铝塑管价格:公开“三公”预算，仅仅是万里长征第一步

公开“三公”预算，仅仅是万里长征第一步

    公开“三公”预算，仅仅是万里长征第一步
梁发芾
国务院原来要求，今年６月公开“三公”经费预算。现在，７月都快完了，而还有很多部门没有公开。公开的，人们的争议也非常大。
争议归争议，我仍然认为，公开本身是一个值得称道的进步。公开得彻底不彻底是一回事，而公开本身又是一回事。公开本身就有意义，就应该得到表扬。
本来，财政公开透明，这是不需要讲什么大道理的。你拿的是老百姓的税金，你偷偷摸摸给自己谋福利了，你有道德廉耻吗？旧社会东家请一个掌柜管理生意，掌柜能不把账目做得清清楚楚地给东家看？所以，政府必须公开财政支出，这从最简单的伦理道德角度说，也是必须如此的。国外民主国家的预算是公开的，１９１１年满清宣统皇帝试办的预算也是公开的，民国时期的预算也是公开的。为什么今天公开反而要这么难呢？
１９５１年，中央人民政府就制定《保守国家机密暂行条例》，规定，“国家财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务”都是国家机密。为什么将这些内容忽然列为国家机密了呢？该《条例》第一条就说，“为严格保守中华人民共和国的国家机密，防止国内外间谍分子、反革命分子和破坏分子侦察、偷窃或盗卖国家机密，防止各种人员泄露或遗失国家机密，特制定本条例”，对于泄露或出卖机密，如预算决算内容的，要按照反革命罪予以惩处。显然，一个用军事和地下秘密斗争而不是合法议会斗争取得的政权，它会用怀疑一切的眼光看待世界和人。它可以把一切人都看成是潜伏的特务，破坏的敌人，凶恶的反革命，必须严加防范，不可信任，它也把一切信息，都按照军事秘密和地下情报对待，严加封锁，严防外泄。
把财政预算决算信息当成国家秘密的做法，世界上找不出几个的。而当１９８９年《保密法》出台，《保守国家机密暂行条例》内废止二十年后的２００９年，有公民向上海市财政局申请公开预算的时候，上海市财政局的正式答复仍然是，政府预算属于国家秘密，不能对外公开。你看看，将预算决算等当成国家秘密的影响，是多么的巨大！
因为有这样的背景，所以说，现在公开预算，甚至还特意公开“三公”经费预算，回应人们的关切，是一件值得表扬鼓励的事情。殊不知，我们的政府也是非常需要赞赏教育的，你不给他必要的表扬和鼓励，它会使小性子，比如广州以前预算公开是做得比较好的，但是，因为公开做得好，让人们看到政府居然拿老百姓的钱干了那么多不该干的事，于是公众给予很多批评，结果今年广州市预算公开性大为倒退。本质上来说，公开政府信息是政府的义务，你不公开你就失职，该负责。但是，现在，政府还没有高尚到这个份，所以，它做了正确的事情的时候，就像孩子做了正确的事情一样，也还需要给予鼓励，以免它使性子闹情绪。
虽然这次的公开，是一个进步，但这只是一个开头，问题仍然是成堆的，与人们的期望的差距仍然是十分巨大的。
对于“三公”开支的总数，财政部已经公布了，大概是９４亿元左右。而此前广泛流行的说法是，三公开支可能全国每年在近万亿元。那么，９４亿元，是万亿元的百分之一而已。难道全国一年三公开支真的这么少？难道以前人们的猜测，全无道理？
事实上，我觉得，中央政府“三公”预算内经费９４亿元，或许也是可以相信的，而此前社会上所说的“三公”开支近万亿元，也不一定是错的。
第一，你要看清楚，这次公开的是“三公”预算内的经费，不是所有的经费。政府开支分预算内预算外，这就是中国特色。本来，一切财政开支纳入预算，一切不纳入预算的开支均为非法，这是预算的精义所在。唯其如此，才能真正控制政府的支出。但在中国，有预算内，还有预算外，制度外。所谓预算外，就是政府的收支，不列入预算，不受人大审批，它想怎么花，就怎么花了。在中国的财政政策中，预算内的收入支出是政策允许的，比如土地出让金，是预算外收入。更奇怪的是，预算外收支之外，还有制度外的收支，这是属于非法的收支。比如政府乱罚款，乱摊派，乱集资之类聚敛的资金，政府利用审批权进行的各项收费等等。据估计，中国政府的收入，属于预算内的，大概只是总收入的一半而已。预算外制度外的可能也要占到一半。相对来说，预算内的，其支出毕竟有一定章法，要规范一些，而预算外制度外的，政府就随心所欲了。像公吃公喝，游山玩水，购买配置豪华公车这类开支，有些是列于预算的，但绝大多数根本就不列入预算，通过预算外和制度外的资金，就解决了。所以，现在公布“三公”的预算，即使是非常准确的预算，也只是“三公”开支中的一部分，不是全部。通过预算外，制度外的渠道 开支的“三公”经费，人们仍然不知道，只能靠估计。
