兼顾公平和效率的“发展型福利”建设

日期：2011-06-27 作者：肖巍;钱箭星 来源：文汇报
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    肖巍  钱箭星
    
    建立适合我国国情的福利（社会保障）体制，是我们加快推进以保障和改善民生为主要内容的社会建设的重要事项，也是政府、知识界乃至广大公众都很重视的理论和实际问题，而且越来越聚焦于建立怎样的福利体制上。
    
“发展型福利”建设时不我待
    
    社会福利从抑制社会差距扩大的工具转变为维护公平正义、实现财富共享的分配体制，是现代社会发展一条不可逆转的规律。重要的是，福利与社会保障供给不是施舍，而是权利。社会福利，广义的是指国家（地区）为满足全体社会成员物质文化需要，改善其生活质量，具有普惠性的制度安排，即“体制型福利”；狭义的则是针对某些人群提供的再分配或特殊帮助，具有应急性、补充性和援助性的特点，即“补缺型福利”。我国长期采取了比较狭义的理解，福利往往被认为是对困难群体的救济，这一点已经而且将进一步改变。
    
    经济增长不会自动带来社会福利，社会福利的实现也不是财富积累到一定程度就会水到渠成，相反，财富积累却很可能与社会公正南辕北辙，两极分化、政府不作为甚或乱作为、腐败横行等等，都可以成为培养社会动荡的温床。仅仅以增长标准来衡量和评估国家发展不仅是狭隘的，而且有害。既要做大蛋糕，又要分好蛋糕，是中国特色社会主义的题中应有之义，相对于财富积累，公平的分配体制，包括福利的普惠供给更体现了主流意识形态的追求。我们正在加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，更关注以人为本，更重视经济与社会协调发展，也就必须抓紧谋划尽可能兼顾公平和效率的“发展型福利”。
    
“发展型福利”建设必须量力而行、注重效率
    
    改革开放以来，我国将计划经济时代的社会保障（福利）制度逐步转变为一种社会化的责任分担型制度。伴随着新世纪国力的增强和民生问题大量凸显，相继颁行了许多社会保障法规条例和指导意见。无论从“五险”（养老、失业、医疗、工伤、生育）覆盖面还是已形成的社会保障基金规模看，建设成就不容低估。但我们必须承认，我国社会保障（福利）体制建设仍然严重滞后于经济社会协调发展的要求。几乎所有社会问题，包括内需不足、劳资冲突、未富先老、医患矛盾、教育乱象、城乡差距、贫富差距持续扩大等，都与福利供应跟不上、人民对未来缺乏安全感有关，并且已成为我们推动科学发展、促进社会和谐的短板。
    
    其中的主要问题，一是社会保障（福利）制度适用性较差，覆盖面没有突破性进展。数以亿计的农民和农民工，数以千万计的灵活就业劳动者的社会保障权益仍然处于悬浮状态；社会保障制度“地方化”、“碎片化”成为各种无形有形的制度障碍。我国目前医疗保险覆盖的人群只有1亿人，农民受惠于合作医疗的仅占一成，全国城乡医药费用支出，一般估计自费比例在60%以上，个人负担明显过重。二是参保的个人、企业负担太甚，福利供给效率低下。个人缴费率“五险”合计已超过10%，加上企业年金和住房公积金缴率，超过30%；企业“五险”缴率合计近33%，再加上企业年金和住房公积金缴率高达53%；财政负担方面，我国转移支付逐年提高，从社会保障（福利）普及和负担看，已出现严重的逆向走势，一方面缴费率居高不下，另一方面退休金替代率却持续下滑。另外，相关制度待遇的计算方法、制度运行流程及其行政成本的透明度很低、复杂的公式也导致激励不足和覆盖面难以扩大，成为被广泛诟病的制度弊端。
    
    建设一个公平有效的社会保障（福利）制度，必须明确社会保障公平正义的价值目标和经济社会协调发展的政策取向。我们谋求的“普惠”，不可能是高水平，而只能从低水平起步、不断增进的发展型福利。我们要推进的福利体制，应该使每个企业、个人都承担应尽的责任，劳动者通过劳动为自己做保险储备，就应当获得相应的回报；而对于重病、残疾等个人难以应对的风险，则应由社会统筹给予救助。
    
