辅舒良能长期使用吗:公共决策，智囊团能使多大劲？

2011年05月16日 09:21:52 　来源： 人民日报


议事会·关注基层科学决策
参与嘉宾
及莉（女）：顺德区委决策咨询和政策研究室副主任
李允冠：顺德区委决策咨询和政策研究室副主任
叶中平：广东宝丽雅公司老板、顺德区公共决策咨询委员会委员
陈志斌：顺德区本原小学校长、区公共决策咨询委员会委员
何劲和：佛山市委党校副校长、区公共决策咨询委员会委员
吴羽松：顺德区乐从镇居民
新闻故事：
顺德在全国县级地区率先设立专门的咨询机构，目前已运转8个月
不久前，位于广东佛山市顺德区的国和盛文教办公用品有限公司的老板陈修和给顺德区委、区政府提了个意见。原来，顺德区委、区政府起草的一份有关高层次人才引进培养的政策初稿里，采用“创造的价值、纳税多少”来界定高层次人才。“人才是多方位的，不应该单纯用经济效益衡量人才，而应把科技、文化、教育方面的杰出人士都吸纳进去。”
陈修和的意见获得了负责制定该政策的顺德区人力资源和社会保障局、区委决策咨询和政策研究室等部门的采纳。目前，这份政策文件正在紧锣密鼓的修改当中；此外，对另外一些无法在同一份文件里落实的意见，有关单位还在加紧协商。
2010年9月，在大部制改革一年后，顺德又在全国县级地区率先成立“公共决策咨询委员会”（简称决咨委），对全区经济社会发展战略和策略、公共政策和措施的制定、重要项目安排以及其他公共事务、议题进行咨询、论证，提出政策创议；收集、反馈和分析社情民意。委员会还可以根据区委、区政府的委托，对重大事项和突出问题组织课题研究，提交研究报告。
8个月来，公共决策咨询委员会围绕顺德区的多个重大决策展开讨论，形成了建议、思路和想法，有的被直接吸收到正在制定的政策中，有的则作为参考意见送上区领导案头。
目前，顺德下属10个镇、街中，有7个建立了公共决策咨询委员会，区属不少部门也建立了专业咨询机构。顺德还研究在村和社区建立咨询机构，在全区建立层次合理、结构完整、功能适当的决策咨询体系，在发展咨询型民主方面先行一步。
议题①：兼职委员能多大程度代表民意？
李允冠：从委员的构成来说，48名委员中有17人来自顺德本土企业，其余20人来自国家行政学院、中国人民大学等学术机构。2/3来自顺德本地，1/3来自广州、北京和香港等地，被分成5个界别。应该说，这些委员都经过我们的严格挑选，很多都来自一线。
吴羽松：但我看了一下，委员中，25人为企业或行业精英，只有3人来自本地基层社区。不少像我一样的普通市民担心，“精英委员”代表的民意是否偏窄，最后都是为精英阶层讲话。
李允冠：之所以选择各领域的精英，是因为考虑到他们有较强的议政能力、责任心和公共事务参与意愿。在实际操作中，我们发现他们并非只代表自己的利益。比如那个高层次人才咨询会，不少企业家都提出要加大力度引进蓝领工人这样的技术人才。
吴羽松：公共政策要考虑弱势群体声音。就顺德的决咨委来说，最重要的问题在于进行决策审定时，能否从制度方面进行设计，将那些裹挟个人和群体的意见屏蔽掉。比如，建立更广泛吸纳民意的渠道，发挥媒体监督和网络作用。这些技术手段完全可以解决以上问题。
及莉：我们有三点制度设计，避免阶层利益代替公共意志：第一，委员的选择体现多样性，来自各行各业；第二，每次讨论会、咨询会上，委员们充分交流、碰撞，最后使意见趋于公意；第三，决策咨询委员会只是提出意见、建议的“参谋”，最终还要有党委、人大、政府、政协、纪委组成的联席会议来决策。此外，决策咨询委员会并非唯一的吸纳民智的渠道，而只是其中一环。我们的很多公共政策并非只征询他们的意见，还通过公开征求意见、开听证会等形式，大量征求普通群众的意见。
议题②：是否所有公共决策都纳入咨询？
