象山房产网租房:以循环经济理念发展区域经济的法律思考--武汉大学环境法研究所

以循环经济理念发展区域经济的法律思考

作者：徐丽媛  网友点击量: 696 次  添加时间：2006-9-20 18:08:06

以循环经济理念发展区域经济的法律思考 ——以中部崛起为例 徐丽媛（江西财经大学 法学院，江西 南昌 330013） 摘要：发展与环境的关系一直是现今社会高度关注的热点问题。本文试图把区域发展与新的环保思想——循环经济理念相联系，其中的相通之处，并就其关系在立法层面进行了初步思考。 关键词：区域经济　循环经济　立法 促进中部地区崛起，是继东部开放、西部开发和振兴东北之后国家提出的又一重大战略。湖北、河南、湖南、安徽、江西是中国中部边界相连的五个重要省份，这些省份构成我国的粮食、能源、和原材料的生产输出基地，不可替代的经济地位促使中部地区的产业特点是资源依赖型、能源消耗型和高污染型相对集中，不少市、县都以煤、电、铝、钢铁、造纸、水泥等作为当地支柱产业。因此中部地区的资源与环境问题仍不容乐观。在国际社会注重环保，国家适时倡导建立节约型社会之机，把循环经济理念渗入中部崛起之中将是最为理智的选择。纵观国外的情况，大凡发展区域经济的国家，其区域经济立法，一般说来都比较完备。然而，现在问题的关键是把循环经济理念与区域发展紧密地结合起来，用立法的方法来保障循环经济的实现。一、循环经济的内涵 “美国经济学家鲍尔丁曾经作过一个比喻，说地球好比是宇宙中一个孤立无援的系统，与太空中的飞船一样。两者的共同特征都是不断消耗其内部的有限资源，一旦资源殆尽，就会毁灭。为了生存，飞船必须不断重复利用自身的有限资源，才能延长运转寿命……”这一形象比喻就是20世纪60年代循环经济思想的最早起源。而循环经济思想的广泛传播是80年代末90年代初的事情，其历史很短，因此，至今并没有一个一致公认的定义。从技术层面上讲，循环经济与传统经济的不同之处在于：传统经济是一种由'资源—产品—污染排放'单向流动的线性经济,其特征是高开采、低利用、高排放。在这种经济中,人们高强度地把地球上的物质和能源提取出来,然后又把污染和废物大量地排放到水系、空气和土壤中,对资源的利用是粗放的和一次性的，通过把资源持续不断地变成废物来实现经济的数量型增长。与此不同,循环经济倡导的是一种与环境和谐的经济发展模式。它要求把经济活动组织成一个'资源-产品-再生资源'的反馈式流程,其特征是低开采、高利用、低排放。所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用,以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。循环经济为工业化以来的传统经济转向可持续发展的经济提供了战略性的理论范式,从根本上消解了长期以来环境与发展之间的尖锐冲突。'减量化、再利用、再循环'是循环经济最重要的实际操作原则。二、区域经济发展立法在环保方面的经验与教训区域经济的发展离不开法制的保障。从国外来看，不少国家通过立法来实现法律在区域经济协调发展中的保障和推动作用。 1、美国美国就不断通过立法来干预和规制区域开发，从18世纪80年代以来，美国的立法不断完善，形成了比较完备的西部开发法律制度。有明确西进过程中西部地方政权组织的纲领性文件1787年《西北条例》(The Nodhwest Ordinance)；有推进贸易的1811年《印第安部落贸易商行设立法》(An Act for Establishing Trading Houses with the Indian Tribes)；有规定迁移的1830年《印第安人迁移法》(The Indian Removal Act of1830)；有确定土地政策的 1862年《宅地法》(Homestead Act)等等。从上述立法的内容来看，他们为区域政权组织的确立、贸易制度的开拓、土地的分配等提供了法律依据，但缺乏环境保护方面的法律规定。以至于美国西部开发走的是一条先开发后治理的道路。由于资产阶级掠夺的本性和联邦政府的漠不关心，初期在自然状态下进行的开发对生态环境造成了大规模长时间的破坏，使森林、土地、生物等各种资源遭到空前的浩劫。