陆小芬:政治制度的选择与设计

　　所谓内阁制，宋教仁自己的解释是：“吾人则主张内阁制，以期造成议院政治者也。盖内阁不善而可以更迭之，总统不善则无术变易之，如必欲变易之，必致动摇国本，此吾人所以不取总统制，而取内阁制也。”历史学者迟云飞解释说：“由议会中的多数党首领出任内阁总理，由总理组阁，内阁对议会负责。而总统就像英国国王那样，只是有很高的地位和名誉，但无实权的国家元首(当然不能世袭)。”与此对应，总统制则将权力集中于总统。

　　袁世凯对革命党人的评价史料不多，蔡寄鸥在其《鄂州血史》里曾记录袁世凯对其谋士杨度一段评论：“孙中山襟怀豁达，是容易相处的，天真的黄兴也好对付，顶难驾驭的，只有一个宋教仁。……以暴动手段来抢夺政权，我倒不怕；以合法手段，来争取政权，却厉害得多了。”总统制，无论对孙中山，还是袁世凯，当然是他们所乐见的制度安排。只是，袁世凯就任大总统后，制度安排却偏偏是内阁制。因而，民国初年，袁世凯真正的对手，只是宋教仁。他是另外一个主角。

　　理解民国初年的民主政治运作，内阁制是重点，宋教仁很关键。

　　在与黄兴赴武昌的两周时间里，宋教仁力推黄兴为湖北湖南大都督失败了，但却在此时完成了他的《鄂州约法》——“中国历史上第一部共和制宪法性文件”。细研这一文件，虽明确规定“都督有总揽政务、统率水陆军队、任命文武官职等大权”，但在执行这些权力时，“需经过政务委员的副署”——这就是典型的“内阁制”限权。而从宋教仁为中部同盟会制定并执行的制度看，他们采取同样的“内阁制”方式。所以，宋教仁坚持内阁制，是其对民主政治实际运作的基础理念。至少最初，并无功利性色彩。

　　反观孙中山先生，在其主导制定的《革命方略》里，革命后先要实行“军法之治”，军政府拥有绝对权力，而军政府的首脑权力更为集中。“总统制”当然是他一以秉持的制度安排。

　　孙中山返国的第二天，同盟会核心成员召开最高会议，宋教仁的内阁制与孙中山的总统制，在此次会议上引发争执。胡汉民记录孙中山坚持总统制的理由：“吾人不能对于惟一置信推举之人，而复设防制之法度。”——以孙中山先生革命经历而论，他出此言，分量颇重，但这一理由，却随后因人而变。

　　1912年1月1日，孙中山在南京宣誓就任临时大总统，中华民国正式成立。此时，由于之前临时政府组织大纲只有大总统而无副总统……过于简单，提出修正案，势在必须。宋教仁等提出的修正案，在总统制结构下，加上了“国务各员执行政务，临时大总统发布法律及有关政务之命令时，须副署之”——按此规定，总统不能单独公布法律和发布命令，须国务员“副署之”，这仍是内阁制。宋教仁坚持政见之顽强，由此可见。

　　这次出来狙击宋教仁的，不是孙中山，而是审定临时政府组织大纲修正案的各省代表。结合此前宋教仁在上海力举黄兴为大元帅种种夺权举动，代表普遍认定，这一条款的动机，系“宋教仁自谋总理”，因而集体拒绝。随后，孙中山提名宋教仁为内务总长，代表会仍然反对。宋教仁落选。可见成见之深。

　　此时的大势则是，以革命派和立宪派为一方，坚持共和制度，而代表清朝的袁世凯一方，已经放弃武力对峙，进入与革命派谈判的时刻。如何推翻清王朝，当然成本最小的方式是促成清室主动逊位，这则完全有赖于袁世凯的选择与努力。于是，孙中山先生再三昭示天下：如果袁世凯能够说服清室逊位，将让出临时大总统一职予袁世凯。

　　人事变化，此刻又到关键时期。孙中山任临时大总统时的“总统制”，在将让渡给袁世凯为临时大总统后，将取何种政府组织法则？在宪法性文件里如何规定？

　　宋教仁究竟是湖南人，倔强。在他完成的以袁世凯为总统目标的《中华民国临时政府组织法草案》里，仍一秉“内阁制”安排。孙中山将此草案送呈参议院“以资参叙”，显然，孙中山此时放弃了自己坚持的“总统制”。这时候，参议院也在组织人起草一部《大中华民国临时约法草案》。对宋教仁的草案，参议院的回应很明确：“宪法提案权应属国会特权。而在国会召集前，本院为唯一立法机关。因此，该法当由本院制订。现在，法制局预为编订该草案是为越权。所谓‘以资参叙’，亦非本院必需。”参议院对孙中山不客气，对宋教仁更不客气，在接到宋氏草案第二天，即将草案退回。

