邱则有 违规:关于信访的对话

　　[三个月前，老朋友、日本县立山梨大学副教授石塚迅博士来访。主题与他正在研究的课题有关：中国的信访。我在6年前就关注中国的信访，我当年对信访走向的预见不幸而言中。6年前所讲的问题仍然是中国的现实，没有改变的迹象。你看，许多信访人员被精神病，更多的则是“礼遇地”剥夺自由，绝大多数所谓群体性事件都与信访有关，江西抚州的爆炸案是其恶性后果的典型代表。信访实际上是个宪政问题，背后是司法权威的旁落。前年和去年，日本研究中国宪政的朋友两次邀请我去讲学，我想讲讲中国的宪政问题，由于种种原因未能成行。与石塚迅博士的这次访谈虽然不够深入，只谈了其中的“信访与监督权的关系”问题，但是多少弥补了未能与日本同行交流的遗憾。访谈的其他内容下一次贴出。谢谢张洪新、付子沛、尹德贵三位同学的辛勤劳动!]

　　(日)石塚迅 (中)周永坤*

　　地点：法学院小会议室

　　时间：2011年3月1日

　　石塚迅，副教授，先后在关西学院大学、大阪大学、一桥大学获得学士、硕士、博士学位，现任教于日本山梨大学，研究方向为亚洲宪政，尤其是中国宪政问题。会前石塚迅副教授向周永坤教授赠送了书籍，其中载有周永坤教授所著并且由石塚迅博士译为日文的《跌宕起伏的中国宪政研究六十年》一文。周永坤也向石塚迅副教授赠送了新近出版的《法理学》(第三版)和《公民权利》两本著作。

　　石塚：我现在参加了一个科研项目，希望能对中国信访这一现象进行综合性研究，包括政治学、社会学、法律学等方面。我看了您的一些关于信访的文章，比如《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》等等，我基本上赞成您的观点。中国还在2005年颁布了《信访条例》。不知道您的观点到现在有没有改变?

　　周：没有改变。

　　石塚：我写论文的时候，除了参考您发表在期刊杂志上的文章以外，还看您的博客。季卫东老师、贺卫方老师都有自己的博客，但更新期教长，您的博客更新速度更快。

　　周：我更勤奋一些，哈哈。他们做大事，我做小事。我是牛虻，牛要睡觉，我就叮它一下。哈哈。

　　石塚：关于信访的问题，我们谈一谈。我赞成您的观点，强信访会弱化司法的独立和司法的权威。是不是其他的一些教授，比如于建嵘、贺卫方，都主张强信访?

　　周：他们的观点也是不一致的。在这一方面，于建嵘教授的观点和我的观点差不多，他也不主张强信访。他是个社会学家，从社会学角度谈到，强信访对司法会构成很大的威胁。

　　石塚：像于建嵘教授、贺卫方教授、周永坤老师您这样主张宪政的学者，是不是都不主张强信访?

　　周：对的，都不主张强信访。

　　石塚：但是，这些人的意见在中国官方和学界是少数派吗?为什么?

　　周：对，少数派。现在许多人看到的是信访解决现实问题的有用性，只看到这种有用性是一种“近视眼”，近视的眼光，近视的观念。这些人只看到，现在的社会矛盾多，通过信访找县委书记或者找市长把问题解决了。信访有一定的作用，但是，这种有用性的代价是很大的，前面说过的弱化司法的独立与权威。而且，这种需求——人们通过信访而非诉讼来解决纠纷——本身是由不合理的制度造成的，这种不合理的制度就是把解决社会纠纷寄托于信访。世界上，没有其他国家像中国一样存在严重的信访问题。为什么没有?因为社会纠纷能够通过其他途径得到解决。社会纠纷大体上可以分为两类，一是司法问题，另一种是政治问题。一个社会纠纷如果是司法问题，可以通过司法程序解决，不存在信访这样的途径。如果是政治问题，涉及群体的利益，会以公民的政治权利的形式得到保障，通过影响立法和影响政策决定过程来解决，那就是公民的游行、示威、结社、集会等。个体之间的纠纷属于司法问题，则应该通过诉讼方式解决，如果不具有可诉性，那通过影响立法来达到自己的要求，通过一整套公民权利的表达制度解决。现在，我们中国的制度在这些方面就不完善。首先，没有赋予司法以裁决的最终权威，司法没有最终的决断权，而是司法之后的信访来最终决断，信访机关就成了“超级法院”。本来许多社会纠纷进入法院通过诉讼程序就可解决，根本不会存在信访问题，但是，目前中国各个地方可诉的信访占的比重很高。即便是时下不可诉的信访原本也是通过诉讼可以解决的，但是因为司法的不作为使它变成了一个诉讼外的东西。比如说房屋的拆迁，还有以前因计划生育产生的问题。信访潮本身是由不合理的制度造成的，很多地方更是偏好通过信访解决问题而不是通过司法解决问题。信访解决问题，而司法不解决问题，这就是最大的问题。