为了加快工业化进程，大量污染严重的工业项目纷纷上马，废气、污水随意排放，进一步加剧西部生态环境的恶化。这类以环境换发展的行为严重制约了社会经济的发展，导致20世纪30年代田纳西河流域内的7个州人均收入还不到100美元，流域内高原各县半数以上的家庭依靠政府和私人机构救济，其中一个县依靠救济的家庭竟达全县家庭总数的87%。在如此严峻的形势下，美国政府加强了环境法制建设，先后制定了《鼓励西部草原植树法》、《沙漠法》、《土壤保护及国土分配条例》、《田纳西流域管理局法》等一系列环境保护和建设方面的法律法规，并依法采取了相应的措施。这些环境立法和措施发挥了重要作用，使西部地区成为美国三大经济区之一。 2、日本又比如在日本，早在1950年，政府就制定了地区发展的根本法《国土综合开发法》。该法对有关国土和地区开发的审议会制度、全国各地方以及特定区域的综合开发规定和实施做出了明确规定。后来又陆续制定了一系列关于特定落后地区振兴的法律，如《孤岛振兴法》；关于一些特定设施所在地区开发建设的专项立法，如《水资源地区对策特别措施法》；关于全国各个人区开发或国土整治的立法，如《北海道开发法》等。这些专项法律和根本法一道构成了完备的区域发展法律体系，为区域经济协调发展提供了制度保障。 然而日本的这些立法基本是在经济增长中心主义路线主导下制订的。计划的主导思想以促进经济发展为主要目的，因此忽视了环境保护和生态效益。其结果在60年代末70年代初，日本各地，特别是日本的京滨、阪神、中京三大城市经济圈的大气污染、水质污浊、噪音、振动、地表下沉、恶臭、公害等已达到相当严重的程度。在熊本地区、四日市等地出现“水俣病”、“痛痛病”等公害病之后，市民运动不断高涨，70年代初公害已成为社会问题。为此，日本认真总结教训，在1970年的国会上，一举修改了《公害对策基本法》、制订和修改了《大气污染防止法》、《水质污浊防止法》、《废弃物处理法》等14部公害关联法规。此后，日本国民的环境意识空前提高，目前环境状况已经相当好。特别是经济全球化的今天，环境问题已变成世界经济和社会的主要问题，日本更加重视环境问题。 3、我国东部地区国外有先例，中国有典型。以广东经济特区立法为例，1980年制定的《广东省经济特区条例》是中国的第一部经济特区法规，此后，不到十年间，广东省从经济特区的实际出发，积极运用立法权，审议通过了16部关于经济特区的地方性法规。如《广东省经济特区涉外公司条例》、《广东经济特区劳动条例》、《广东省经济特区劳动管理规定》、《广东省经济特区抵押贷款管理规定》，适用于深圳的《深圳的涉外公司破产条例》、《深圳经济特区土地管理条例》、《深圳经济特区技术引进暂行规定》等，显然这些立法对于鼓励外商投资技术引进、发挥公司主体作用、突破土地使用形式、改善劳动用工条件等，起到了积极重要的作用，但对于环境保护问题却是立法空白，导致经济发展与环境保护的不协调，表现在经济发展呈“三高”的特点，高能耗、高消耗和高排放，直接后果是高污染，严重危害环境，构成了未来持续发展的制约因素。亡羊补牢，国家环保总局和广东省政府共同成立规划研究组，于2004年编制完成《珠三角环境保护规划》，2005年编制完成了《广东省环境保护规划》，以解决环境与发展问题。通过对上述区域经济立法的分析，不难得出，在环境保护方面，美国、日本和我国东部地区区域经济立法具有如下特征：第一、 均有大量的关于促进或推动区域经济发展的法律和法规的存在。内容涉及管理的主体、开发的方式和经济运行的诸多方面。第二、 区域开发之初的立法并没有考虑环境污染与资源浪费问题，而是等到问题出现以后，才采取“头痛医头，脚痛医脚”的立法方式。然而，环境恢复的长期性和有些资源的不可再生性，为这种立法模式敲醒了警钟。第三、 循环经济理念在现在的立法中已有体现。如2000年被命名为日本“资源循环型社会元年”，同年日本国会通过了六项法案：《建立循环型社会基本法》、《废弃物处理法》（修订）、《资源有效利用促进法》（修订）、《建筑材料循环法》、《可循环食品资源循环法》、《绿色采购法》。2002年还通过了《车辆再生法》。前事不忘，后事之师。一些国家和地区区域发展的经验教训，无疑是我国实施中部崛起战略的一面镜子。