贝爷用的是什么刀:安全高效运行的美国社保基金

武汉科技大学文法与经济学院 董登新（教授）

原载《中国劳动保障》2007年第2期

1935年，《社会保障法》颁布，标志着美国社会保险制度正式诞生。70年的风雨历程，它经受住了美国财政压力和人口老年化的考验，成为当今国际社会颇具代表性的一类模式。与“极左”型的福利国家模式相比，它显得更有效率；与“极右”型的个人账户模式（完全积累制）相比，它又显得更为公平。作为这一成功模式的重要组成部分之一，美国社会保险信托基金（以下简称“美国社保基金”）的管理体制与投资模式，是值得我们借鉴与思考的。

一、美国社保基金的特别定义

在美国，社会保险计划只有三类，即社会养老保险（OASDI）计划，社会医疗保险（Medicare）计划，以及联邦/州失业保险计划。相应地，各类计划的缴费收入与给付支出，则由财政部掌管着的三大基金进行记录和收支管理。这三大基金分别是：

（1）社会养老保险基金。美国人称为“社会保障信托基金”，直译为“老年、遗属及残疾保险信托基金”（也称OASDI信托基金）。它是由OASI信托基金和DI信托基金两个子基金所构成的。

OASI信托基金即老年、遗属保险信托基金，它是依据1939年社会保障法修订案第201条款而创设的。这次的修订案也创建了信托基金托管委员会。OASI于1940年1月1日开始（生效）实施，并取代了在1935年社会保障法下建立的老年储备账户。OASI信托基金提供自动的财务支出授权，按月支付福利给退休工人受益人及他们的配偶和孩子，以及已故伤残工人的遗属。

DI信托基金即残疾保险信托基金，它是依据1956年社会保障法修订案创设的。DI于1957年1月1日开始（生效）实施。DI信托基金也提供自动的财务开支授权，并按月支付福利给残疾工人受益人及其配偶和孩子。

（2）社会医疗保险基金。美国人称为Medicare信托基金。它也是由两个子基金所构成：住院（HI）信托基金和补充医疗保险（SMI）信托基金。

1965年社会保障修订法案中的“针对老年人的健康保险”建立了医疗保险项目。医疗保险计划包括两个部分：A部分，即住院保险（HI），主要为住院病人提供医院及相关服务支付；B部分，即补充的医疗保险（SMI），主要为医生及门诊病人服务提供支付。

2006年1月1日开始，SMI又增加了一个新成员——D部分，即处方药计划（Prescription Drug Plan），主要提供新处方药福利。因此，HI信托基金对应A部分计划；SMI信托基金则对应B部分和D部分两个子计划。

（3）联邦/州失业保险基金。也称UI信托基金，它主要由三个账户所组成：联邦就业保险管理账户（ESAA）、联邦追加失业保险账户（EUCA）、联邦失业账户（FUA）。与上述两类信托基金有所不同的是，美国失业保险体系是一个联邦政府与各州政府共同打理的一个社会保险计划。其中，统一的联邦失业保险法由劳工部下属的就业与培训管理局及失业保险服务局负责执行；各州则根据失业保险法具体负责实施。

在上述三类信托基金中，最受人们关注的首先是OASDI信托基金；其次是HI信托基金。

二、美国社保基金的收付与投资

美国社保基金的各个账户直接开设在财政部内并由财政部管理。它们主要服务于两大目的：（1）自动记录社保基金的所有收入和社保基金支出；（2）为基金资产提供自动支出授权，并由社会保障法限制社保基金对福利和管理费的支出。

（一）美国社保基金的收入方式

美国社保基金的收入组织或收入来源主要有以下五种：

（1）社会保险税。也称工薪税或雇用税。以这种税收方式筹资的社保基金包括OASDI信托基金、HI信托基金和UI信托基金。

（2）社会保险费。以缴费（保险费）方式筹资的社保基金则只有SMI信托基金。

（3）给付所得税。即当受益人获得给付时，如果其总收入超过一定水平，则必须将其所获给付的50%或85%视作普通收入来缴付所得税。在此征缴的给付所得税将记入社保基金账户，而不是放入财政部的其他普通账户。