吴羽松：我们普通市民更关心的是，决策咨询委员会发挥作用，有没有程序性的保障。是否是，这个领导喜欢，就多咨询点；换个领导不“感冒”，就束之高阁？那就起不到推动决策科学化、民主化的作用了。
及莉：我们的决策制度中规定，决策咨询谁也绕不开。但目前这个咨询的方式很多，对象也很多，但不可能所有公共决策都纳入委员会视野，主要是重大公共决策。至于哪些算重大公共决策，哪些问题要提交委员会讨论，每次会邀请多少委员来参加，都视具体情况而定。实际操作中，对委员会的“使用”，大大超过预期。例如，原先规定委员会采用的是双月制和季会制的会议制度，但半年多时间，我们总共已开了17次咨询会，最多时1个月开5次。每次参会人数，多的时候十几人，也有只请几名委员的情况。
李允冠：我们还有直接访谈、书面征询、专题购买服务等方式，确保该制度正常运行。我们有一个OA系统，一些不用开会的公共决策，随时随地发上去，委员随时随地提意见。还有省里和省外一些专家学者，主要是通过让他们承担研究课题的方式，给我们提供一些宏观性的、方向性的意见。
陈志斌：虽然不是所有公共决策都要征求我们的意见，但我感觉征求委员意见的情况越来越多了，形式越来越多样。他们（指区决策咨询和政策研究室工作人员）经常“骚扰”我们，OA里每周都有好几次要我们提意见的话题；我参加咨询会也有3—4次了。
叶中平：实际上，除了纯粹的咨询功能外，委员会还有另一重不应该被忽视的功能，就是减小社会阻力，化解改革风险。香港有600多个咨询委员会，很多时候参与的程序和形式，远远比结果更重要。决策者在面对改革的不确定的结果时，必须要通过这种形式来与社会沟通，获得理解。所以吸纳民意，其实是未来政府施政的内在需求。
及莉：目前，决策咨询委员会刚运作半年，很多制度方面的东西，我们还在探索，所以急于纳入决策程序环节，还为时过早。我们打算到一周年时，回过头去仔细检视一遍，看看该如何给它提供更多的制度保障。
议题③：咨询意见采纳与否，有没有标准？
吴羽松：谁来评判决策咨询意见是否合理，是否应该被采纳，这是顺德整个决策咨询构架中留下空白最多的地方。
我们都非常关心委员会的正确意见能否得到及时采纳，一些可能出现的“馊主意”，会不会反而成为“香饽饽”。
及莉：至于哪些意见该采纳，很难制定标准，还是要视具体情况而定。对于委员的意见，我们会和政策有关职能部门充分商讨。其中有一些会吸收到正在制定的政策中；还有一些有价值的，不能在同一份文件中体现，我们会在制定其他政策时加以考虑；第三种就是归纳整理起来，一起送交区领导班子做决策参考，采不采纳，由他们考虑。
实践中，有价值的意见还是很容易得到公认并被采纳的。
叶中平：去年10月，《促进工业设计产业发展》中提出每年投入960多万元资金引导扶持企业加强工业设计，但对中小企业的考虑不是很充分。
决策咨询会上，我提出来，“如果这样的政策执行一年，一年后再来审视，我猜测，绝大多数都被大企业拿去了。事实上，这些钱对大企业作用并不大。在香港，这样的扶持资金，一定会明确规定是给中小企业的。应该规定中小企业在总量中的比例；同时，还要规定每个企业应该拿到的上限。”后来，最终文件采纳了我的建议。
何劲和：我觉得除了咨询意见，委员会还应该多一项重要的职能——“监督”，这是相当重要的。如果多了一层监督，委员反馈上来的意见，可以反过来监督政府有没有听取意见，有没有真正做到事前咨询。（记者 罗艾桦 贺林平）
顺德改革的见证者、国家行政学院教授许耀桐：
决策咨询，最好常态化
顺德的大部制改革可谓石破天惊，在这场体制改革背后，有一批来自国家行政学院的智囊。他们就是许耀桐、马庆钰、宋世明、竹立家等。
作为大部制改革的衍生物，顺德首创的辅助决策机构——公共决策咨询委员会（以下简称决咨委）已运行8个月，顺德改革的参与者和见证者之一、国家行政学院教授、科研部主任许耀桐日前接受了本报记者专访。