我国的中部崛起，绝对不应再走只顾生产、不顾环境，只求速度、不重效益的粗放型增长方式的老路；不能再走发达国家曾经走过的“先污染，后治理”的老路，必须走开发与环境保护并进，经济、社会、环境、生态环境协调发展之路，即走可持续发展之路。特别是我国具有重要资源地位的中部地区，虽然资源相对丰富，但属于自然禀赋的水、土地、森林、矿藏、能源等，具有资源的稀缺性和分布的不均衡性。而且其能源短缺、污染加剧的情况越来越明显，为了使这种稀缺性得以延续，环境问题得以改善，要求加强对它的保护。利用法制来调整、规范这一行为，具有根本保障作用。三、以循环经济理念贯穿中部崛起立法的初步思考（一）以循环经济理念贯穿中部崛起立法的基本思路我国的中部崛起立法应当怎么搞，这是当前我国理论界和实际部门都比较关注的问题。我国区域开发的立法形式可以说是多种多样。(1)早年的经济特区立法，是中央国家权力机关受权地方国家权力机关的立法，具有区域性或地区性的。如全国人大常委会关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济特区的各项单行经济法规的决定、全国人大常委会关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳特区实施的决定、全国人大关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定、全国人大关于授权海南特区人大及其常委会和海南政府分别制定法规和规章在海南经济特区实施的决定，还有其他很多形式。(2)对西部大开发，《西部开发促进法》的立法工作已经列入了十届全国人大的立法规划，他采取的是国家权力机关进行基本性的立法的形式，具有全国性。 等等。当然，理论界还有学者建议国务院或全国人大制定一部统一的区域开发的各项政策和制度的专门立法。对于中部崛起立法，有学者提出要制定《促进中部崛起法》为统筹区域发展夯实法律制度基础。笔者认为这一建议值得考虑，这样可以为中部五省的开发确立指导思想和开发原则。但之中还应该加强地方立法的作用，各省可以根据本省的实际情况制定相应的地方性法规，以便规范和实际操作。无论如何，立法是为了稳定和发展，而在环境与发展的问题日益明显的今天，中部崛起立法必须要有一个全新的思路，即贯彻循环经济理念——在发展中保护环境，在保护环境中求得发展。然而，全新的立法思路取决于立法观念的变革与更新。没有观念的变革与更新，新的立法思路是不可能形成的。（二）进行立法观念的变革与更新从前述对循环经济内涵的分析可知，循环经济，实质就是一种生态经济。而生态经济与传统经济运行的根本不同在于，社会的整个生产过程，不再仅仅只是物质资料的生产过程，而是与生态生产过程相互交织与统一运动的生产过程。它要求整个经济活动朝着物质资料生产与生态环境生产有机结合、协调发展的方向运行，要求在考虑自然资源对人类物质生产的保障能力的前提下发展经济。从这一认识出发，进行中部崛起立法观念的变革与更新，笔者认为，当前，我们主要应从以下几方面进行： 1、 从“物为我用”向“物尽其用”转变 “取之不尽，用之不竭”的思想一直是人类在对自然资源的认识上存在的一个误区。正是在这种认识的误导下，人类对待自然界一直秉承的传统是物为我用。这直接导致人类错误地选择了经济发展的模式，即把经济增长完全建立在大量的开发和利用自然资源的基础之上，以至酿成今天的恶果：一方面，自然资源大量的浪费，另一方面，自然资源急剧的减少或枯竭，“资源危机”随之而至。循环经济的提出正是为了改变人类经济发展的模式，引导人们用珍惜的态度对待自然界，彻底改变过去那种自然资源“取之不尽，用之不竭”的观念，树立“物尽其用”的思想。鉴于此，为了保障中部地区的可持续发展，中部崛起立法应当引导人们建立“没有废物，只有放错了位置的资源”的观念，并保障自然资源得到最合理和最有效的利用。 2、政府角色从命令强制型向发展导向型转变在传统的法律法规包括环保法规中，政府主要采取命令与控制的管理体制，如重点关注一些具体的环境污染现象，进行严格的总量控制等。一般来讲，有针对性地干预在解决突出的环境问题方面是有显著成果的。然而，如果环境影响是由普遍的经济活动造成的，并且没有简单的技术解决办法，则那些具有前瞻性的发展导向型的政策手段就更为可取。