　　石塚：我的看法和您的看法大部分一样，同意您的观点，我所参加的那个科研项目的主持人的观点也和您一样。这样的话，讨论的意义就不大。所以，我敢于辩护信访的好处。

　　周：好的，这样我们就可以通过正反两方辩论的方式讨论问题。

　　石塚：对。首先，我是同意您的看法，但是，我敢于辩护信访的好处。一般来说，我参阅中国宪法教科书，信访有两个效能，一个是纠纷解决的效能，另一个是行政监督的效能。您如何评价信访的行政监督效能?

　　周：信访有行政监督的意义，公民通过向国家机关表达自己的意见，促进政府工作的改进，信访这方面的功能如果在不违反法治原则的前提下，是有存在价值的。我并不完全地反对信访作为一种制度的存在，我反对的是信访妨碍司法权威、作为一种“超级法院”存在。对于信访的存在价值，我主张在宪法范围内的信访权，公民有向国家机关反映情况和表达意愿的权利。2005年，一些学者主张取消信访，我主张不能取消，信访是宪法上的权利。好比日本宪法第十六条规定的呈情请愿权。请愿在中文的意思是，多人一起去表达某种意愿，是群体性行为，而信访是个人反映自己利益的行为。现在的信访已经超出了行政监督的目的范围，有效的行政监督应该制度化。

　　石塚：清华大学林来梵老师认为，《中华民国宪法》规定了请愿权，其理论前提是国家与个人的对立，而《中华人民共和国宪法》不采用国家和个人的对立关系，主张国家的利益、社会的利益和个人的利益是一致的，人民是国家的主人，所以不规定请愿权，而是规定监督权。从这样的规定来说，监督权作为人民的政治权利，人民的地位应该是很高的。但是，为什么信访的行政监督效能反而弱化了，而纠纷解决效能却得到了强化?

　　周：建国之初，人民的地位很高，这其实反映了当时人民主权的国际思潮。但是历史发展又产生了一种新的问题，由谁来代表人民?结果由政府来代表人民，任何对政府的不满长期被认为是一种反动行为，人民失去了限制政府的权利。改革开放以后，人们又逐渐地有了一些监督政府的权利。以前是没有的，后来又有了。这个监督政府的权利的主要方式，不应该是信访。人民监督政府的途径不是通过解决纠纷的方式来实现的。信访的监督作用，就是这样讲，我现在有一个冤情，比如说，你现在给我拆迁，应该给我一百万，但是你只给我了二十万。我就去找政府相关的部门信访给我八十万。信访主要是个人的利益表达行为，只在个人的利益得到满足的过程当中。如果个人利益的满足存在政府行为上的问题，那是它附带地产生一个效果。这个效果就是政府的某种行为得到纠正。当然，现实中也有人为了公共利益而信访，这也有监督的意义，但是不多。

　　石塚：你说的这样的潮流是改革开放以后吗?

　　周：对。我们文革当中，到了无政府状态。那是一个人民主权用到最极端的状态，其实是另一种形式的专制主义。

　　石塚：这种潮流产生的原因应该有很多，司法还没建立也是一个原因。改革开放以后，人民的人权意识越来越高，也是一个原因。原因应该有很多。我的问题是：信访的监督效能方面成为副产品，这个变化的原因，最大的原因是什么?

　　周：信访不是因为有了这个转变才变成一个副产品，我刚才讲的是另外一个问题。我讲的是人民本来有监督政府的权力，它后来逐渐淡化了，丢掉了。实际上，我们失去了监督政府的权利，或者叫rights。等到改革开放以后，才有了转折，人民又可以在某种程度上监督政府了。我讲的转折是这个，不是信访作用的转折。信访的主要作用历来不是监督，监督作用本身就是它的副产品。信访是公民诉苦，解释自己权利要求的一种方法，而在满足公民权利要求的时候，附带产生了一个影响政府的行为。总之，信访的监督作用是极其有限的。

　　石塚：你认为信访权到底是什么权利?