（4）投资利息。即社保基金收支结余的资金用于投资财政债券所获利息。

（5）其他收入。包括来自财政部一般基金的拨付或资助（如军人在服役期间不缴费，而由财政收入代为支付相当于军人服役期内的缴费等），还有来自公民的捐赠等。

（二）美国社保基金的支出方式

美国社保基金的支出安排或支出渠道主要两个：

（1）福利给付。包括向社保受益人支付的退休福利、遗属福利、残疾福利、住院福利、门诊福利、处方药福利、失业福利等。

（2）管理费用。即主要发生在社保基金收付及管理过程中的各种管理费用的支出。

（三）美国社保基金的投资模式

根据法律规定，凡是不需要立即支付出去而暂时节余下来的社保基金的所有收入，必须以天为基准投资由联邦政府担保本息的财政债券。也就是说，一旦社保基金收支相抵有盈余，就会投资联邦财政债券。这相当于将剩余的社保基金贷款给联邦政府。社保基金持有的财政债券，表示政府有义务在债券到期时进行偿付，并支付利息。一旦社保基金需要兑现支付相应社会保险福利，则可随时用债券向财政部赎回现金及利息，以便及时支付受益人应得福利。

财政债券分为两类：一是公募发行的财政债券，公众可持有、可转让；二是财政部特别发行的债券，简称“特别债券”，这种特别债券只有社保基金才能持有，只可赎回，不能转让。在过去，社保基金曾持有过公开发行的财政债券，但这类债券易受公开市场供求关系影响，存在价格涨跌风险。相反，特别债券在任何时候都能以面值赎回，并且投资特别债券还能带给社保基金一种与持有现金相同的灵活性。因此，自20世纪90年代初以来，社保基金持有的公募发行财政债券逐渐减少，并且从2005年2月15日开始，社保基金不再持有这类债券，而仅持有财政部特别发行债券。

特别债券又分为两大类型：短期债务凭证与长期特别债券。其中，短期债务凭证是以日为基础每天发行，亦可每天赎回，到期日为发行后次年的6月30日。长期特别债券则是特为6月30日到期的短期债务凭证发行的一种可换债券。也就是说，凡是6月30日到期而不需兑现的短期债券凭证，均可直接转购长期特别债券。长期特别债券只在每年6月30日这一天发行，债券偿还期为1年至15年不等。

两类特别债券特点比较

特别债券类型

投资间隔

到期日

短期债务凭证

每天

次年6月30日

长期特别债券

6月30日

1——15年

三、美国社保基金成功运作的经验总结

70年的实践证明：美国社保基金的运作模式高效、安全、成功且合乎美国国情。基本原因可归纳为以下三个方面。

（一）完备立法与合理分工

美国社保基金的收付与投资管理主要受制于两部大法：《社会保障法》（Social Security Act）和《国家税收法》（Internal Revenue Code）。前者负责社会保险计划管理；后者负责社会保险税收管理。

在两部大法的框架下，社保基金运作的各个环节分工严格、明了。其中，社会保障局负责分管社会养老保险（OASDI）计划；劳工部负责分管失业保险（UI）计划；健康与人力资源部负责分管社会医疗保险（Medicare）计划；财政部则直接掌管社保基金的资金收付与投资运作。

在美国，社会保障（Social Security）一词总是大写的，它特指OASDI计划，因此，美国社会保障局主要集中精力管理社会养老保险计划；而劳工部和健康与人力资源部则各以其专业特长分别负责失业保险和医疗保险的管理，这一专业性的分工架构，有利于提高社会保险计划设计的科学性、合理性和实用性。相比之下，财政部则利用自己特有的发达税收征管网络充当社保基金的“出纳”和“卫士”，确保社保基金的完整与专用。

由此可见，财政部与社会保险计划的三大部门（社会保险局、劳工部、健康与人力资源部）之间关系相当于“出纳”与“会计”的关系。财政部管“钱”，另外三大部门管“事”。彼此相互分工、相互隔离，同时又相互合作、相互制衡，这既有利于社保基金的安全，也有利于社保基金运作效率的提高，以及社保基金管理成本的降低。

（二）联邦统筹与以税代费

全国统筹是社会保险的最高境界。只有全国统筹，才能实现真正意义上的全社会范围内的“大”统筹。美国社会保险从一开始就实行了全国统筹，即联邦政府统筹。社会保险的全国统筹，一方面有利于社保基金的全社会沟通、全民共享、全盘规划，因而它有利于最大限度地动员与整合一切社保资源；另一方面，有利于削除社会保险福利待遇的地区差别，确保每个公民享有公平、公正的社会保障权，同时有利于鼓励劳动力与人口在全国范围内的合理、自由流动。