国家发改委在2005年5月24日开幕的“中国循环经济发展高峰会”的致辞报告中指出，我国将力争到2010年完成循环经济战略发展的一系列环境建设，为初步建立资源消耗低、环境污染少、经济效益好的国民经济体系和资源节约型社会奠定基础。可见，政府能够为循环经济创造一个良好的政策和制度环境。因而，通过立法明确政府建立一套绿色保障制度，引导循环经济发展的权力，也是时势所需。 3、“污染者付费原则”向生产者延伸责任制度转变生产者责任原则，广义上说，就是生产者要承担他们的产品对环境所造成的一切冲击。其中包括由原材料的选择和生产过程引起的上游影响以及由产品的使用和弃置引起的下游影响。当环境影响无法消除时，生产者要承担法定的、物质的、经济上的责任。生产者延伸责任制度强调从源头控制污染，通过鼓励生产者通过产品设计和生产技术的改良，在产品生命周期的每一阶段都要预防污染、节约资源以及能源的使用。这一制度是循环经济理念的本质要求。当然，所谓“延伸”，其实只是把生产者理应承担的，并且其已逃避已久的那部分环境责任加诸其身而已。 “污染者付费原则”也叫“污染者负担原则”是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会。显然，具有“末端治理”模式的这一原则，它已跟不上循环经济发展的脚步。因为，循环经济强调的是产品生产过程中和产品消费过程中的物质循环和能量循环。按照这一要求，在产品的生产过程和消费过程中，基本上应当没有污染物的排放和废弃物的产生，也就不存在对生产活动和消费活动的“副产品”的事后处理问题。因此，在新的立法观念或思路上，应深化“污染者付费原则”，实行生产者延伸责任制度。 4、从盲目高消费向“绿色消费”转变所谓的“绿色消费”，主要有三层含义：一是倡导消费者在消费时选择未被污染或有助于公众健康的绿色产品。二是在消费过程中注重对垃圾的处置，避免环境污染。三是引导消费者转变消费观念，崇尚自然、追求健康，在追求生活舒适的同时，节约资源和能源，实现可持续消费。然而工业文明的出现，社会物质财富的增加，给人类带来了追求物质享受的可能，同时也引起人与自然的尖锐矛盾。自然地，人类的物质享受是建立在掠夺和占有自然资源的基础之上的。要享受、要高消费就必须向自然界索取。于是就有了偷猎藏羚羊、盗伐珍贵林木现象的出现。加之“消费是拉动经济增长的动力”的误导，人类近几十年的畸形高消费，客观上导致了人类活动对自然资源的过度索取，导致了资源危机的加剧。高消费的另一恶果是，人们在不断提高消费要求、消费水平的过程中，往往不会考虑废弃物的回收问题，从而有引起废弃物的环境污染和资源的浪费。因此，以循环经济理念贯穿中部崛起立法不可忽视的一点，就是要转变人们的消费观念，引导人们学会“绿色消费”。 参考文献： 1. 张坤主编《循环经济理论与实践》 中国环境科学出版社 2003年版。 2. 刘国涛主编《循环经济 · 绿色产业 ·法制建色》中国方正出版社2004年版 3. 厉以宁主编《区域发展新思路》 经济日报出版社2000年版 4. 罗来武 汪德和主编《地区发展与制度创新》经济科学出版社2004年版 5. 《水污染防治立法和循环经济立法研究》 2005年中国环境资源法学研讨会论文集 Abstract: The relationship between environment and development is always hot spots of society. This text is trying to establish contacts between regional development and new thinking of environmental protection --- recycle economy thinking; and trying to point out their interrelation. After thinking the question this text makes some suggestions about legislation. Key words: regional economy; recycle economy; legislation 作者简介：徐丽媛，江西财经大学法学院讲师，环境法硕士。