中国政府正掀起“执行风暴” 只对上负责成难题

　　提高政府和公务人员的执行力，要在增强执行意识、创新执行方式、提升执行效能上下功夫，才能令行禁止、取得实效。提升执行力事关观念、素质、体制、政策等多方面因素，是一项长期的系统工程，多管齐下、标本兼治是必由之路。

　　提升之道：标本兼治

　　■本刊记者/孟盛

　　科学决策是执行的前提

　　提升执行力是决策者和执行者的共同责任，有专家认为，问题的关键在于保障决策的科学化、民主化。

　　“提升执行力应该有双向思维，上级机关应反思，作为决策机关，如果将下达指令、布置任务作为其履职之本，不断对下压任务，致使下面疲于应付，如何要求基层组织事事均能落到实处？”中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖告诉记者，上级机关不能只管“拍脑壳”下指示，应该在提高决策科学化上多花工夫，任何决策都应该考虑符合下面的实际，便于执行，要达到“技术上可能、经济上合理、法律上允许、操作上可行、目标上可为、政治上能为有关各方所接受”。

　　川西一位县委书记持同一观点，他认为，每一级党政机关在执行过程中，都是扮演“双重角色”，对下是决策者，对上是执行者，不要在对执行评估上执行“双重标准”，应把着眼点放在建立和完善重大事项决策的协商和协调机制上，完善调查研究、群众参与、专家论证、技术咨询、决策评估、方案选优制度。建立和完善决策、执行、监督既相互协调又适度分离的闭合运行机制。

　　科学决策是执行的前提。要避免决策与执行脱节，必须践行“科学发展观”，实施科学的决策程序与决策机制。“要让相对独立的外部决策参与者如专家学者，弥补政府决策的不足。为了防止决策权力向某些权力部门倾斜，应组织官、产、学各领域相关人员审议决策草案。”四川省委党校教授杨静光认为，“更重要的是，要让决策最大限度体现民意。要建立公开透明的听证会制度，吸纳社会方方面面的意见，更要积极发挥民间组织的力量，让民间组织、民间机构参与到政府决策之中。”

　　“此外，各地地区差异非常大，政策不可能‘一竿子捅到底’，服从不是盲从，上面应该在大政方针之下对基层实行分类指导，允许下面正当的合理的利益诉求，而基层在贯彻执行时也应从本地区本部门实际出发。”毛昭晖教授认为。

　　体制改革与权力下放

　　政府机构设置不合理与部门之间的职能交叉问题，目前仍然突出，导致分工不清、职责不明，事权划分相互交叉重叠，成为执行不力的根源性问题。

　　因此，要从根本上解决执行力的问题，就必须加快行政管理体制改革。“服务才能体现和提升执行力”，要转变政府职能，首先要建设“服务型政府”，理顺政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。“不要大包大揽，该市场运作的事，该企业自主的事，该社会组织负责的事，政府不要去插手、干预，实现全能政府向有限责任政府的转变。”北大电子政务研究院院长杨凤春指出，“同时，还要科学界定和规范政府各部门职能，形成有效的协调机制，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅，监督有力的行政管理体制。”

　　深化行政审批制度改革同样是提升执行力的重要环节，这是一个“做减法”的过程。“该减少的就要减少，该下放的就要下放，该合并的就要合并，减少资源和时间浪费，消除执行中的多余步骤，要在程序、环节、时限上达到优化审批，提高效能。”采访中，西部某地级市副市长向记者谈到。

　　毛昭晖教授进一步指出，执行力问题更深层次的因素在于制度架构，即党政治理结构的多元化与执政方式的一元化。多元治理导致各个治理主体相互掣肘，降低了政府的效能。而层级越高，权力越大，但拥有的决策信息却是经过下级筛选的选择性信息，政策本身的可行性、科学性和针对性必然存在诸多问题。

　　“邓小平强调的‘党政分开、权力下放’是值得深思的，既是解决执行力问题的‘治本之策’，也指明了政治体制改革之路。”毛昭晖认为，“权力下放，实质上是扩大地方自治权力与自治能力，使得权力结构从单一的金字塔式向金字塔式与矩阵式结合转变。”

　　制度的“热炉法则”

　　提升执行力是一项系统工程，要在执行系统建立一整套行之有效的配套机制，从执行过程的管控到对执行主体的激励、监督、考核、评价体系，用制度为执行力保驾护航。

　　现实中，我们往往“重布置、轻落实”, 忽视行政执行中出现的执行偏差、走样和中断甚至消极抵制现象，缺乏对执行过程的有效控制，因此常常出现被动的、亡羊补牢、救火式的事后弥补。要保障执行结果，就要建立一套执行过程的管控、纠偏和修正机制。“其实，这是一个管理控制的问题，”四川省委政策研究室副主任李后强认为，“决策下来后，我们往往缺乏对执行信息的及时反馈、执行过程的管控、自我纠偏、自我修正机制。尤其是当执行力发生在宏观与微观、决策与执行、领导与群众的交叉点上时，对过程的控制尤为关键。”

