人早就注意到了官僚主义的存在和危害。1984年8月29日的《人民日报》头版重登了周恩来总理发表在1963年5月29日的精辟讲话《反对官僚主义》一文。邓小平在其著名的讲话《党和国家领导制度的改革》中也强调了官僚主义是一种长期存在的、复杂的历史现象，是政治生活中广泛存在的一个大问题。它的危害已达到了令人无法容忍的地步。官僚主义有思想作风的原因，但是制度问题才是根本。制度问题不解决，思想问题也解决不了。重塑政府行政的理念，就是要提高政府对社会需求和公民诉求的回应性，实现政府以经济建设为主到公共服务为主的转变。         (二)加强政府能力建设         强有力的政府不仅是推动经济发展的重要保障，更是社会进步的强大推手。因此，不论(地方)政府形式多么不同，有一点是要共同的，即政府能力如何？ 古今中外的历史和现实表明，当重点放在职能界定上时，强调的是在特定条件下的可行性，是用所处阶段和规定概念去描述；当重点放在能力建设上时，则强调在行为方式上的可操作性，强调的是达到目的所用的手段，或更为宽泛地说，强调的是怎样的能力建设才能带来效果。在我国目前多用行政管理体制是否“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”来衡量。其实，就中国社会所处的发展阶段来说，再定功能与能力建设二者是同样重要的，分别表明了政府“该做什么”和“应如何做”；这并不是在各不相干的两条路上跑的车。当注意力完全集中在“该做什么”时，会造成一种纯理论的规范主义；当仅仅强调“应如何做”时，就会跌进唯工具主义的陷阱。因此，就政府社会管理而言，需要进一步以科学的精神解决以有效性为依归的政府能力建设问题。         正确地加强政府社会管理能力建设，应当遵循确定社会管理目标、民主参与社会政策、坚持推行阳光行政三个环节依次展开，最大限度地提升社会管理的有效性。         第一，确定社会管理目标。确定社会管理目标应遵循三个原则：一是与社会公众需求相一致，二是塑造政府的良好形象，三是把抽象的目标概念具体化。如是，政府社会管理应以服务于社会、增进社会福利为核心，以建构和依托积极的社会关系为基础，以提高社会满意度和公民生活质量为标准，在塑造良好的政府形象的同时促进社会合作，从而提高行政本身的社会价值和社会效果。         第二，民主参与社会政策。社会政策是政府以解决社会问题为诉求对象，向社会公众提供的公共产品，是政府管理社会的主要途径。政府所提供的产品能否满足、在多大程度上满足社会成员需要，政策受众有充分的发言权。只有当政策受众充分参与到整个政策过程，权利、义务、责任、利益四者才能真正统一。如此一来，在增进政策参与者积极性的同时增强了政策的可接受性，在激发决策者责任感的同时也降低了执行政策受阻或遭扭曲的几率，“使整个社会洋溢持久的积极性，具有充沛的活力，充满离开它就不能存在和不论环境如何不利都能创造奇迹的精力。”可以确定的是，当参与社会政策的主体范围越广泛，社会政策就越可能符合社会公平和公正的原则，也就越能够达到解决社会问题、增进社会福利的目的。         第三，坚持推行阳光行政。让政府在阳光下运行，已逐渐传播、深入到我国社会当中。“阳光行政”的实质，就是人民耳熟能详的公开、公平、公正。从推行政务公开到强化行政监督，从深化行政审批制度改革到建设推广“一站式”行政服务中心，从接受世贸组织关于成员国政府运行的规则到我国制定出台《行政许可法》，阳光行政的两个特征——依法行使和公开运作——在地方政府的行为过程中越来越彰明较著。从“阳光行政”角度实践了邓小平早在上个世纪80年代就强调的关于制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面的精辟论断，从而通过法律完善了行政制度，通过制度来约束权力、塑造公仆。