记者：决咨委成立之初，你认为这在同级别的政府中，属于全国首创，是指时间起源意义上的，还是和其他地区相比整体模式都有突破？
许耀桐：首先，从时间上说，县级政府就公共事务决策成立专门的咨询委员会，顺德是第一个。其次，顺德的模式也是全新的，主要有3个方面的突破。第一，在公共事务、社会管理方面走专家路线，并配置了相应的组织平台；第二，决策咨询系统化，凡属公共决策范围的都可咨询，而不局限于某一方面；第三，决策咨询常态化，除了例行的座谈会，还有专门的决策咨询会，甚至一对一的约谈，确保公共决策充分吸纳专家意见。
记者：除了辅助决策，决咨委还有一个定位是社情民意征集机构。实际运行8个月以来，是否起到了预期的作用？
许耀桐：我目前还没参加过相关例会，只接到过两三封邮件，还有一个公共决策平台，委员可以登录。从我个人的角度来看，联系还比较松散，也许本地的专家参与会更多一些。另外，尽管顺德规定了决策咨询反馈制度，但我很少收到情况反馈。例如，他们把“十二五”规划发给我看，我估计很多委员都提了意见，他们应该通报一下，包括委员提的意见采纳的情况，使各位委员心中有数。至于征集民意，我也还没有接到这样的咨询。
记者：这是因为决咨委的职能定位不够明确，还是考虑到委员们都是兼职，不能分身？或者说这只是因为执行力不够？
许耀桐：外地委员有这个问题。我们进行的咨询是义务咨询。至于例行的双月会或季会，我们确实不一定能抽出时间参加。但重大公共决策，比如“十二五”规划，建议应该召集所有委员开会，毕竟这个规划管5年之久。至于哪些属于重大决策，的确需要进一步细化规定。
记者：决咨委作为体制外“智囊”，融入体制内发挥影响，得益于顺德决策层的思想开明。但这个机构不能依赖于决策者的思想开明程度，必须有明确的职能和有效的制度安排，让它融入整个决策流程，才能相对独立地发挥作用。从目前情况看，决咨委能做到这种程度吗？
许耀桐：要做到这一步，仅靠原则性的规定恐怕不行。究竟哪些公共决策，必须经过决咨委咨询，我希望最好能列出一个清单来，作出一些明确的规定。此外，还可以从流程上来规定，比如凡是要上党政联席会议讨论的问题，做决策前要咨询决咨委。把原则性规定和细则结合起来，可能更容易甄别哪些属于决咨委的职责。比如，常规决策一般不需要经过决咨委，具体问题可以个别咨询。而没有先例可循的重大的、特殊的决策，则要召集相关委员集体讨论，其他委员可以旁听。
记者：这意味着，所有公共决策都可以纳入决咨委的视野？决咨委囊括了一批知名学者、行业精英，你们如何处理内部不同意见，如何避免把个人分歧、意气之争带入公共决策？
许耀桐：理论上是这样，文件规定也没有排除这种可能性。但实际情况可能还是会有所偏重，每个委员只能就自己的研究领域发表意见，48个委员还远远做不到对所有公共事务发表意见。
至于内部分歧，我暂时没遇到这样的问题。而且，我们的意见也只是作为决策参考，表达不同意见本身就是我们的职责。当然，这不能是意气之争。
记者：是不是可以说，决咨委对决策流程的改变是更重要的，这意味着专业研究和公众意见有了影响公共决策的现实渠道？
许耀桐：没错。决咨委具体有哪些职能，可以进一步讨论，关键是要赋予它明确的职能，并明确咨询在公共决策过程中的先导地位。
决咨委和一般的顾问委员会、听证会最大不同在于，它是常态化的。
顺德设立决咨委，在很大程度上借鉴了香港的做法。但顺德还没有做到这么深入。当然，我不是说顺德必须细分到成立那么多委员会的程度。但是，决咨委能发挥多大作用，关键要看顺德的决策者和全体市民的公共意识达到什么水平。要达到香港那种普遍地在决策前广泛进行咨询的水平，决非一夕之功可成。（记者 刘天亮）