　　政治当然没有这般绝决，毕竟临时大总统是孙中山。在同盟会内部的高层会议上，由于孙中山的支持，会议同意“改总统制为内阁制”；之后，参议院在举行审议会时，确定“实行责任内阁制”；并且增添了更为严厉的条款：“任命国务员须得参议院同意。”同时，典型内阁制，对总统的限权条款——“国务员于临时大总统公布法律及有关政务之制令时须副署之”，亦明列其间。

　　宋教仁终于扳回颓势，实现自己的政见。

　　总统与内阁，运作与摩擦

　　内阁制、总统制一变再变，李剑农先生的批判极其深刻：“这种拘于一时环境的立法精神，是所谓‘对人立法’的精神；对人立法，在理论上是不能赞许的；因为真正的大枭雄，不肯把法律放在眼底，徒使公正的政治家，失去政治运用应有的活动(后来约法屡遭破毁，半由于袁氏和北洋军阀的跋扈，亦半由于约法本身的不良)。但是，当时的参议员，大都不明白这种道理，以为只要是黑字写在白纸上经过议会多数通过的法律，便是神圣，可以压制一切恶魔，便如铁笼，可以防御一切猛兽。”

　　孙中山先生坚持总统制的理由是：“吾人不能对于惟一置信推举之人，而复设防制之法度。”显然，袁世凯不是他可以“惟一置信推举之人”，于是弃总统制而择内阁制。只是，民主政治所需的基础性互信，似乎也在这一过程失去了。

　　当然，更政治亦更冷酷地看，这个时候，革命派的竞争对手，已由立宪派易为实力派袁世凯。人事之争愈烈，与人事不可分离的制度愈苛。革命派手里所能够拥有的资源，也只有约法一途。在约法与限权上，这场竞争，革命派占据先手。只是，胜负未易轻料。

　　第一任内阁总理为唐绍仪，看上去这是革命派与袁世凯都认为合适的人选。唐绍仪与袁世凯相识于朝鲜，此后一直被袁世凯器重，关系最深，与革命派谈判清帝逊位，袁世凯的代表即为唐绍仪。内阁8名成员，内务、陆军、海军为袁氏人马，财政为共和党，农林、司法、教育、工商4部为同盟会成员。基本班底搭建完毕。

　　民国初年的民主政治运作，颇有趣味。属袁氏集团的内务总长赵秉钧从未到过国务会议开会，他自己解释说：“会议关系本部之事务至少，而现在维持秩序之事，诸关重要，故以不赴为便。”而革命派的工商总长陈其美，则待在上海，根本不去北京。比较起来，这还真算是小事。财政一直是中国当权者的核心问题。唐绍仪想摆脱六国银团，计划向比利时的银行借款，此举不仅惹恼英美德法俄日六国，也跟财政总长熊希龄形成龃龉，熊则以辞职相威胁。清末民初，凡涉外事件，都是听从列强，贷款之事，如若更张，则越弄越僵。

　　更重要的则是“责任内阁”如何与总统袁世凯相处。唐绍仪虽跟袁世凯交情甚久，但在坚持内阁“责任”上，并不轻弃权力。李剑农在其《中国近百年政治史》里引民初名记黄远生所记：“袁第一次向参议院发布的宣言书稿，即经唐绍仪改篡后发表。”而双方果真总统与总理各就其位后，“有时总统发下的公事，唐以为不可行的，即行驳回，甚至在总统府与袁面争不屈；总统府的侍从武官看见唐到，每每私相议论，说‘今日总理又来欺侮我们总统了！’但是袁起初也能容忍”。看起来，这个时候，责任内阁的权力迅速达至顶点。