    除了要大力增加社会保障投入，还必须重视社保建设的效率。社会保障（福利）的责任和管理主体都是政府，随着社会投资的增加，相应就有公共部门的扩张。近年我国各级经办机构迅速膨胀，服务对象和工作量急剧扩大，管理负荷日益加重，但人们普遍感受到的却是财政投入与服务质量的非正相关。而且，由于缺乏有效监管屡屡发生机构与个人联合骗保事件，任何福利大厦都经不起这样的挖墙脚。
    
    为了保证社会保障制度的有效实施，必须建立强有力的监管体制，特别是独立的机构作为第三方监管。无论是社保政策的制定还是社保制度的演变都是公共选择的结果，反映了各方利益博弈的“交集”；各部门的利益，例如社保部门、税务部门和公共卫生等部门之间的利益博弈；不同利益集团，例如公共部门、国有企业与私人部门（企业）之间的利益博弈。各利益主体的表达方式及其博弈程序均应制度化、公开化，才能保证社会保障决策科学化、民主化，最大限度地满足社会整体和长期的利益。
    
政府在“发展型福利”建设中的角色
    
    在社会保障（福利）体制推进和改革实验中，政府总是扮演了最重要的角色。社会保障是市场经济健康运行的必要条件，同步地也对政府职能转变提出了新要求，以及对政府“自肥”和不负责任提出了足够警戒。
    
    我国的地域文化特征，使强势政府的政治体制、以家庭为中心的社会结构、以人情为纽带的传统观念根深蒂固，再加上计划体制的深刻烙印，政府的社会保护伞功能被寄予厚望。我国人口众多，各地发展差距很大，构建普惠的发展型福利体系的难度可想而知；国有部门和公务员阶层所享受的政策优先和特殊福利早就不是秘密；有关社会保障的许多制度性障碍仍然坚固。这都表明，我国社会保障体制建设不可能一步到位，现阶段具有地区色彩的“碎片化”也在所难免；但我们的制度设计仍然要坚持尽量兼顾各方面的利益，减少明里暗里的阻力；又要考虑“上有政策、下有对策”可能出现的各方面反应，及时填补各种漏洞和可乘之机。
    
    为了避免社会保障领域的“政府失灵”，首先，政府必须加大财政税务管理的力度。我国普通劳动者税收偏高，国有部门、垄断性行业和许多国企财务不透明，国家利益部门化，部门利益私人化的自利冲动非常强烈，几成众矢之的；某些大型国企凭借其垄断地位，用的是公共资源，花的是纳税人的钱，私下里享受着令人惊诧的高福利。政府在多方动员社会参与，实现社保基金来源多元化的同时，必须对国企预算及其财务执行情况有更切实的要求和监管。
    
    其次，堵住社会保障基金监管的制度性漏洞。上海社保大案被指监管不力，但更深刻的还是制度本身存在缺陷。收缴的一大块企业年金，地方政府抓住不放，暗箱操作，并没有交给市场去运作。此案再次表明，社保基金信托制的市场化投资转型势在必行。而导致基本养老保险资金风险的主要原因，一是统筹层次太低，统筹以县市级为主，风险源星罗密布；二是投资回报率太低，社保基金投资按规定只能购买国债或协议存款，但这两条路都不通畅，投资回报率很低，这就促使县市级政府热衷于打擦边球，结果不是导致坏账，就是腐败丛生，甚或两者兼有。这些制度性问题不解决，社保风险还会不断酝酿发酵。
    
    第三，支持社会力量参与社会保障体制建设。社会力量参与是福利发展的有效途径和必然趋势。政府应该把提供福利服务的大部分业务从公共部门转移给私营部门，政府只负责后者不能提供的福利。多方参与既有利于缓解政府财力不足与日益增长的福利服务需求间的矛盾，也有利于推动福利事业和慈善事业的良性互动，建立起政府与社会共同治理的合作机制。改革其实就是调整国家、社会与个人的责任和权利关系，目标是减轻政府负担、激发企业活力和增强个人责任感，共同支撑起社会保障伞。
    
    （作者单位：复旦大学社会科学基础部）