　　周：我认为信访权是一种宪法上权利。

　　石塚：权利的性质，日本宪法理论上关于请愿权的性质有学说上的分歧：第一，自由权。请愿权是自由权。他们说请愿权是请愿的自由，国家不妨碍个人请愿的行为;第二，受益权。请愿权不但是自由权，而且包括受益权。国家或地方机关有义务接受请愿;第三，参政权。请愿权一方面是个人权利，但是另一方面是，通过个人交流，表达对国家政策的意见。第三个学说不像普通的，我的问题是中国的信访权是什么样的?中国政府的教科书说信访权是政治权利，这样的学说和现在的情况有差距。我的问题是：你认为，现在的信访权是什么样的权利?还有，信访权应该是什么样的权利?在中国宪法上，信访叫监督权，是不是?

　　周：我认为从实证的意义上讲这不够准确。中国的信访权是受益权的一种实现方式，一种程序性的权利，它是为了保障个体利益的实现。另外，信访权有很少一部分涉及到参政、议政。信访为了参政而信访，为了受益而信访。它的目标是受益权、参政权。

　　石塚：你认为强调信访权的受益权方面会导向强信访吗?

　　周：这倒不是，我用的是实证分析。我讲的是信访权在中国现在是一种什么东西，它事实上是什么东西。中国的信访主要是为了受益——公民个人受益，其次是为了参政。如我们原来宪法所规定的“向各级机关提意见”。实际上，我认为它是信访权在宪法上的表达。那时主要为了参政，但是后来这个发生了改变。在九十年代中后期以后，信访就发生了很大的改变。这种改变是：社会纠纷在法院里得不到公平正义的审判，所以人们为了自己的受益选择了信访。信访和司法在中国当下是相互对立抗衡的，二者是此消彼长的关系。

　　石塚：我的理解是，现在强调信访权的受益权方面。那么，你认为强调信访的受益权方面应当通过司法手续解决。所以，你认为信访权应该是参政权。那受益权方面的信访权，你认为今后仍然需要吗?

　　周：基本上不需要。我主张既然有了法律，就应该到司法中去诉求。

　　石塚：如果将来信访权的受益权方面弱化的话，信访权就成为参政权的一种表现形式吗?

　　周：信访权成为一种参政权的表现形式，这就回到了1954年宪法的规定。

　　石塚：你认为信访权应该回归到54宪法的规定吗?

　　周：对。应该回归。

　　石塚：周老师和于建嵘老师明确说信访权是宪法的权利，但中国政府不明确说。比如说，《信访条例》上没有明确有“权利”一词。《信息公开条例》与《信访条例》相比较的话，前者更明确。国务院的《信息公开条例》没有知情权，但是地方政府的信息公开条例，有的规定知情权或者信息公开请求权。但是《信访条例》没有“权利”一词，我感觉中国政府故意地不使用信访权。

　　周：这倒不是，我们主张公民信访权不能丢，是针对当时有的学者主张取消信访权。信访是一个简要的说法。我给政府写信，我到政府问一件事情，这就叫信访。这当然是公民的权利，在任何社会里，这是自然的权利，是不需要论证的。至于《信访条例》没有用“信访权”这样的提法，我觉得原因可能是它当时不是要论证有没有信访权，而是为了解决对信访这样一种行为如何加以规定，以及有关政府如何对信访行为做出反应。规定信访权不是《信访条例》立法的任务。

　　石塚：中国政府的关于权利的看法：国家能保障的权利是宪法上规定的权利。比如，54宪法规定迁徙权，但现在没有规定，人们就认为没有迁徙权。西方国家权利的看法背后是自然权。所以，即使宪法不规定，由于权利是自然权，也一样受到保障。但是中国官方的观点不采用“天赋人权”，而是“国赋人权”。我感觉现在信访很强烈，所以国家及地方政府不希望有这样的情况，所以《信访条例》没有信访权。而且在信息公开方面，如果个人不满足信息公开的内容，个人可以提出诉讼。但对不满信访内容能否提出诉讼，《信访条例》没有规定。2009年4月国务院新闻办公室公布《国家人权行动计划》。这计划上有知情权、参与权、表达权、监督权，但是没有规定信访权。信访是在表达权的章目上介绍的。我的意见和你的意见是一样的，我认为信访是表达权。中国及地方政府故意不承认信访权。

　　周：信访权是学理概括。宪法也没明确的讲，相关的文件也没出现相关的字眼，这很正常，但这并不等于不承认。信访权很重要的一点是信访给政府提供信息。信访权并不保证信访人的要求得到满足。如果信访的目的没达到，这是不可诉的。在这方面信访(集体的)比较接近请愿权。日本学者谈问题的切入点和我们不一样，然而很少谈空话，都是以规范来谈论问题。

　　(整理人：张洪新 付子沛  尹德贵)