第二，这次公布的，也仅仅是国务院系统的“三公”开支，就中央层级来说，党务部门，司法部门，工青妇等群众团体和社会团体等吃财政的部门，政协机关，人大机关，八大民主党派机关，这些部门同样有“三公”开支，都没有公开。如果加上这些部门，我想，仅仅中央部门的“三公”预算支出，大概要比公布的翻番了罢？
第三，这次公布的，也仅仅是中央政府的“三公”预算支出，地方政府的没有公布。事实上，中国政府是五级政府，中央之外，还有省、市、县、乡，越往下机构和人数越多，呈金字塔结构。如果把五级政府的“三公”经费加总，比中央政府的费用高出数十倍是没有一点问题的。尤其地方政府的招待费用更是比中央政府严重得多，因为中央政府不必招待下级，而地方政府则要花巨资招待上级来人和参观交流之类的兄弟单位的朋友。
所以，中央党政法群各部门，地方各部门，加上预算外的开支，我估计，一年“三公”总开支达到近万亿元，仍然是非常可能的。
第四，即使是各部门公开的数字，也多有玩弄数字游戏的嫌疑。住建部去年用于招待的费用是２６万元，今年预算更是只有１３万元。人们当然希望这样的开支越低越好，但是常识却告诉人们，这个数字一定是不真实的。随便一个县级政府的部门，一次招待可能就花去成千上万，何况中央政府的一个部，一年才花１３万元用于招待。所以，这里一定是在做数字游戏，是在侮辱纳税人的智商。
以上这些缺陷说明，中央政府公开“三公”经费预算，仅仅是政府预算公开的万里长征的第一步。如果政府有诚意做一个透明政府，责任政府，有限政府，廉洁高效的政府，那么，还必须做更多的努力，必须让所有财政供养的单位公开所有的
开支，包括党政法群各部门，包括所有各级政府。
说到底，“三公”经费公开的问题，本质上是我国选举制度、预算制度等等的缺陷造成的，所以，仅就公开谈公开是不够的。要让“三公”更透明，要真正消灭不合理的“三公”支出，根本的是实行民主财政制度。
包括“三公”开支在内的政府不当支出，人们意见很大。但是，这些不当支出，有些是本来是列入预算，经过审批，在形式上合法的。既然不当，为什么还能经过审批？这是因为我国的预算审批根本就不是实质意义上的预算审批，而是走过场而已。在西方国家，议会的主要工作就是审议预算，议会的主要权力也是审议预算。而我国的预算却绝不是这样。政府编制预算，提交人大。人大开会时，只安排半天的时间讨论预算，而且这半天还有其他议程。政府提交给人大代表的预算，也不是完整的预算，而是预算报告。人大代表没有时间看，也看不懂，也看不到完整的预算案。人大代表不同意的，也不能分项否决，只有举手同意，通过。这样的预算，政府提交什么，人大通过什么，中国至今几乎没有发生过人大否决政府预算的事。在预算审议环节，就不能把不合理的预算剔除，那么，向社会公开这样的预算，社会又能怎样？所以，解决三公挥霍浪费的釜底抽薪之举，是人大要代表民意，在审议的时候坚决否决不合理预算安排－－当然，人大审议后的政府预算仍然要向社会公开，社会公众仍然要看看，人大到底是不是代表公众，履行职责，把好了关口。预算公开，不但使公众能够监督政府，而且也能够使公众能够监督人大和人大代表。
而要让人大代表真正能够履行职责，更为重要的是人大代表要真正代表人民，由选民产生，为选民服务。现在，人大代表的一半以上来自官员，此外还有一大帮名流花瓶。这些人，当然不会代表老百姓去认真审议预算。山西的申纪兰，五十多年的代表，没有投过一次反对票。湖北省财政厅的厅长，也是人大代表王文童，就鼓吹代表不必看得懂财政预算。所以，要人大能够控制政府预算，人大代表必须真正民选。如果这些做不到，那么，预算公开的意义，就要打折扣。因此说，现在政府公开“三公”经费预算之类，只是万里长征走了第一步，其后的道路不但非常漫长，而且或许还十分曲折。