　　总统与内阁的磨合，迅速触及袁世凯的底线。当时各省都督，系由省议会(即过去的咨议局)推举；直隶省议会公举革命党人王芝祥为都督。李剑农分析：“因为袁世凯既不肯南下，想用革命派的直督去监视他。”——仍是缺乏互信的选择。唐绍仪也将王芝祥任直隶都督一事请示过袁世凯，袁也同意了。只是，王芝祥到了北京，袁世凯又反悔不干了，他对唐绍仪说：“除令王督直外，诸事皆可听总理之命。”但唐绍仪仍坚持。于是，袁世凯将任命王芝祥去南京遣散军队之令，不交唐绍仪“副署”，而直接交给王芝祥。这是赤裸裸地破坏“责任内阁”中的明文规定：“国务员于临时大总统公布法律及有关政务之制令时须副署之。”结果，唐绍仪于次日提出辞呈，并不告而别。此时，距他上任也就3个月时间。

　　袁世凯是传统的中国政客，人事权是其权力关键，宁可破坏约法，也不轻易让渡。

　　总统与内阁运行仅3月，即已冲突如此，那么，政治中人如何检讨此事呢？当时，各种政党正在分化融合，以同盟会为底色的革命派往国民党演化；而同盟会与立宪派分化出来的则组合成统一党；传统立宪派，则化为共和党——三党为参议院主体。从同盟会的角度观察，唐绍仪的去职，吴相湘先生论述：“主因盖袁世凯利用参议院中共和党与统一党联合攻唐之机会而故意以约法问题难之。”正是基于这种判断，宋教仁及同盟会的4位阁员，也联袂辞职；由此，宋教仁认定，这种“混合内阁”制度，不能维持阁议一致，必须提倡政党内阁。

　　很显然，宋教仁强有力地主导了此次风波的“舆论导向”。从理论上看，政党内阁，由参议院占多数的政党选出内阁总理，内阁总理自定内阁成员，在意见统一上，自然容易，不易彼此掣肘。这是在技术与规则上强化“责任内阁”，以此对抗总统可能的分化与瓦解的手段，并真正实现权力在内阁而非总统。针对这种意见，觉得本党无组阁希望的共和党则提出“超然内阁”的制度设计，即内阁由无党派人士出任。

　　袁世凯不得不进入宋教仁设定的议程，因为他既不想要政党内阁，也不想要超然内阁。袁世凯为自己选择的“混合内阁”的说明，不是理论推演，而是事实陈述：

　　诸君以为组织内阁系从政党上着眼，余则纯从人才上着眼。我国现今党派虽多，而于一党之中求其人才与国务员地位相当者一时恐难求全。故余不注意党派，而专注重人才，其人为余深服者无论甲党、乙党或并无党，但热心国事，余必引为辅助。余主意在得人才，但问其才与不才，不问其党与不党。……总之，余奉告诸君当放大眼光从中国全局着眼，从世界大势着眼，断不可沾沾于一党关系，亦不能硬以平和时代政党更迭消长成例适用于今日危急存亡之中国。总须大家破除成见协力同心共同建设：为国务员者以热心任事为主，须有自信力，万不可轻听局外褒贬，以为进退；为议员、为国民者当体当局者之苦衷，力以维持，不宜以党派意见拘束而牵制之，使其无发展之余地。如是则中华民国庶有完全之日乎。

　　《临时约法》特设总理，大总统不负责任，然以予观之，不负责任者亦有大小区别，譬之商店，国民如东家，大总统如领东，国务员如掌柜，商业之计划布置，银钱货物之经理出入，固掌柜责任，然苟掌柜不得其人，驯至商业失败，濒于破产，则领东不能不负责，东家亦不能为领东宽。现在国务员当行政之冲要，一国政务罔不赖其筹划，政务得失自属国务员之责成。然苟国务员失职，驯至国随以亡，或虽不亡，而至于不可救药，则大总统究能不负责任？国民能不责备大总统否？

　　这一当年刊载于《民立报》的袁世凯的立场，至少表明，袁世凯尝试着寻找互信的可能。这当然是现代政治的基本前提。

　　对于袁世凯的立场，宋教仁的回应是：“此次国务院必组，本人向主张纯粹政党内阁；至他党组织，本会各员退出，本人早已发表，刻即他人不欲退出，本人一人亦决辞职；即本会同志必不赞成，则余退出党亦可，决不使自己主张之宗旨致相矛盾也。”

　　责任内阁，而且是政党内阁，宋教仁立场鲜明，并不放弃。

　　民主政治的要义之一，即为信任与制约的平衡，只是，仅经一届内阁，原本就缺乏的互信，不仅未能弥补，反而加大。