　　执行不是“干了就完了”，还应达到方方面面圆满，“不仅要做成一件事，还要把事情做得无懈可击，方方面面都认同。圆满意味着执行的最高境界。”宜宾市委常委、市纪委书记向辉礼谈到，要让执行不留“后遗症”，就必须对执行主体的执行行为以及执行结果进行全面、科学、规范、常态的监督考核和分析评价。“通过科学合理、客观准确的监督，促使改善执行手段。”他告诉记者，应该建立一种正面激励机制，激发执行队伍的整体合力，比如向决策机关、用人单位提供执行者全面、准确的执行情况分析，以作为用人依据，将执行力与升降去留挂钩，创造公平竞争的晋升机会。

　　“制度的生命在于执行”。执行力强不强体现了对制度的敬畏程度，要提升执行力，就要让执行者敬畏制度，绝不“破例”，创造机制良性运作的“软环境”，让制度发挥应有的规范、约束和制衡作用。

　　向辉礼用制度的“热炉法则”来比喻制度与执行的关系。“一是警告，热炉火红，不用伸手去摸也知道炉子会灼伤人，给人敲响警钟。二是一致。不管什么时候，只要你碰到了热炉，就肯定会被火灼伤，也就是说只要你触犯了规章制度，就一定会受到惩处。三是即时。惩处必须在错误行为发生后立即进行，决不拖泥带水，决不会有时间差，从而达到了及时改正错误行为的目的。四是公平。火炉对人绝对“说到做到”，不是吓唬人的，不管是谁碰到热炉，都会被灼伤。”他向记者阐述，“如果我们在执行赏罚时优柔寡断，瞻前顾后，就会使制度成为摆设，失去其应有的作用。”

　　培养执行素质

　　提升执行力还在于培养执行者的执行素质，打造一支敢面对、善执行的落实型团队。

　　执行素质如何培养？向辉礼认为，除了培养忠诚、勤奋、认真、坚韧等个人品质，以及目标细分力、时间统筹力、沟通协调力等具体工作方法外，最重要的是提高其对政策、任务的领悟能力以及将政策与实践结合的能力。

　　“只有深刻领会、充分理解上级决策的精神实质，才能自觉地、完整准确并持之以恒地执行到位。”他说，在了解“上情”的同时，还要结合“下情”，把上级的决策和当地的实际情况结合起来，做到政策的原则性与实际工作的灵活性有机统一，创造性地解决当前急需解决的问题。“这种结合力的强弱，结合点的把握，直接影响执行效果。”

　　成都市委党校刘益飞教授则认为，打造学习型组织对培养执行力至关重要。“政府执行人员要通过不断学习、充电，与时俱进地掌握新的执行技术、执行手段和执行艺术，提高其执行政策、解决问题、创造性工作的能力。”此外，打造强有力的执行团队还要加强沟通互信、团结和谐，“这需要每一层执行组织都要协调到位，互相支持配合，齐心协力。”

　　执行：还原制度的刚性

　　■本刊评论员

　　最近，“紫金矿业污染门”闹得沸沸扬扬，一度雄踞各大媒体网站的头条。老实说，现在而今，企业污染算不上什么特别吸引的新闻，就算是上市公司环保方面出问题也不是一两天、一两起的事。而紫金矿业这次的出乎意料完全是因为一次失败的危机公关——一开始以“维稳”为名为自己瞒报事故开脱。这里，“维稳”本是他们开脱责任、搪塞百姓的一块遮羞布，却不料成了新闻的“噱头”。

　　只顾企业赚钱、忽视环保破坏环境造成的生态悲剧，政企之间利益纠葛打造的金权迷局，可以说，这两者就是现在几乎所有污染责任事故病毒的基本配置了。针对这些顽固病毒，这些年来，我们编制了若干“杀毒”程序，比如强调科学发展、可持续发展，比如清理红顶商人、对污染实施重责等等，瞄准不可谓不精确，技术不可谓不精细，但最后总觉得是金刚钻化成了绕指柔。为何？如果说众多制度练成金刚罩，关键就毁在执行上。

　　就从这次“污染门”事件来看，相关制度就像纸糊的，一戳就破。我们有环境信息公开制度，有《政府信息公开条例》，但不论是企业还是政府，都选择了隐瞒不报；我们有《中华人民共和国公务员法》，有《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，但就是挡不住成群结队的退休官员到紫金掘金；还有，多年来环保部不断地给紫金矿业发黄牌，可它就能够闯过一道又一道关。

　　就在今年5月，包括紫金矿业在内的11家公司因为承诺环保整改工作没有实现，被环保部称为“言而无信”，通报批评；就在一个多月前，上杭县参加高考的学生被当地教育部门紧急告知，不要随意吃鱼，原因是紫金矿业一尾矿库的渗漏液流入汀江造成污染。企业有问题，政府看到、知道、就是没有管到；制度是关键，我们会制订，会宣传，就是不会执行，才终酿祸患。

　　因此，本期刊物特别策划重点关注执行力。没有制度可怕，有制度不执行更可怕，不执行还能过关最可怕——削弱制度权威，瓦解政府公信力，产生负向激励，从而使老问题积重难返，诱发新矛盾。

　　从当前中央对于执行力前所未有的严厉表态来看，反映出当今众多问题，皆起于执行力不强，起于明知故犯。执行得好不好，多是水平问题；而执行不执行，更多是态度问题。地方按不按政策法规制度行事，根源在政绩导向，看重的是利益得失，落实要靠机制保障。因此，下面执行能不能到位，目前还是要看上头。

　　制度的关键在执行，执行根子在逗硬问责。关键是，谁来执行？《廉政瞭望》杂志