正是有了“联邦统筹”这一平台，美国社保基金收入的征缴才能实现以税代费，并按“国税”标准设计社会保险税。由于社会保险计划的全国统筹，再加上强制性施行，因此，美国才有资格和条件采用社会保险税（而非社会保险费）来筹资。由于社会保险税筹资具有统一性、强制性、透明性、高效性等优点，因此，全国社会保险基金的集中管理则更能体现社会统筹、互助共济的优势。

同样，正是有了“联邦统筹”这一机制，美国的社会保障卡才能打破地方政府“割据”，实行全国范围内无障碍通用。这不仅大大节省了制卡、转账的成本与麻烦，而且极大地提高了社会保障卡的使用效率和社会地位。

社会保障卡也称工作卡或雇用卡，它原本是记录雇员工作状态、收入、社会保险缴税及未来福利给付的凭证，然而，当今美国，社会保障卡已被广泛使用于社会工作与生活的各个方面，并成为了美国人通用的“身份证”之一。

美国联邦税务局规定，任何年满18岁且有收入的美国公民都必须拥有一个社会保障号（SSN），并且雇主必须通过SSN向联邦税务局报告每个雇员的收入。但在美国刚出生的孩子，也是可以申请并能获得SSN的。因为拥有它，你会获得很多的好处和便利，你才能享受政府提供的许多福利和救助。同时，借助社会保障号，政府还能很好地“监控”那些犯规者。作为最频繁使用的资料信息记录，SSN被广泛用于雇员档案、医疗记录、健康保险帐户、信用和银行帐户、学生证、驾照及其他方面。

（三）保守投资与透明管理

如前所述，社会保险税费征缴后直接存入各个信托基金，而不是存入财政一般账户，并且每个基金各自拥有一个专用账户。作为专用基金账户，它是由同一个社保基金托管委员会来具体掌握、监督和投资的。

现行的社保基金托管委员会由6个成员所构成。其中，4个成员由他们在联邦政府中的职位而自动担任，这4个成员是：（1）财政部长（总负责）；（2）劳工部长；（3）健康与人力资源部长；（4）社会保障局长。另外2个成员则代表大众，由总统指定，并由参议院认定，这是根据1983年社会保障法修订案要求的。这2个大众代表成员的任期为4年，它一般由全国知名的专家或教授担任。

社保基金托管委员会的责任主要是掌管所有社保基金；每年向国会报告社保基金的过去和将来状况；如果任一基金数量过小，则必须立即向国会报告；在管理社保基金中评价政策。托管委员会由法律赋予了两大关键政策：所有社保基金征缴的工薪税按法令在基金之间配置；凡是不需要支付福利或开支的节余收入，必须投资于联邦政府连本带利担保的财政债券，所获利息也被存入社保基金，而且投资数据必须按月公布。

众所周知，美国人标榜“自由”、崇尚“市场”，反对垄断与集权，然而，在社会保障问题上，它却十分地谨慎、异常地保守。自社会保险计划建立以来，几乎所有的社保基金盈余均被投资于完全由联邦政府信用担保的特别债券，也就是说，美国社保基金是不允许“入市”的。

据笔者考证，美国社保基金始终坚守不“入市”的原则，其根本原因主要有两条：

第一，“入市”收益不稳定，且相对风险过大，而社会保险是全国统筹的，责任重大，社保基金必须永远强调“安全第一”，不易承受市场投机风险。再加上社保基金收入原本主要来自“税收”（社会保险税），而与此同时美国财政赤字总是连年不断地增长，因此，采用特别公债形式有偿“借”用社保这一“专用”基金并承诺随时赎回，既能为联邦财政“解渴”，又能为社保基金增收，正所谓是“一举两得”的大好事。

第二，社保基金“入市”必将带来两大后果：一是必须建立证券评级组织对所投资证券评级，这样做不仅加大了管理成本，而且会使政府评级干预或主导私人经济；二是社保基金直接投资股票或债券，必将导致联邦政府对私人经济的控制。这些都有悖于自由市场经济下的“小政府”定位。

在社保基金不“入市”的上述两大理由中，似乎后者对美国人更有说服力。相反，他们对待市场风险的态度或看法，好像并不如我们所想象的那般担忧或害怕。因为美国证券市场的投资价值是显而易见的，可以说，凡是有投资价值的市场，其风险一般不会太大。相反，投资价值越弱的市场，投资风险则会越大。